涉農信貸政策導向效果評估初探

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為引導金融機構堅持服務“三農”、服務實體經濟發展的市場定位和政策導向，加強農村薄弱環節信貸支持，并有效改善農村基礎金融服務，使涉農導向更加明確，涉農信貸投放總量持續增加，2011年，中國人民銀行出臺了《涉農信貸政策導向效果評估指引（試行）》，明確了信貸政策導向效果評估的指標設計、方法程序和結果運用等方面的內容，對于提高信貸政策執行力具有重要意義。如今七年過去了，農村金融環境、經濟環境、社會環境、人口環境乃至政治環境都發生了翻天覆地的變化，對基層人民銀行涉農信貸政策導向效果評估工作也帶了許多變化。現從基層人民銀行實踐角度出發，對進一步完善涉農信貸政策導向效果評估工作，進一步提高評估結果的針對性、科學性、參考性，談幾點粗淺認識。

涉農信貸政策導向效果評估情況

（一）2017年度秭歸縣涉農信貸評估工作整體情況。1.評估對象的基本情況。2017年，秭歸縣正常經營的共有9家金融機構，其中縣域法人金融機構有2家，分別是秭歸農商行和秭歸興福村鎮銀行。除了秭歸興福村鎮銀行成立不到4年，不符合參評條件以外，參加2017年度涉農信貸政策導向效果評估的共有8家金融機構，分別為工行、農行、中行、建行、農發行、農商行、郵儲銀行、湖北銀行，較上年增加了1家，其中湖北銀行為首次參評。2.涉農信貸評估結果。2017年，秭歸縣域金融機構涉農信貸政策導向效果評估總體情況良好。8家縣域金融機構評估結果為：優秀類1家，良好類3家，勉勵類2家，占比分別為12.5%、37.5%、25%和25%。8家參評金融機構中評分優秀的和勉勵的機構占比較往年變動不大，中等的機構占比較往年有一定減少，而良好的機構占比較往年有所上升，顯示出秭歸縣金融機構支農惠農能力在不斷改善，涉農信貸評估成效較為明顯。　（二）2017年度秭歸縣涉農信貸評估特點分析。1.涉農貸款余額持續增長且增速在不斷加快。2015年至2017年，秭歸縣涉農貸款余額在持續增加，增長速度有所加快，全縣經濟發展薄弱環節的信貸需求得到有效滿足，有力支持了縣域涉農經濟體穩定快速發展。從總量上看，2015年與2017年相比，全部參評金融機構涉農貸款余額由38.83億元增長到62.75億元，提高了61.6%，年均增長20.53%；縣域貸款余額由72.45億元增長到98.5億元，提高了35.96%，年均增長11.99%；涉農貸款余額占縣域貸款余額由53.6%上升到63.71%，提高了10.11%。其中，農林牧漁業貸款余額由1.72億元增長到2.58億元，增長50%；農戶貸款余額由11.27億元增長到18.34億元，增長62.73%；農田基本建設貸款余額由0億元增長到0.06億元；農村基礎設施建設貸款余額由12.1億元增長到18億元，增長48.76%；只有農村中小企業貸款余額先升后降，由18.83億元增長到21.52億元又降到15.53億元，降幅17.53%。對比2015年和2017年數據，涉農貸款的流向主要是農戶貸款、農村中小企業貸款以及農村基礎設施建設貸款，尤其是農戶貸款余額和農村基礎設施建設貸款余額增加顯著，農村中小企業貸款余額和農田基本建設貸款余額相比往年略有下降（見圖1）。從增速上看，全部參評金融機構涉農貸款余額增長穩定且呈現加快趨勢，而且涉農貸款余額的年均增速要快于縣域貸款余額的年均增速，說明全部貸款中流向涉農經濟體的貸款呈增長態勢。具體分析，受國家經濟形勢、金融監管政策和地方政府政策影響，以2016年為分水嶺，除了農村基礎設施建設貸款余額增速持續加快以外，農戶貸款余額增速、農村中小企業貸款余額增速、農田基本建設貸款余額增速有所回落，呈現出先快后慢，甚至負增長的趨勢，農林牧漁業貸款余額增速則是先低后高，這與秭歸縣的整體經濟形勢也呈正相關關系（見圖2）。2.涉農貸款風險有所下降但力度減弱。全縣涉農貸款不良貸款余額先升后降，由2015年的5995萬元上升到2016年的9251萬元，增幅54.31%，再降到2017年的6853萬元，降幅25.93%，2017年涉農貸款不良貸款余額比2015年小幅上升，增幅為14.31%。3年里，全縣涉農貸款不良貸款余額以2016年為分界點，呈現出先上升后下降的趨勢，充分體現了各銀行金融機構由前期粗放經營到后期注重防控金融風險的轉變，也表現出各金融機構開始注重對優質農戶和“三農”小微企業的甄別和培育。然而，在當前防范和化解重大金融風險的背景下，金融機構對貸款主體的審核和挑選勢必更加嚴格，貸款發放和農村金融產品和服務方式的創新更為謹慎，這在一定程度上影響到了金融對三農以及農村中小微企業的幫扶力度。3.涉農金融產品與服務創新日益豐富但動力不足。近年來，各金融機構為加強對農村薄弱環節的信貸支持，并有效改善農村基礎金融服務，著力在創新支農信貸產品、擔保方式、服務方式等方面實現突破，取得了較好的效果。在金融產品創新方面比較典型的有工行的“納稅信用貸”和“農民工住房按揭”；農行的“扶貧惠農貸”、“扶貧直補貸”和“農家樂貸款”；建行的“裕農易貸”和“隴上新農貸”；農發行的“企業信用保證基金收購貸款”、“農村創業創新園區建設貸”、“返鄉下鄉人員培訓基地建設貸”、“新產業與新業態信貸通”、“新型經營主體創業貸”和“返鄉下鄉企業貸”；郵政儲蓄銀行的“扶貧小額信貸（惠農易貸）”；農商行分別對涉農企業、農村新型經營主體、建檔立卡貧困戶制定的“金融精準扶貧貸款”，為農戶和涉農經濟體提供了豐富的產品選擇。在金融服務創新方面比較典型的做法是以“助農（惠農）取款點”、“金融精準扶貧聯系點”、“銀行+擔保”、“銀行+供銷社”等模式為重點，不斷優化農村金融環境，提高普惠金融的可獲得性。但從整體上看，由于經營重點不同，國有五大行的涉農貸款余額占比有所下降，對涉農信貸產品與服務創新的積極性不高。

涉農信貸評估工作存在的問題

（一）評估指標體系不夠完善。目前，所有銀行機構使用的定量指標和定性指標及其權重是完全統一的，但由于不同銀行機構的業務重點、市場定位、經營模式和風險防控模式不同，尤其是工農中建這些全國性大型商業銀行與本地的農商行、村鎮銀行業務側重點有顯著差異，導致評估結果可比性不強，未能真正反映評估對象的涉農信貸重點、方向、風險及成效，也未能真正體現涉農經濟主體的實際信貸成本、經營概況和實際效果，從而降低了評估結果作為上級行調整涉農信貸政策的參考價值。（二）評估數據報送的質量難以保證。目前定量評估數據主要來源于人民銀行金融統計監測管理信息系統，定性指標數據主要來自于自評問卷，包括涉農信貸政策實施情況、涉農信貸制度建設情況、涉農金融產品與服務方式創新以及涉農信貸業務的獎懲情況等大量佐證資料需要金融機構主動按時報送。但在具體評估過程中，這些報送資料缺乏有效的核驗手段，對不按要求自評、材料弄虛作假的金融機構，沒有明確的規章制度進行有效制約，致使報送材料的真實性大打折扣。（三）缺乏現場評估的依據。目前涉農信貸政策導向效果評估工作主要采取的是非現場形式，由人民銀行分支機構結合定量指標數據和金融機構主動報送的定性指標數據，通過人民銀行開發的信貸政策導向效果評估信息管理系統與人工計算雙重途徑進行評估，缺乏現場評估這種能夠隨時查閱評估對象相關資料的方式。同時，相關政策文件中也沒有對現場評估這種方式作出明確的制度規定，導致對現場評估這種方式實際操作起來難度大。（四）評估結果運用無明確操作細則。目前涉農評估結果被劃分為優秀、良好、中等和勉勵四檔，然而對評估結果運用方面的規定則較為寬泛，對不同檔次金融機構的獎懲不夠明確，且缺乏具體、詳細的執行標準，致使評估結果對金融機構的約束和導向作用沒有完全發揮出來。例如，對于如何將評估結果與金融機構的差別準備金動態調整、銀行間市場業務準入管理相結合，目前沒有做出明確規定。（五）評估工作人員的專業素質有待提高。涉農信貸政策導向效果評估需要工作人員具有較高的專業知識和政策理論水平，而基層人民銀行工作人員的業務素質、政策水平和分析手段相比較涉農評估工作的要求還略有差距，這在某種程度上影響了涉農評估工作的高效開展。

對策建議

（一）進一步提高評估工作的系統性和可操作性。涉農信貸評估工作的計劃、安排、評估、反饋、改善是一個有機整體，目前涉農信貸評估工作在評估過程中由于部分定性指標判斷標準不具體，容易受到上級行乃至政府相關部門潛移默化的“窗口指導”，建議今后的評估工作盡可能量化評估目標及要求，增強評估工作的科學性和可操作性。同時，要明確評估工作的執行責任和監管責任，完善評估工作的的反饋機制，不斷提升評估工作的系統性。（二）進一步完善涉農信貸評估指標體系。目前涉農評估體系主要包括定量指標和定性指標兩塊，但這些指標適用于所有類型的金融機構，缺乏針對性，而且指標體系還存在完善的空間。建議今后按照政策性金融機構、全國性大型銀行、全國性中型銀行、城商行（城市信用合作社）、農商行（農村信用合作社）等多個層次，對不同類型的金融機構的各項指標賦予差別化的權重或者制定多層次的評估指標體系，以更客觀地評價金融機構的涉農信貸政策落實情況，提高評估工作的針對性。同時，建立包括銀行風控水平、涉農經濟體信貸成效、履行社會責任情況在內的綜合考核標準，引導金融機構更加自覺主動地優化信貸結構。（三）明確現場評估相關權限。建議通過制定相關政策增加現場評估這種評估方式，探索開展自我評估和外部評估、定量評估和定性評估、現場評估和非現場評估的“三結合”辦法，強化評估小組及成員、縣支行主管行領導及信貸股長、各參評金融機構等“三層次”方式，進一步提高評估的信度和效度。通過探索制定現場評估的流程辦法，不斷提高現場評估的規范化水平。（四）完善評估結果運用細則。通過制定詳細的評估結果運用細則，明確相關激勵約束政策的適用標準和程序，充分發揮評估結果的對比分析效用、警示作用、考核激勵效能等“三方面”成果，合理引導金融機構的預期。對于不嚴格執行涉農信貸政策或不按規定提供評估材料的機構，建議根據《中國人民銀行法》、《商業銀行法》等有關法律法規制定處罰細則。（五）加大評估工作的培訓力度。涉農信貸政策導向效果評估工作是一項比較專業的業務，建議今后加大培訓力度，對涉農信貸評估工作所需要具備和掌握的相關政策、評估方法以及專業知識等內容進行全面系統的培訓，不斷提高基層人民銀行涉農信貸評估工作人員的業務素質，以進一步提高評估工作的成效。

參考文獻

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作者:彭慶超 單位:中國人民銀行宜昌市中心支行