公共參與機制建設論文

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摘要：小城鎮(zhèn)決策實際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策，論文在分析其決策特點基礎上，分析了面對公眾如何決策。小城鎮(zhèn)決策必須尊重民眾意愿，公共參與是保證決策民主化、科學化的關鍵，基于這些認識，論文提出了要建立小城鎮(zhèn)決策過程中的公共參與機制，將公共參與行為法制化和制度化，從而促進基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“善治”和農(nóng)村社會的和諧發(fā)展。關鍵詞：小城鎮(zhèn)，決策，公共參與，機制小城鎮(zhèn)決策過程是政府履行職能、完成對社會治理的過程，隨著管理科學、決策科學進入新的歷史階段，理論有新的變革和發(fā)展，面對這些變革，政府要有所作為，有所不為，這是擺在政府面前的一項重大的課題。小城鎮(zhèn)政府，我國政治體制的最基層的人民政府，因其自身的特點——基層，她的能力如何，能力如何得以體現(xiàn)，……直接關乎政治體制穩(wěn)定發(fā)展和合法性的存在，同時影響政府體系合法性基礎，關乎整個社會的穩(wěn)定，這些，促使政府思考是繼續(xù)延續(xù)傳統(tǒng)的決策體制，還是革新以順應時展和社會變革？傳統(tǒng)的決策體系其效能如何，其相對應的決策成本——收益是否符合現(xiàn)時代人們對政府作為的要求等等，應對時展要求和社會變革，因此，小城鎮(zhèn)政府決策應有科學的理念和思想，從可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度推進社會政治經(jīng)濟的全面發(fā)展?？茖W地決策要求積極推動公共參與，因此政府在決策時要積極推進公共參與，建立健全科學的、合法的公共參與機制，以此對政府決策獻計諫言，同時對其進行監(jiān)督，保證公共利益得到保障，彰顯公共利益優(yōu)先的公共參與的核心價值。一、小城鎮(zhèn)的決策決策正確與否關系到一個城鎮(zhèn)的發(fā)展和未來。失敗的決策是不尊重客觀規(guī)律，不正視客觀實際，不尊重科學的盲目決策，致使公共利益受到損害，從深層次看，公共利益和民主科學決策觀念的缺失是其失敗決策的原因，而因決策而發(fā)展良好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是因為他們在決策中尊重客觀規(guī)律，充分利用公眾和專家學者的作用，積極促使他們參與到?jīng)Q策的過程中。小城鎮(zhèn)決策是小城鎮(zhèn)政府遵循區(qū)域發(fā)展原則，依據(jù)國家有關法律、行政條例、條令，充分考量本地社會人文、經(jīng)濟基礎、政治條件以及人民群眾的合理合法訴求的基礎上，科學、合法作出符合本地經(jīng)濟社會政治協(xié)調(diào)發(fā)展的短、中、長期發(fā)展戰(zhàn)略、計劃，或解決某一具體問題的決定政令等。它具有以下特點：（1）區(qū)域發(fā)展性。小城鎮(zhèn)是中國政治最基層的人民政府單位，也是具有獨立財政的最低單元，也是縣域經(jīng)濟或以上的最基本組成要素，具有很強的區(qū)域性，不同的鎮(zhèn)域，有著不同的自然、經(jīng)濟、社會、政治、人口等環(huán)境，這些都是決定小城鎮(zhèn)決策走向的關鍵因素。（2）直接關乎最廣大人民的根本利益。小城鎮(zhèn)是中國經(jīng)濟、政治的基本單位，也是中國社會基本單元村社、社區(qū)的直接統(tǒng)治、管理的政府，她的每一決策直接面對處于社會基層的人民群眾，直接關系到他們的根本利益。因此，小城鎮(zhèn)決策的好壞、優(yōu)劣、合法與否、科學與否，將直接面對廣大群眾的質詢，這也就可能導致公共的合法參與和非法參與。（3）既具現(xiàn)實性又具前瞻性。決策不只是某一事件的補救措施，或是針對某一現(xiàn)時事件的解決辦法，而且，它還是對由此可能引發(fā)的其他問題的前瞻性決斷。在現(xiàn)階段大部分的小城鎮(zhèn)決策是國民經(jīng)濟社會發(fā)展計劃以及突發(fā)事件的處理和政令，對于國民經(jīng)濟社會發(fā)展計劃，有3-5年的短期、5-10年的中期、10-25年的長期的規(guī)劃，這本身要求決策者有前瞻性的智慧，對未來時間有預見性和超前的把握能力。而對于突發(fā)事件，如自然災害及農(nóng)村地區(qū)可能出現(xiàn)的社會危機等，任何一事件本身不是孤立的，而是多種因素交錯，前因后果及未來的影響都是決策者應該考慮的。（4）授權決策的原則。法律法規(guī)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能作了嚴格的法律規(guī)定，任何決策都不能超越法律，或者違反法律。法律明確了政府的決策活動，也規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策的權限，隨著小城鎮(zhèn)建設的不斷推進，法律賦予小城鎮(zhèn)政府較大的決策權利和權限，同時也對小城鎮(zhèn)政府的行政行為、決策行為活動進行指導和約束。[NextPage]

二、面對公眾小城鎮(zhèn)政府如何決策鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅要應對屬地經(jīng)濟社會發(fā)展的訴求，同時，也要應對日益突出民眾參與公共事務，以及有組織保護自身利益的訴求。當前，小城鎮(zhèn)政府決策應考慮以下問題：第一，面對群體性群眾危機，政府決策是否正確關乎事件的后果，要求政府以極大的政治智慧解決問題[1]；第二，基層制度性的公共參與渠道缺乏，導致民意無處可疏，這在某種程度上加劇了沖突爆發(fā)的可能性；第三，在農(nóng)民稅賦減少，而政府財政供給能力不足的情況下，尋求新的渠道和機制，促進區(qū)域的社會經(jīng)濟政治良性發(fā)展。（1）必須科學決策和民主決策：科學決策指決策者依照科學程序，運用科學技術、現(xiàn)代的系統(tǒng)、信息、控制理論和方法去進行科學化民主決斷，它包括三個環(huán)節(jié)：確定目標、擬定可能方案和方案優(yōu)選。要實現(xiàn)科學決策，所有要素最終的歸結是體制因素，也就是民主對決策的影響，也就是要求公眾參與到?jīng)Q策中去。而決策科學化、民主化、程序化、制度化，最后落實到法制化。在小城鎮(zhèn)的發(fā)展中，要做到科學決策和民主決策，必須科學規(guī)范決策程序，建立相應的監(jiān)督機制。從小城鎮(zhèn)的社會經(jīng)濟實際情況出發(fā)，小城鎮(zhèn)決策應遵循如下4項程序：（1）調(diào)查研究，分析問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的調(diào)查研究主要表現(xiàn)為直接的調(diào)查研究方式，即直接聯(lián)系調(diào)查對象，直接獲取第一手材料，直接同群眾商談問題。從而詳細、真切地了解情況，發(fā)現(xiàn)問題，熟悉鄉(xiāng)情民情。（2）專家論證，可行性分析。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應組織以專家為主體的可行性論證小組，對決策所涉及的一系列問題進行可行性分析：一要確立經(jīng)濟、技術、社會等價值標準；二要分析實現(xiàn)條件，即現(xiàn)實可能性。三要設計備選方案。解決“做什么”和“怎樣做”的問題,即運用系統(tǒng)觀點尋找實現(xiàn)目標的各種途徑，從不同角度大膽設想，通過定性、定量的分析論證，草擬出各種不同的備選方案。（3）群眾評議，權衡利弊。在被選方案面前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導者就要做出選擇和決斷,這是決策的關鍵。為此，政府需要進一步擴大征詢意見的范圍，使更多的專家與群眾參加評議，評估備選方案的效能價值、后果及其影響、利與弊等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導者可組織一定范圍的聽證會，使與決策有直接關系的人有表達意見、提供材料和證據(jù)的機會，擴大決策的民主參與,增強決策過程的公開性和透明度。（4）跟蹤實施，信息反饋。在實施過程中要跟蹤調(diào)查，掌握實施情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導者在決策實施過程中要深入實際調(diào)查，了解情況，特別是方案實施中的困難,主客觀情況的變化，及時征詢實施部門的主管、群眾的意見，及時發(fā)現(xiàn)問題，進行指導與控制,并迅速對原決策方案做出修改，確保決策目標能實現(xiàn)。（2）人本決策小城鎮(zhèn)建設涉及到諸多方面，方方面面都與民眾有切身利益關系，如：土地征用、戶籍改革、經(jīng)濟開發(fā)、村鎮(zhèn)基礎設施建設等，進行決策更應考慮公眾的正義訴求。決策要體現(xiàn)公眾的合理、合法、科學的訴求，也就是要進行人本決策。小城鎮(zhèn)決策要切實體現(xiàn)人本原則，這是民主決策和科學決策的歸宿和落腳點。小城鎮(zhèn)決策雖然指政府針對行政管理相對人即行政管理對象在處理國家政務與社會公共事務過程中所做出的決策過程。所謂人本決策是從體現(xiàn)政府統(tǒng)治意志的政令式轉變?yōu)閷崿F(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的政府治理行為，政府在決策過程中吸收公眾參與到?jīng)Q策的各個環(huán)節(jié)，既最大體現(xiàn)政府意志，也合理體現(xiàn)公眾意志，同時使得決策設計更具人性化、可接受性、可實施性，這無疑對政府、對決策涉及的執(zhí)行對象都是有利的。人本決策還體現(xiàn)的是民主思想、科學思想、民本思想，這是現(xiàn)代決策精神的體現(xiàn)，更為重要的是，人本決策過程重要環(huán)節(jié)是公共參與決策。小城鎮(zhèn)的決策要遵循科學決策、民主決策以及人本決策的原則，而保證這些得以貫徹的關鍵環(huán)節(jié)就是推行決策過程民主化、公開化，就是要建立決策過程的公共參與機制。[NextPage]

三、決策過程中的公共參與（一）公共參與理念和目標選擇公共參與公共參與是指公眾因公共利益需要以一種合法的渠道通過公眾集體或集體代表參與到政府的決策、施政等廣泛的行政行為的行為，體現(xiàn)了社會發(fā)展中的民主治理精神，本質上要求政府的決策和實施行為處于公眾的參與和監(jiān)督中，具有以下特點：（1）公眾主體性。公共參與的主體是公眾或其委托的代表，公眾主體性賦予公眾的普遍知情權和監(jiān)督權，其行使的參與行為在于確保普遍利益不受損害。（2）公益性。公共參與要調(diào)整的是公共利益，或是涉及區(qū)域內(nèi)大部分民眾或實體的利益，因個私利益與政府之間發(fā)生的參與關系不是公共參與。（3）合法性。合法性是公眾與政府共同追求的目標，當然，政府或者說決策者與民眾本身不在一對等的地位上，政府往往忽視公眾存在，由此而造成的不合法但合理的參與過錯不在公眾。而政府和公眾都是希望公共參與處于法律調(diào)整的范圍之內(nèi)，在合法的渠道下參與政府決策過程或接受公眾的參與。（4）客體確定性。公共參與的客體是涉及公共利益的決策等外部行政行為，對于政府內(nèi)部行政行為，即政府內(nèi)部的獎懲、升遷等不具約束力，或者說公共參與不調(diào)整內(nèi)部行政行為。（5）形式多樣性。公共參與的形式、渠道是多樣，有政府主動，如：座談、走訪、問卷調(diào)查、召開代表大會等，也有公眾主動的：投票、選舉、上訪等。公共參與的目標（GoalsofPublicParticipation）選擇包涵以下內(nèi)容：

（1）提供信息給民眾，讓公眾懂得決策的過程、議題和價值（TheValues）,并且能有效地參加。（2）提供完全的機會給公眾以聽取他們的觀點和建議、意見和以此影響計劃過程的結果。（3）建立輿論和公眾的支持政府的遠景計劃和目標，并與政府一道為實現(xiàn)計劃和目標而努力。（4）保證計劃的有效開展，決策的有效實施。（5）公眾的合理、合法的建議和意見能被接受，影響政府的決策行為，保障公共利益不受侵害。（6）推動政府科學、合法治理。

（2）公共參與的模式選擇目前，決策科學的發(fā)展、管理科學的變革和政府價值取向革新為公共參與提供了多種模式選擇和渠道。DemelzaBirch在一項調(diào)查中總結了公共參與的19種模式：申訴和建議計劃（Complaints/suggestionsschemes）、服務滿意調(diào)查（Servicesatisfactionsurveys）、民意測驗（Otheropinionpolls）、互聯(lián)網(wǎng)（Interactiveweb-site）、投票（Referendums）、社區(qū)計劃/需求分析（Communityplans/needsanalysis）、市民座談（Citizen’spanels）、合作委員會/委員會介入（Co-option/committeeinvolvement）、質詢會議（Questionandanswersessions）、問卷調(diào)查（Consultationdocuments）、公開會議（Publicmeetings）、市民評審（Citizens’juries）、焦點組織（FocusGroups）、走訪（Visioningexercises）、服務工作者討論會（Serviceuserforums）、問題討論會（Issueforums）、利益分配論壇（Sharedinterestforums）、區(qū)域/鄰里討論會（Area/neighbourhoodforums）、服務管理者論壇（Usermanagementofservices）[2]。在一個法制健全和政府效能高的體制下，這些模式的應用能夠促使政府決策時考慮并接納民眾的建設性意見，因為忽視公共參與行為的合理、合法性的結果是可以預見的。我國的情況是民眾對政府的預期是“不變壞”，而不是政府效能的提高，因此民眾參與的主動性較差，而且由于缺乏必要的體制，公共參與水平較低，隨著社會發(fā)展和政府變革，和民眾理性預期的提高，民眾對政府決策過程中的參與熱情逐步提高，從現(xiàn)實看，放開較高行政級別政府的決策參與可能性不大，也就是這類政府決策的剛性較小，而基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施決策過程的公共參與具有現(xiàn)實性，從我國小城鎮(zhèn)決策特點看，發(fā)展公共參與具有非常重要的實踐和理論意義，但其具有較強的區(qū)域性和針對性在某種程度上受到一定的限制了公共參與模式的多樣化和效能的實現(xiàn)。目前，從全國各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)實踐看，公共參與的模式主要有：聽證會、協(xié)調(diào)會、吹風會、網(wǎng)上調(diào)查、網(wǎng)上征求意見（有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、黨委政府主要負責人熱線電話、信箱、上訪、問卷調(diào)查、走訪、座談、投票表決、公民選舉、蹲點了解情況等。這些形式中，有的是有嚴格的法律程序的，如公民選舉、聽證會、上訪等，也是有法律保障的，一旦走這些程式，必須依據(jù)有關法律、法規(guī)規(guī)定，對于公眾的合理合法意見和建議，決策者或政府有責任采用的，否則要追究其法律責任的。而其他的參與形式在法律法規(guī)上沒有明文規(guī)定，因此選擇這些形式，參與的程序是不定的，公眾提的合理合法意見和建議法律沒有規(guī)定決策者或政府有責任采用，因此可以說這些形式是非法律強制的公共參與形式，政府聽取亦可，不聽取也可，而這些形式大多數(shù)是政府主動要求公眾參與的行為，政府主要用以聽取民聲，疏導民意的。在給定的條件下，不同的模式選擇起到的效果是不一致的，公共參與的模式選擇效能的最大化決定于三個方面，一是決策信息是否完全可知；二是民眾的理性預期；三是是否有一系列的制度安排確保參與行為的實現(xiàn)。不同的模式，在這三方面都是有差異的；不同的國家、不同體制之下的模式在這幾方面都有很大的差異，而且，每一種模式下這三方面的要素都是不完全的，都不是必然的存在，因此，選擇公共參與的模式在于符合實際情況和不同群體的不同訴求。因此，建立相應的公共參與機制的必要性就體現(xiàn)出來，這種機制在于保證政府決策信息的公開，疏導民眾的理性預期，以及公共參與過程公眾合理合法的意見得以采納，促使決策者作出合法科學的決策，同時保證公共參與的價值得到體現(xiàn)，原則得到遵循。[NextPage]

（3）公共參與的原則和價值取向公共參與的主體應該是民眾，民眾的理性預期是公共參與的原始動力，是直接誘因，這種預期的本質就是利益最大化，從決策者的角度，決策的終極目標是實現(xiàn)社會公益，但是這并不是決策本身具備的天然素質，決策最終帶來的是利益調(diào)整，政府的預期和民眾預期有時是不同的，甚至是矛盾，這原因是不完全信息造成的，公共參與可能帶來決策成本的增加，但從整體看，公共參與的預期應該是積極的，是能夠符合公益和社會發(fā)展的原則。公共參與的價值取向是公共參與過程必須依據(jù)的準則，既是一種道德觀念的體現(xiàn)，也是法理的體現(xiàn)，公共參與的價值取向在于保證公共參與預期符合公共利益，同時將公共參與調(diào)整在道德和法理共同的范圍內(nèi)。公共參與核心價值國際協(xié)會（TheInternationalAssociationforPublicParticipation''''sCoreValues）指出公共參與的核心價值是：①公眾應該在影響他們的生活的決定中保留自己的意見。②公共參與包括民眾的意見將會影響決定的許諾。③公共參與過程在于溝通利益而且要滿足所有的參加者的參與需要。④公共參與過程在于尋求并促進包含那些潛在的影響。⑤公共參與過程包括參與定義他們?nèi)绾螀⑴c的方面。⑥公共參與過程應提供給公眾一些在參與過程中的需要的信息。⑦公共參與過程傳達給參與者的是怎樣使他們的意見影響決定[3]?？偨Y起來，公共參與的價值取向應該包含以下涵義：一是必須尊重民眾的意愿，政府的合法性不僅體現(xiàn)在法律條文賦予政府履行的社會、政治、經(jīng)濟和文化等職能，也體現(xiàn)在民眾的認可，也即事實合法性，民眾的意愿是政府應該響應的訴求，也是政府本身的行政的目標，政府事實合法性基礎是民眾的需求；二是合理的制度安排和設計，公共參與的實施需要其他制度安排來保證，民眾理性不是天然的，政府也不是天然為公益的，合理的制度安排和制度設計在于約束民眾和政府行為，從而能夠更好地實現(xiàn)預期收益；三是信息對稱和公開，民眾對涉及自身權益的信息有知情權，而在政府行政行為，作為主體的政府和客體對象之間是不平等的，這種不對等使得民眾很難獲取必要的信息，同時也增加了政府行政的成本。社區(qū)發(fā)展協(xié)會（TheCommunityDevelopmentSociety）在研究公共參與在社區(qū)實踐成效時，總結了以下好的經(jīng)驗和原則（PrinciplesofGoodPractice）：①促進活躍的和具有代表意義的參與使得所有社區(qū)成員能夠切實影響影響他們生活的決定。②使社區(qū)成員學習而且了解社區(qū)問題，包括經(jīng)濟的，社會的，環(huán)境的，政治上的，心理學的,以及其他與改變他們行動過程的沖擊。③將社區(qū)中不同興趣和文化納入社區(qū)發(fā)展進程；并且脫離那些對社區(qū)成員不利的影響。④積極地工作以提高社區(qū)成員、領袖和團體的領導能力。⑤要公開全部的促進社區(qū)健康和可持續(xù)發(fā)展的行動策略[4]。從小城鎮(zhèn)實踐和發(fā)展看，決策的根本目標是社會、經(jīng)濟和政治和諧健康發(fā)展，公共參與的原則主要是民主和科學兩大方面，民主方面的原則有：（1）公眾有表達不同意見、提出合理建議的機會和渠道，決策者或者說政府應該提供這些機會和創(chuàng)造相關的條件。（2）決策者或者說政府在決策時應吸納公眾的合理、科學的意見，不能走形式，走過場，漠視公眾的意見。（3）公眾要積極參與決策，對決策進行監(jiān)督，決策者或政府要積極應對公共參與，不能消極應對，接受公眾的監(jiān)督、申訴和質詢。科學方面的原則有：決策是系統(tǒng)工程，公眾要充分了解決策的相關程序、內(nèi)容等，科學地參與到?jīng)Q策中，提出可行的、合理的建議，以利于決策采用。而決策者或政府不能只針對現(xiàn)時事件決策，要有長遠的眼光、開闊的視野，著力解決系列問題，要廣泛聽取相關各方的建議、意見。（4）影響公共參與的因素公共參與不管是機制性還是非機制性的，總是受到各種各樣的因素的影響，有積極的影響，也有消極的影響；有顯性影響，也有潛在的影響；有公共參與的主體即公眾自身的影響，也有公共參與的對象也即決策者或者政府的影響……。DemelzaBirch在PublicParticipationinLocalGovernment——Asurveyoflocalauthorities中列舉了7項促進公共參與的因素：合作戰(zhàn)略、部門計劃、中央政府、公眾或社區(qū)要求、政策組織、個體、地方政府網(wǎng)絡，在對216個權力機構的問卷分析得出，96個權力機構（44%）認為合作戰(zhàn)略是最主要的因素，37個權力機構（17%）認為部門計劃是最主要的因素，很少權力機構（3個）認為個人是最主要的，沒有機構認為地方政府網(wǎng)絡是最主要的。同時，該文也列出了六項公共參與的主要問題是缺少資源、時間、公共利益、國會支持、官方支持、法律支持等，其中缺少資源、時間、公共利益是主要的問題，這些都影響了公共參與[5]。從我國的小城鎮(zhèn)決策中公共參與實踐看，影響因素主要有，從政府角度看有：官員的能力、政治素養(yǎng)、相關法律不足、政府決策很少考慮公眾，從公眾角度看有：缺少資源、參與水平不高、缺少時間、沒有法律保障、渠道少等。但是，我國憲法保障公民有參政議政的權利，我國信訪體制是比較健全的，各級人民政府都設有信訪機構，可以接待公眾來訪，但僅有這些是遠遠不能滿足公眾的需要的，而且，不是公眾的所有參與都適合走信訪路線的，因此，建立廣泛的公共參與機制是非常重要的，也是非常必要的，這是民主政治的體現(xiàn)，也是決策民主化、科學化的要求。[NextPage]

四、小城鎮(zhèn)公共參與機制建設（1）小城鎮(zhèn)決策過程中的公共參與機制當前，我國小城鎮(zhèn)建設主要進行農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟，進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構調(diào)整和建制村合并，農(nóng)村耕地、建設用地、綠化用地整理，大力改善城鎮(zhèn)基礎設施，有效利用開發(fā)自然資源，進行生態(tài)建設，發(fā)展教育科技文化衛(wèi)生事業(yè)，建立農(nóng)村社會保障體系，進行社會治安交通綜合治理，深化管理體制改革等等，所有這些都與廣大群眾有密切的關系，政府任一項都關系到他們的切身利益，特別地，在小城鎮(zhèn)中的產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、農(nóng)村用地整理、基礎設施建設都直接關乎群眾的生活。從小城鎮(zhèn)建設中反饋的情況看，在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整中，政府有些決策不考慮實際情況和市場因素，違背市場經(jīng)濟規(guī)律，造成資源浪費，損害群眾利益。因此，能否科學決策和民主決策直接影響群眾的切身利益。而對于小城鎮(zhèn)的決策怎樣做到科學決策和民主決策呢？如何保證科學決策和民主決策？誰對最終決策負責，誰又能對決策的過程進行有效的監(jiān)督？政府的非天然公益要求適當制度安排去約束其行為，建立一種制度性公共參與，一則可以保障公眾的利益不受合法的非法的侵害，二則可以促使政府科學、民主決策，三則，有利于決策的實施，四則，有利于改善政府和公眾的關系，維護社會穩(wěn)定。公共參與行為貫穿政府決策的全過程，不僅是政府的主動的、積極的行為，也有民眾的主動的、積極的行為，它所體現(xiàn)的是民眾理性和政府對民眾意愿的重視和對群眾利益的關切，然而，在我國小城鎮(zhèn)建設中的決策實踐中，大多數(shù)情況下是公眾的主動要求和對切身利益的關注，而要求參與到政府的一些決策行為中，提供必要的信息和進行必要的監(jiān)督，是由下而上的訴求，在多數(shù)情況下，不能夠有效的實施公共參與，政府對此認可度比較低，這種非體制性的參與并不能得到預期收益，目前，公共參與渠道的渠道缺乏或不暢通造成許多民眾與基層政府的沖突性，民眾的參與意識的提高與政府忽視公眾的知情權、參與權的矛盾可能導致農(nóng)村社會的不穩(wěn)定和政府合法性受到質疑。美國能源部政府和公共事務辦公室（OfficeofIntergovernmentalandPublicAccountability.U.S.DepartmentofEnergy）發(fā)表的《如何設計公共參與計劃》(HowToDesignPublicParticipationProgram)認為一個有效的決策過程的公共參與計劃包含三個階段：決策分析（DecisionAnalysis）、公共參與計劃（PublicParticipationPlanning）、實施計劃（ImplementationPlanning），而決策分析包括：①解析為什么要作出如此的決策，②詳細說明制定決策的步驟及日程安排，③決定是否需要公眾參與，為得是什么目的；公共參與計劃包括：①向公眾詳細說明在決策過程中需要完成的工作，②確定利害關析——內(nèi)在的和外部，③確定過程中每一步要用到的方法，考慮不同群體的需要④整合整個計劃中的方法；實施計劃包括如何提高公共參與的主動性[6]。當前，公共參與制度化及法制化是有具有現(xiàn)實和理論意義，順應政府“治道”變革和適應政府“善治”要求。公共參與機制是促進政府良好決策的制度安排，也是預防、化解社會問題的制度安排，同時也是保障群眾利益的制度設計，就是政府與社會民眾之間通過一種合法的、合理的、公平的渠道就政府政策、行政決策、行政問題的解決等等行政外部行為進行的協(xié)商、協(xié)調(diào)機制。針對我國的小城鎮(zhèn)建設和發(fā)展的實際情況，結合公共參與實踐，對決策過程中的公共參與機制作如下描述：既然是決策過程中的公共參與，應該是一個完整的過程，它必須解決為什么而參與、公眾為什么要參與、如何參與等問題。決策過程是一個系統(tǒng)工程，公共參與過程本身也是一個系統(tǒng)過程，決策過程中每一個步驟內(nèi)含公共參與過程，也就是決策過程中有幾個公共參與系統(tǒng)組成，按照系統(tǒng)工程理論，公共參與作為一種輸入（Income）,而參與的結果是一種輸出（Outcome），在這個系統(tǒng)中，還包括傳遞函數(shù)（Transferfunction）、反饋函數(shù)（Feedbackfunction），傳遞函數(shù)將系統(tǒng)中各個結構、功能、相互關系有機整合，是處理公共參與的核心，也是其中的關鍵所在，反饋函數(shù)包括機制內(nèi)的反饋，也包括機制外的反饋，內(nèi)外界因素對輸出結果也即決策的反映，傳遞到公眾，而后通過公共參與對決策進行修正。同時，公共參與機制既然是一種機制，其主體、客體、調(diào)整對象是有機整體，其順利和良性運行需要動力、協(xié)調(diào)和推進機制等，一方面要求決策者的自覺行為，另一方面法律應該政府決策作法律上的約束，這是保障公共參與機制有效性和良性運行的關鍵，不僅要求參與過程、程序的法制化，也要求公共參與行為的制度化。（2）當前建立小城鎮(zhèn)決策公共參與機制急需解決的問題第一、賦予民眾參與的對等權利。（1）提高民眾的法律認識，這對科學決策和民主決策也起到促進、監(jiān)督和約束作用；（2）信息公開，保證決策信息能夠得到傳達和賦予公眾的一般知情權和質疑權。法律賦予民眾有知情權。政府應盡可能公開一些政務信息，使民眾對政府決策、動態(tài)有所了解，這實質上也是民本思想的體現(xiàn)；（3）尊重民眾的意愿和參與訴求。第二、立法為公共參與機制的運行提供法律保障。公共參與機制是一個系統(tǒng)工程，它涉及社會生活的許多方面，公共參與行為的法制化是公共參與機制運行的根本保障，沒有法律法規(guī)等給予的保護和對政府的約束、監(jiān)督，不利于公共參與的發(fā)展，也很難體現(xiàn)政府決策的民主化和科學化，最終影響政府施政能力，造成行政資源的浪費，不利于社會穩(wěn)定發(fā)展。第三、提高政府依法決策和民主決策的意識。法律創(chuàng)制意義在于能夠被毫無保留地貫徹執(zhí)行。政府也以實現(xiàn)公眾的最大利益為訴求，重視公眾的意志。政府應以民本思想為指導，依法、積極、主動地就有關問題與民眾磋商，聽取民眾的意見、建議。五、結論我國正處于劇烈的社會轉型時期，社會問題、社會矛盾的凸現(xiàn)無疑會影響我國的改革開放和現(xiàn)代化建設進程。近年來，由于改革的不斷深入，我國“三農(nóng)”問題日益突出，政府面臨強大的壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能否解決好，關乎改革成敗和我國現(xiàn)代化事業(yè)。我國政府正處于一種復雜的改革條件面前，隨著小城鎮(zhèn)建設和發(fā)展的不斷推進，新的問題、新的矛盾將暴露，這使得政府決策變的更加復雜和困難，如何在這種復雜的變革和改革的條件下順利實現(xiàn)政府的職能。處于最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作用突現(xiàn)，面對政府管理和決策的理論變革，政府決策無法避免地要面對社會發(fā)展和公眾的科學化、民主化決策的訴求。決策科學化，要求決策者將現(xiàn)代的科學技術用到?jīng)Q策中，同時，對決策進行經(jīng)濟學分析，要求降低決策成本和風險，提高決策的成本收益。決策的民主化則為實現(xiàn)決策的科學化提供最可靠和最有效的體制保證，使決策的科學化程度達到一個新的、更高的水平。而科學和民主決策，需要公眾參與機制的保證，確保政府以更科學、更合理的理念指導決策和管理；同時，公共參與機制為預防和化解農(nóng)村社會問題，保持農(nóng)村社會穩(wěn)定提供保障機制，從而有利于農(nóng)村社會及至全社會的和諧發(fā)展。[NextPage]

參考文獻[1]何明，謝威.群體性事件與公共決策[J].探索與爭鳴，2002（2）：100-101.[2]，[5]DemelzaBirch.PublicParticipationinLocalGovernment:Asurveyoflocalauthorities.LocalandRegionalGovernmentResearchUnit,ODPM,Landon.2002.[3]，[4]TheCo-IntelligenceInstitute.PrinciplesofPublicParticipation[EB/OL].www.co-/CIPol_publicparticipation.html,2002-09-03.[6]JamesL.Creighton,LosGatos,CA.PublicParticipationPlanningGuide.OfficeofIntergovernmentalandPublicAccountability[EB/OL].Decision-makingoftheSmallTownandConstructionoftheMechanismofPublicParticipationAbstract：PublicDecision-makingofthesmalltownisitsgovernmentaldecisionactually,thethesisanalysesthecharacteristicsofitsdecision-making,atthebase,itanalysesthathowtodothedecision-makingforthesmalltowngovernment.Thesmalltowndecision-makemustrespectpeople’swill,andthepublicparticipationisthekeytoguaranteethedemocratizationandscientificinthecourseofdecision-making,baseontheseknow,thethesisputsforwardtoestablishingthemechanismofpublicparticipationinthecourseofdecision-makingofthesmalltownandmakingpublicparticipationlegalizationandsystemization,whichcanpromotegoodgovernanceofthesmalltowngovernmentaccordingly,andtheharmoniousdevelopmentofruralsociety.Keywords：Thesmalltown,thedecision-making,thepublicparticipation,themechanism.

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