西方人事行政管理共性訴求研討論文

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編者按：本文主要從我國人事制度的演變；當代西方國家人事行政改革；我國人事制度與西方人事行政比較；對海關人事工作啟示進行論述。其中，主要包括：人的問題最終又歸結為人事管理制度問題、計劃經濟體制階段、改革開放階段、向市場經濟體制轉變階段、職位分類是現代西方人事行政的基礎、引入企業管理制度的當代西方國家人事行政改革、同一級別公務員獲得相同報酬的做法，已逐漸被績效工資取代、以程序制約權力的經典開始被遺棄、我國人事制度改革至今的粗線條輪廓、對非行政管理部門實施分類管理、對非行政管理崗位實施分類管理、探索推行聘任制度、削減管理層次等，具體請詳見。

分析我們工作中的問題時，大多可以歸結到人的問題，人的問題最終又歸結為人事管理制度問題。中國特色社會主義正在建設中，中國特色社會主義人事管理制度也在積極探索中。在探索的道路上，了解和分析我國與西方人事行政改革歷程在理論上的共性訴求，對于我們應當具有一定的借鑒意義。

一、我國人事制度的演變

建國以來，我國人事制度大致經歷三個歷史階段。

(一)計劃經濟體制階段(1949年到1956年)

指導思想上貫徹階級斗爭是社會發展的動力。這是我國人事制度初創階段。大批軍人轉業到各級政府，人事管理沿用戰爭中黨對干部的管理辦法。后借鑒蘇聯做法，到1956年基本形成體系，一直延續到上世紀80年代初。其主要特征是：(1)對全國人才資源實行計劃配置。國家對勞動群體進行了三類劃分：一是城鎮從事體力勞動的工人；二是從事農業生產的農民；三是從事管理和技術等“腦力”勞動的干部(各行各業的腦力勞動者)。國家統一招收，統一分配，自己不能找工作，分到哪里就哪里。(2)干部管理實行統一的層級結構制。職務分為12級，企事業單位一樣。(3)選拔干部采取薦舉方式。機關、企業、事業單位干部職位空缺時，由干部部門按照規定和程序，舉薦后任命。第四，干部工作和生活所需物資由國家統一供給。工資、住房、孩子入托等等，全由國家按照級別供給。

(二)改革開放階段(1978年到1992年)

指導思想由階級斗爭轉變為為經濟建設服務。適應多種經濟主體要求的人事制度開始構建。以1980年8月鄧小平《論黨和國家領導制度的改革》為開端，深刻分析我國政治制度的弊端，強調制度具有長遠性、根本性和穩定性，提出要改革不合時宜的組織、人事制度，確立干部“四化”方針。建立退休制度，下放干部管理權限，改革單一的任用制度，促進人才流動，建立考核機制和干部分類管理體制等等。

(三)向市場經濟體制轉變階段(1993年至今)。

1992年黨的14大提出建立社會主義市場經濟體制后，理論上要求人事制度要與之相適應，要將傳統的人事管理調整到整體的人力資源開發上來。機關、事業單位、企業和公司等從大類上實施了分類管理，打破大一統的人事管理體制，取得了實質上的突破。但公務員的職位分類只是提出，沒有得到落實。加入WTO后，行政管理機制的逐步調整使職位分類問題日益顯現，起草《公務員法》中把職位分類再次提到日程。2003年全國人才工作會議提出了堅決破除那些不合時宜、束縛人才成長和發揮作用的觀念、做法和體制，推動人才工作體制和機制的全面創新。這一要求的實質是顯示了我國進一步加大人事制度改革的決心和力度，說明了存在的問題和需要做的工作很多。

二、當代西方國家人事行政改革

(一)職位分類是現代西方人事行政的基礎

西方國家的公務員一般指通過非選舉程序而被任命擔任政府工作的國家工作人員。公務員制度的兩大支柱是選拔人才和職位分類。職位分類在西方現代人事管理中占有重要地位，甚至起著決定性作用。職位分類就是將公務員的職位，按照性質、責任輕重、難易程度和所需資格條件，分為不同的類別和等級，為公務員的考試錄用、考核、晉升、培訓、獎懲、工資待遇等各項管理提供依據。職位分類遵循的原則是“因事擇人”。目的是根據不同職位，實施不同的管理辦法，使管理具針對性，提高行政效率。

公務員職位分類制度產生于工業革命后的英國。資產階級需要一個既能節省開支、又效率高的廉潔政府來保護和發展經濟，同時，也是政府內部實現同工同酬、提高效率、有效考核、專業分工的需要。英國文官分類制度從1870年開始建立，1968年全面實施，改革后職位分類為10個職類26個職組84個職系。1883年美國進行了具有劃時代意義的文官制度改革，將全部公職人員劃分為事物人員和政務人員兩大類，盡管不是正式的職位分類，但畢竟邁出了第一步。1923年美國聯邦政府職位分類法案出臺，職位分為5類44個等級。此后，加拿大、法國、奧地利、日本、泰國、臺灣地區等先后推行職位分類。在職位分類基礎上，政府各部門之間，同一職位實行同一待遇，不同職位之間實行不同的考核、晉升、獎懲等辦法。

(二)引入企業管理制度的當代西方國家人事行政改革

以職位分類為基礎的西方公務員制度自建立起就隨著形勢的變化而不斷修訂。特別是上世紀80年代以來，由于經濟全球化、科技革命的突飛猛進，生產要素、分配要素和交流方式等等變化，競爭日益激烈，貧富差距進一步拉大，面對挑戰，各國均認識到發展的關鍵在于人才，必須為人才的培養、吸引和使用創造良好的條件。因此無論是傳統西方發達國家，還是韓國、巴西等拉美新興工業化國家，無不對傳統人事行政進行改革。

1.公務員使用由固定制轉為以聘用制為主，公務員任用由委任制轉為以聘任制為主。借鑒私營企業的管理辦法，越來越多的國家限制或放棄了公務員使用和聘用的“終身制”。簽訂短期或臨時合同的公職人員日益增多。過去10多年中，7個工業化國家中有6個國家公職部門臨時崗位增長快于固定崗位人員增長。實行聘任制已經成為世界文官制度改革的趨勢。

2.管理層次減少、橫向聯系加強。“金字塔”型的等級制是大工業化“大煙囪”時代的組織形式，已經不適應知識經濟時代。改革的方法是：下放權力、減少層級；改造運行機制，通過承包合同將上下級關系轉為平等主體的契約關系。荷蘭海關曾提出取消直屬海關這一中間層。金字塔形的組織結構向矩陣式方向發展。同時建立跨部門協調委員會，擴大橫向交流。

3.同一級別公務員獲得相同報酬的做法，已逐漸被績效工資取代。按照勞動市場價格(私營部門標準)確定公務員工資水平，通過談判確定工資數額，根據工作結果確定獎勵。歐盟成員國凡“職位型體制”公務員的工資都根據勞動市場工資水平確定。新西蘭等國家實行了完全市場化工資機制，取消了統一的等級工資制。工資由各部門負責人，根據市場行情，通過談判確定。層層簽訂目標業績合同和工資協議。

4.以程序制約權力的經典開始被遺棄。為追求公正公平的目標，傳統人事管理十分重視操作程序對權力的約束，對程序規定很細致嚴密，但其負面作用是縛了人的積極性的發揮，增加了成本，降低了效率。許多國家開始賦予基層組織和公務員更多的自主權。最典型的是1993年美國政府發表戈爾《從繁文縟節到以結果為本——創造一個工作更好花費更少的政府》認為：政府績效不佳的原因不在于職員的懶惰與無能，而是令人窒息的繁文縟節和規程。美國政府取消了1000多頁的聯邦人事手冊，取消了統一表格。

三、我國人事制度與西方人事行政比較

很難對不同的社會制度、政治體制和歷史文化背景下的人事制度進行橫向比較。但上層建筑方面的許多經驗是整個人類社會的，適合不同的國家和階級，不同的只是時間階段上的差異。辨析借鑒具有普世意義的人類共同文明成果，是后發國家的捷徑，起碼也會少走彎路。

我國人事制度改革至今的粗線條輪廓是：自然人從地域、部門、單位、等級、身份等等的嚴格的控制中解放出來，市場機制開始發揮作用，人的積極性調動起來了，活力增強了；各類組織改變了單一層級化管理模式，機關、企業、事業實施了分類管理，多種人事管理模式初顯；人治現象開始消除，逐漸走上法制化軌道；總體上處于工業文明階段，保留農業文明痕跡，萌生了一些知識文明因素。我國干部人事制度改革的總目標：“逐步創造一個公開、平等、競爭、擇優的用人環境，建立干部能上能下、能進能出、充滿活力的管理機制，形成一套法規完備、紀律嚴明的監督體系”。

就公務員制度講，西方國家以法律確定的適時的職能調整、縝密的職位設定、明確的職位權責、人人平等的競崗資格、以績效確定報酬、以財政控制人員和運行等等管理體制和方式，在權責明析、高效率和低成本、能進能出和能上能下等方面，相比之下，我國現行的人事制度尚需做長期努力。

四、對海關人事工作啟示

我國人事制度長期形成的一整套管理體制和機制(改革開放以來國務院及人事部出臺的法規和規范性文件達260多件)，相互之間邏輯關系嚴密，主要表現在職級和待遇的緊密性、長久性。社會的開放性和流動性使部門要觸動這龐大體系的根基沒有可能。但基于海關垂直領導體制、職能相對單一、人員不多、人員構成不復雜的實際，以增強干部隊伍活力、提高工作效率、減少行政成本為目的，以國家干部人事制度改革綱要為依據，以先易后難、逐步推進為指導思想，海關的人事制度改革可以在現有體制框架下有所作為。

(一)對非行政管理部門實施分類管理

基于國家對機關、事業單位和企業、公司分類管理的成功經驗，可以對海關內部的非行政管理職能部門實施分類管理，改變大一統的公務員管理模式，使管理更具針對性，也為最終的公務員職位分類奠定基礎。

1.一線查驗人員。海業一線從事加鎖關封、看守卡口、核對數量等一般操作性工作崗位，可以在海關人員帶領下，由社會聘用人員去做，實施勞動合同制。較之目前使用的本科學歷公務員，有利于合理使用人才、好管理、費用低，并且可以根據需要調節用工數量。國外海關基本如此。海關監管工作中簡單的操作性工作，不對行政管理相對人的權利義務產生影響，不構成行政行為，符合國家行政管理的法律規定。

2.工程技術和化驗技術人員。建立高效能的海關工程技術行政管理部門，履行科技管理和決策職能。將軟件開發和設備的一般維護等工作，交給社會服務機構承擔。化驗中心工作應逐步社會化。小而全、內部自成體系的體制是計劃經濟的產物，成本高、質量低。

3.緝私船艇人員。除了船長等領導外，其他人員應當聘任，實施勞動合同制。貫徹以待遇和事業吸引人、激勵人的指導思想，根據技能和風險設定層級工資，依據出海時間實行補貼，依據考核規定實行獎勵，標準應當高于其他部門和崗位。

4.后勤服務人員。國家已經明確，逐步實現財務獨立核算，對機關實行有償服務，人事管理上實行勞動合同制。

(二)對非行政管理崗位實施分類管理

在機關進行縝密的職位分類目前我國還做不到，缺乏全面進行職位分類的基礎。現行的《公務員法》依然只是提出了原則要求，目前看這條路任重而道遠。但從發展上看，可以考慮將我們機關中，非行政管理職能的崗位(文印、收發、數據錄入等等)，從公務員隊伍中分離開來管理，實行聘任制，既可以緩解行政編制緊張，又可以降低成本。

(三)探索推行聘任制度

在歐盟國家中，除了外交和民族事務等，公務員的聘任都是不分國籍的。眾多跨國公司在我國的公司也都聘任中國人任重要崗位的負責人，包括總經理。我國對企事業單位實施聘任制度已有規定。公務員職務由任命制到實施聘任制，對我們國家來說路還很長，退休制度目前執行起來都比較難。但在現有的公務員晉升體制下，海關系統正副主任科員職務晉升渠道理順后，其職務待遇不受影響的前提下，對正副科長實施聘任制的條件已經具備，推行聘任制將有利于拓寬能上能下渠道，激發隊伍活力。

(四)削減管理層次

網絡信息和交通工具的飛躍發展使人們之間的交流非常便捷容易，理論上每個人可以直接與幾億人聯絡。工業社會橫向上的地域管理和縱向上的層次管理設置，已經被新的科技手段和管理理念所打破，管理幅度更廣，管理層次更少，并且管理效能得到大大增強。從管理層級看，當今世界200多個國家和地區中，有8個小國只有一級中央政府，67個國家包括美國、日本、加拿大等大國，只有三級政府，我國是5級政府：中央、省、市、縣、鄉，其中市和縣又分幾種類型。我國海關的情況是，強調的三級海關建制，在一定程度上，管理已經趨向于5級，總署、分署和特派辦、直屬海關、副局級隸屬海關、處級隸屬海關。層級過多導致的直接結果是機構臃腫、人員膨脹、反映遲鈍。削減層級目前看不太現實，但可以做到的是限制這種狀況的蔓延。

國內外人事行政管理之比較，不能說明西方的就是好，但可以認識到的有些制度和做法是值得我們借鑒的。許多好的制度和做法我們認識到了，也未必馬上能做到；但怕的是沒有認識到，并且在實際工作中南轅北轍。