檢察制度與憲法價值探索

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本文作者：唐光誠工作單位：江西省贛州市人民檢察院

依據(jù)我國憲法，檢察機(jī)關(guān)是與審判機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)并立的國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其在國家憲政體制中的作用是：通過行使檢察權(quán)，保障審判權(quán)和行政權(quán)的依法行使，維護(hù)國家法制的統(tǒng)一。然而，由于對中國檢察制度行政檢察監(jiān)督憲法價值的迷失，改革開放30多年來，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能依然鎖定于“訴訟監(jiān)督”的范圍，形成對行政權(quán)網(wǎng)開一面的狀態(tài)，導(dǎo)致行政權(quán)力濫用、侵犯國家利益和社會公共利益違法行政行為的嚴(yán)重存在，既有違國家的憲政架構(gòu)，也必然影響到檢察機(jī)關(guān)的憲法地位。20世紀(jì)90年代末以來，法學(xué)界對中國檢察制度質(zhì)疑與反質(zhì)疑的論戰(zhàn)此起彼伏，而檢察機(jī)關(guān)的行政檢察監(jiān)督實踐卻如火如荼，反映了中國檢察制度應(yīng)然性與實然性矛盾的尖銳沖突，給中國檢察制度行政檢察監(jiān)督憲法價值的回歸帶來機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

一、中國檢察制度面臨的應(yīng)然性與實然性矛盾沖突

中國檢察制度應(yīng)當(dāng)是應(yīng)然性與實然性的統(tǒng)一，一方面必須符合中國檢察制度的本質(zhì)和規(guī)律，必須符合設(shè)置中國檢察制度的價值追求；另一方面，必須符合我國法律監(jiān)督現(xiàn)實的客觀需要與可能。當(dāng)中國檢察制度行政檢察監(jiān)督憲法價值缺失，不能滿足我國行政監(jiān)督現(xiàn)實的客觀需要時，必然會通過理論、立法和實踐諸多方面的矛盾沖突表現(xiàn)出來。

（一）對中國檢察制度行政檢察監(jiān)督憲法價值迷失引發(fā)的理論論戰(zhàn)多年以來，在我國法學(xué)界存在一種十分奇特的學(xué)術(shù)現(xiàn)象。一方面，中國檢察制度屢屢遭到一些刑事法學(xué)者的質(zhì)疑，在對于如何認(rèn)識檢察機(jī)關(guān)在國家政權(quán)體制中的的地位和作用問題上，一種代表性的意見主張取消檢察機(jī)關(guān)，將其歸入行政機(jī)關(guān)的名下，成為單獨(dú)的公訴機(jī)構(gòu)，將原有檢察權(quán)中的監(jiān)督權(quán)交由權(quán)力機(jī)關(guān)行使，將對職務(wù)犯罪的偵查權(quán)交由監(jiān)察部門或者新設(shè)的廉政部門行使，或者保留現(xiàn)有的檢察機(jī)關(guān)，但僅賦予其公訴權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)。有的學(xué)者雖然沒有明確提出取消檢察機(jī)關(guān)，但是他們從訴訟法學(xué)特別是“刑事訴訟法理學(xué)關(guān)注的課題”出發(fā)，從理論上對檢察權(quán)的性質(zhì)和范圍進(jìn)行分析，進(jìn)而對檢察權(quán)以及檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位產(chǎn)生懷疑。而這一懷疑得出的結(jié)論必然是對檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有地位和作用的否定。〔1〕為此引發(fā)了一次次對中國檢察制度質(zhì)疑與反質(zhì)疑的理論論戰(zhàn)，引起法學(xué)界的高度關(guān)注。而另一方面，行政法學(xué)者較普遍認(rèn)為，人民檢察院對行政監(jiān)督的范圍窄、權(quán)力小、作用是十分有限的，應(yīng)研究改進(jìn)和完善這種監(jiān)督制度和方式。〔2〕檢察機(jī)關(guān)對行政主體及其公務(wù)人員的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)更為全面、豐富。〔3〕這些觀點(diǎn)散見于行政法學(xué)論著中，而往往被法學(xué)界忽視。從憲法規(guī)定來看，對于檢察機(jī)關(guān)的定位應(yīng)該說一直以來是非常明確的。1954年，我國頒布了新中國第一部憲法，確立了人民代表大會下“一府兩院”的國家體制，明確了檢察機(jī)關(guān)在國家機(jī)構(gòu)中的地位及其體制。1982年，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國憲法》也明確規(guī)定，“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，進(jìn)一步明確了檢察機(jī)關(guān)在國家機(jī)構(gòu)中的地位及其與國家權(quán)力機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。然而，由于我國后來的憲法并沒有具體規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)，從法律的有關(guān)規(guī)定看，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，在內(nèi)容上受到嚴(yán)格限制，即對法律執(zhí)行情況的監(jiān)督只限于對國家工作人員職務(wù)活動中構(gòu)成犯罪的行為進(jìn)行立案、偵查和公訴；對法律遵守情況的監(jiān)督只限于對嚴(yán)重違反法律以致構(gòu)成犯罪的行為進(jìn)行追訴；對法律適用情況的監(jiān)督只限于對三大訴訟活動中確有錯誤的判決、裁定以及違反法定程序的情況進(jìn)行監(jiān)督。〔4〕檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍局限于公訴、職務(wù)犯罪偵查和訴訟監(jiān)督等方面，檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)成了檢察機(jī)關(guān)對行政權(quán)監(jiān)督的具體體現(xiàn)。而由于兩大法系國家都不同程度地賦予了檢察官對職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，從20世紀(jì)開始，一些英美法系國家陸續(xù)針對職務(wù)犯罪案件作出特別規(guī)定，賦予檢察官對職務(wù)犯罪案件的直接偵查權(quán)。〔5〕如此，現(xiàn)行我國檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)與西方國家檢察機(jī)關(guān)相比，就沒有很大的差別，并且西方一些國家的檢察機(jī)關(guān)還擁有參與、提起民事訴訟和行政訴訟的權(quán)力。在這種情況下，一些刑事法學(xué)者以中國檢察制度的實然性為基點(diǎn)對比西方國家檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的特點(diǎn)，按圖索驥來質(zhì)疑我國檢察制度顯然具有一定的合理性。不過，被忽視的行政法學(xué)者的觀點(diǎn)也是我們研究中國檢察制度應(yīng)當(dāng)重視的問題。因為，行政法學(xué)者的觀點(diǎn)從中國檢察制度的應(yīng)然性揭示了我國現(xiàn)行檢察制度的“短板”———檢察機(jī)關(guān)作為行政法制監(jiān)督主體對行政權(quán)監(jiān)督的缺位問題。也就是說，把兩大法系國家的檢察機(jī)關(guān)都擁有的職務(wù)犯罪偵查權(quán)等同于檢察機(jī)關(guān)的行政檢察監(jiān)督職能的觀點(diǎn)，既不符合我國行政執(zhí)法權(quán)力缺乏監(jiān)督的客觀實際，也沒有體現(xiàn)我國憲法對檢察機(jī)關(guān)作為行政法制監(jiān)督主體的要求。在我國改革開放初期，法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)為公訴、職務(wù)犯罪偵查和訴訟監(jiān)督方面，只能說是符合檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的性質(zhì)和當(dāng)時我國的實際情況。但是，30多年來的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和法制建設(shè)，使我國各個方面已經(jīng)發(fā)生巨大的變化，尤其是行政法律制度建設(shè)突飛猛進(jìn)，行政權(quán)的擴(kuò)張是改革開放初期遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能相比的。如果依然把檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)鎖定在“訴訟監(jiān)督”的范圍，則行政檢察監(jiān)督的缺失，必然會導(dǎo)致行政權(quán)力的普遍濫用，嚴(yán)重影響國家法制的統(tǒng)一。中國檢察制度為何屢屢遭到質(zhì)疑？在質(zhì)疑與反質(zhì)疑的爭論當(dāng)中，我們可以看到，兩者往往都是從檢察制度的實然性出發(fā)，而忽視了對檢察制度應(yīng)然性的研究。特別是一些論者對檢察權(quán)屬于司法權(quán)、檢察機(jī)關(guān)屬于司法機(jī)關(guān)、檢察制度屬于司法制度的推斷，違反了檢察制度的應(yīng)然性要求，必然頻頻招致刑事法學(xué)者的質(zhì)疑。正是由于一些論者漠視我國檢察機(jī)關(guān)對行政權(quán)監(jiān)督這個中國檢察制度的重要內(nèi)容，固守于現(xiàn)有法律規(guī)定的檢察職權(quán)之“雷池”，在我國法律監(jiān)督屬性的檢察機(jī)關(guān)和西方國家行政屬性的檢察機(jī)關(guān)都擁有公訴權(quán)和偵查權(quán)“趨同”的情況下，陷入了一次次只是關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的“名份”意義的理論論戰(zhàn)。有學(xué)者認(rèn)為，或許20世紀(jì)90年代末期對檢察權(quán)的行政權(quán)定位，乃至取消檢察體制的學(xué)理探討讓檢察官們感到惶恐，他們忙于解說法律監(jiān)督權(quán)的法理基礎(chǔ)而忽略了對法律監(jiān)督程序化的細(xì)微探究。〔6〕這是我們在研究中國檢察制度時應(yīng)當(dāng)引起注意的。然而，對中國檢察制度質(zhì)疑與反質(zhì)疑的論戰(zhàn)，以及刑事法學(xué)者與行政法學(xué)者對中國檢察制度大相徑庭的觀點(diǎn)，反映了中國檢察制度實然性與應(yīng)然性矛盾沖突的理論問題，這是推動中國檢察制度逐步完善的動力，也是必然出現(xiàn)的學(xué)術(shù)現(xiàn)象。

（二）檢察機(jī)關(guān)的行政檢察監(jiān)督實踐游走于法律的邊緣一般認(rèn)為，我國現(xiàn)已形成較為系統(tǒng)全面的具有中國特色的多元化行政監(jiān)督體系。〔7〕實際上，我國的行政監(jiān)督體系存在重大法制缺陷，即憲法規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)對行政權(quán)監(jiān)督的缺位問題。縱觀我國現(xiàn)行行政監(jiān)督體系，無論是行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，還是人民法院的司法監(jiān)督，都是通過公民為維護(hù)個體利益的救濟(jì)程序，客觀上起到對行政權(quán)的監(jiān)督作用。這種監(jiān)督，其實只是對行政機(jī)關(guān)侵犯公民合法權(quán)益的一般違法行為進(jìn)行監(jiān)督，而對行政機(jī)關(guān)侵犯國家利益和社會公共利益的違法行政行為一直以來卻處于監(jiān)督的空白。譬如，行政處罰是國家法律責(zé)任制度的重要組成部分，是行政機(jī)關(guān)依法管理的重要手段之一。中國和西方目前的情況不同，西方的行政處罰從來沒有發(fā)達(dá)到我國的程度，刑罰是西方國家制止違法犯罪的主要手段。有資料說，我國法律內(nèi)容的80％要靠行政部門執(zhí)行，行政處罰已成為我國社會生活中與公民關(guān)系密切、滲透各個領(lǐng)域的一種制度。〔8〕而我國對行政處罰權(quán)的監(jiān)督，只是對行政機(jī)關(guān)侵犯公民利益的行為通過公民的行政訴訟達(dá)到司法監(jiān)督的目的，而行政機(jī)關(guān)侵犯國家利益和社會公共利益的濫用職權(quán)、以罰代刑、不移送涉嫌犯罪案件的違法行政行為卻游離于監(jiān)督之外。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期，破壞社會主義經(jīng)濟(jì)秩序的經(jīng)濟(jì)犯罪急劇增加，1998年以來，我國經(jīng)濟(jì)犯罪的總量持續(xù)居高不下。立案數(shù)量從1998年的5.2萬起增長到2001年的8.5萬起，年均增長20%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于普通刑事案件的增長速度。〔9〕行政處罰程序是追訴經(jīng)濟(jì)犯罪行為的重要行政法律程序，和刑事訴訟程序同樣涉及刑事犯罪，而行政處罰程序卻沒有設(shè)置一套基本的法律監(jiān)督機(jī)制，對已經(jīng)查出的經(jīng)濟(jì)犯罪案件是否移送司法機(jī)關(guān)處理基本上是由行政機(jī)關(guān)自己說了算，兩者在監(jiān)督制度設(shè)計上的天壤之別顯然應(yīng)引起我們的高度注意。我國檢察權(quán)是按權(quán)力制約權(quán)力的監(jiān)督理論來設(shè)置的，保障行政權(quán)的合法行使是檢察權(quán)行使的重要價值之一，如果檢察機(jī)關(guān)放棄對80％行政法律執(zhí)行的監(jiān)督，必然會給國家利益和社會公共利益帶來極大的損害。所以，無論是在理論上存在對中國檢察制度的質(zhì)疑，還是在法律上存在對檢察權(quán)的限制，當(dāng)行政權(quán)濫用達(dá)到嚴(yán)重程度的時候，客觀規(guī)律不以人們的意志為轉(zhuǎn)移，對行政機(jī)關(guān)侵犯國家利益和社會公共利益的檢察監(jiān)督問題必然會通過檢察實踐表現(xiàn)出來，成為行政法學(xué)者呼喚檢察監(jiān)督的實踐注腳。進(jìn)入21世紀(jì)以來，行政處罰中違反刑事法律的嚴(yán)重問題觸目驚心，引起了中央政府和有關(guān)國家機(jī)關(guān)的高度重視，特別是已經(jīng)注意到對行政處罰權(quán)的檢察監(jiān)督問題，并且采取了一些應(yīng)對措施。2001年4月，國務(wù)院了《關(guān)于整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的決定》，要求加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的銜接，建立信息共享、溝通便捷、防范有力、查處及時的打擊經(jīng)濟(jì)犯罪的協(xié)作機(jī)制，對破壞市場經(jīng)濟(jì)秩序構(gòu)成犯罪行為的，及時移送司法機(jī)關(guān)處理，第一次提出了加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制問題。同年7月，國務(wù)院公布的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，確立了行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的基本框架。2006年3月1日，最高人民檢察院、全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公安部、監(jiān)察部又聯(lián)合公布了《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》（以下簡稱《意見》）。行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的初步構(gòu)建，給長期以來行政處罰的封閉模式打開了一個缺口，對于防止行政處罰權(quán)的濫用，打擊經(jīng)濟(jì)犯罪起到了非常明顯的作用，是新中國成立以來檢察機(jī)關(guān)對行政權(quán)監(jiān)督的一次重大實踐。僅據(jù)2009年最高人民檢察院的工作報告稱，2008年，檢察機(jī)關(guān)督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件3864件，比上年增加4%。〔10〕20世紀(jì)末，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革和社會結(jié)構(gòu)變遷，國有資產(chǎn)流失而監(jiān)管部門怠于起訴、社會公益受侵害而無人起訴等現(xiàn)象日益突出。一些檢察院從“檢察權(quán)對國家和社會公益的監(jiān)管部門的直接監(jiān)督、有限監(jiān)督”理論出發(fā)，開始探索一種新的監(jiān)督方式———督促起訴:發(fā)現(xiàn)對負(fù)有國家或社會公益監(jiān)管職責(zé)的監(jiān)管部門不履行監(jiān)管職責(zé)時，檢察機(jī)關(guān)會督促其及時提起民事訴訟，追回國有資產(chǎn)。浙江省檢察機(jī)關(guān)自2004年實行督促起訴制度以來，辦理督促起訴案件1500余件，已為國家挽回國有資產(chǎn)共計約17億元，其中60%至70%出現(xiàn)在土地出讓領(lǐng)域。〔11〕目前，我國已有10多個省（市）的檢察機(jī)關(guān)相繼開展了這項工作。與督促起訴應(yīng)運(yùn)而生的是檢察機(jī)關(guān)督促監(jiān)管的興起，創(chuàng)新開展非訴訟監(jiān)督工作。如2008年2月28日，哈爾濱市阿城區(qū)人民檢察院民行檢察科注意到當(dāng)?shù)啬趁襟w報道該區(qū)玉泉鎮(zhèn)粉塵嚴(yán)重污染問題后，立即深入當(dāng)?shù)卣{(diào)查，發(fā)現(xiàn)該鎮(zhèn)共有149家企業(yè)，一些采石、水泥生產(chǎn)企業(yè)沒有采取環(huán)保措施，造成當(dāng)?shù)胤蹓m污染嚴(yán)重，給人民群眾工作和生活帶來危害。為此，該院向區(qū)環(huán)保局發(fā)出了加大環(huán)境監(jiān)管力度，責(zé)成污染企業(yè)盡快整改的檢察建議。該區(qū)環(huán)保局十分重視，多次召開局務(wù)會研究整治方案。最終，在玉泉鎮(zhèn)涉及環(huán)保不達(dá)標(biāo)的71家企業(yè)中，有兩家企業(yè)被處以罰款，兩家企業(yè)被責(zé)令停產(chǎn)整頓，62家企業(yè)被責(zé)令限期整頓，使當(dāng)?shù)胤蹓m污染問題得到較好的治理。〔12〕檢察機(jī)關(guān)如火如荼的行政檢察監(jiān)督實踐，是對檢察理論和立法的猛烈撞擊，是不能熟視無睹的中國檢察制度的法制走向。當(dāng)然，也許是由于我國行政處罰制度與西方國家的差異，和西方國家對侵犯國家利益和社會公共利益違法行政行為選擇公益訴訟的路徑，使我們無從借鑒西方國家的法律制度來解析這個中國特色的法律問題；而我們的檢察理論研究又以法律規(guī)定為“雷池”，所以面對檢察機(jī)關(guān)如火如荼的行政檢察監(jiān)督實踐長期游走于法律的邊緣，成為與法治國家極不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，而不能在行政檢察監(jiān)督立法方面提供理論支持。

二、中國檢察制度行政檢察監(jiān)督憲法價值的回歸

司法改革對檢察機(jī)關(guān)而言，在某種程度上就是實現(xiàn)憲法價值的“回歸”。〔13〕目前，如何把法律監(jiān)督理論同中國的實際相結(jié)合，根據(jù)我國憲法的要求，實現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對行政權(quán)的法律監(jiān)督，保障行政權(quán)的合法行使，是擺在我們面前的重要課題。

（一）行政檢察監(jiān)督的憲法價值是中國檢察制度鍥而不舍的追求蘇聯(lián)法律監(jiān)督理論是中國檢察制度發(fā)展的理論基礎(chǔ)。關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對行政權(quán)的監(jiān)督，我國在建國初借鑒蘇聯(lián)的做法設(shè)立了檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)。“一般監(jiān)督”是從蘇聯(lián)翻譯過來的一個法律名詞。在蘇聯(lián)，它是指檢察機(jī)關(guān)的一項職權(quán)，同時又是一種檢察活動的方法。在我國新民主主義革命時期農(nóng)村革命根據(jù)地的立法中，檢察機(jī)關(guān)就有一般監(jiān)督的職權(quán)，但是當(dāng)時卻沒有使用一般監(jiān)督這個概念。新中國成立后，開始在檢察工作和法學(xué)研究中使用一般監(jiān)督的概念。它所指的是：檢察機(jī)關(guān)對有關(guān)國家機(jī)關(guān)違反法律的行政決定和措施以及對國家工作人員的違法行為實行的檢察監(jiān)督活動。〔14〕1979年的《人民檢察院組織法修正草案》仍然確定檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但把憲法中關(guān)于檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的規(guī)定加以具體化，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)“對于叛國案、分裂國家案以及嚴(yán)重破壞國家的政策、法律、法令、政令統(tǒng)一實施的重大犯罪案件，行使檢察權(quán)。”最高人民檢察院在關(guān)于《人民檢察院組織法修正草案》的說明中明確，對于國家機(jī)關(guān)和工作人員的監(jiān)督，只管嚴(yán)重違反政策、法律、法令需要追究刑事責(zé)任的案件，一般違紀(jì)、政紀(jì)的案件，分別由黨的紀(jì)律檢查部門和政府機(jī)關(guān)去處理。這樣規(guī)定，分工明確，事權(quán)統(tǒng)一，更加便于掌握和執(zhí)行。〔15〕據(jù)此，一般認(rèn)為，修改《檢察院組織法》時取消了檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督職權(quán)，突出規(guī)定了我國檢察機(jī)關(guān)對國家工作人員瀆職犯罪實行法律監(jiān)督的內(nèi)容。〔16〕但是，我國憲政的特點(diǎn)決定了檢察機(jī)關(guān)依然會不斷追求行政檢察監(jiān)督的憲法價值。20世紀(jì)50年代，我國正處于法制建設(shè)初期，檢察機(jī)關(guān)的“一般監(jiān)督”工作盡管體現(xiàn)了法律監(jiān)督理論的科學(xué)性，可是其具體的法制路徑是不很明確的。當(dāng)時檢察機(jī)關(guān)的“一般監(jiān)督”除了對行政機(jī)關(guān)違法行為有建議權(quán)和抗議權(quán)，最后是否糾正依然取決于行政機(jī)關(guān)。這是當(dāng)時檢察機(jī)關(guān)“一般監(jiān)督”的缺陷，是和當(dāng)時的法制現(xiàn)狀相吻合的。進(jìn)入20世紀(jì)80年代后，盡管法律沒有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)“一般監(jiān)督”的職權(quán)，但是，檢察機(jī)關(guān)為了更有效地懲治國家工作人員的職務(wù)犯罪，在檢察實踐中總結(jié)出了“找米下鍋”、“抓系統(tǒng)、系統(tǒng)抓”的經(jīng)驗，主動介入相關(guān)行政監(jiān)督工作。后來又在20世紀(jì)90年代初期，為了保障行政機(jī)關(guān)依法移送涉嫌犯罪的案件，檢察機(jī)關(guān)創(chuàng)立了在一些行政機(jī)關(guān)設(shè)置檢察室的做法。進(jìn)入21世紀(jì)以來，檢察機(jī)關(guān)又系統(tǒng)設(shè)立了專門的職務(wù)犯罪預(yù)防機(jī)構(gòu)，直接介入行政機(jī)關(guān)的預(yù)防職務(wù)犯罪工作。據(jù)統(tǒng)計，從2005年至今4年來，各級檢察機(jī)關(guān)預(yù)防部門共發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪線索23544件，結(jié)合犯罪調(diào)查和分析提出預(yù)防職務(wù)犯罪檢察建議49844件，針對易發(fā)犯罪部門開展預(yù)防咨詢92731次;提出書面糾正違法26680次，幫助落實預(yù)防措施125576項，有針對性地開展警示教育93859次，建立警示教育基地2094個。〔17〕這些經(jīng)驗和做法雖然是從檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)出發(fā)，卻發(fā)揮了對行政權(quán)的重要監(jiān)督作用，干預(yù)了行政違法行為。特別是，近些年檢察機(jī)關(guān)督促起訴和督促監(jiān)管的實踐，以及行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的構(gòu)建，完全超越了檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的范圍，全方位直接介入對相關(guān)行政權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約。其范圍之廣、效果之大，就是在檢察機(jī)關(guān)擁有一般監(jiān)督權(quán)時期都是不能相比的。檢察改革期間出現(xiàn)的一些發(fā)展趨向，包括歷史上反復(fù)出現(xiàn)的傾向，都值得我們進(jìn)行具體的、深入的分析和研究。從某種程度上講，這種個別問題的研究和思考較之宏觀地設(shè)計和論證改革方案更為重要和必要。對行政行為實施有效的監(jiān)督將是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的重要發(fā)展趨勢。〔18〕其實，我國的法律法規(guī)文件也不斷出現(xiàn)行政檢察監(jiān)督方面的內(nèi)容。早在20世紀(jì)80年代的《勞動教養(yǎng)試行辦法》和《人民檢察院勞教檢察工作試行辦法》等法律文件中就明文規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對勞動教養(yǎng)的檢察監(jiān)督權(quán)。2001年7月，國務(wù)院公布的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》也明確規(guī)定，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件應(yīng)當(dāng)接受人民檢察院依法實施的監(jiān)督。盡管這些法律文件的規(guī)定缺乏具體的操作性，但是說明檢察機(jī)關(guān)對行政權(quán)的監(jiān)督問題是難以回避的法律問題和現(xiàn)實問題。值得注意的是，在近幾年礦難頻發(fā)時期，為了及時查處重大責(zé)任事故涉及的國家公務(wù)人員的職務(wù)犯罪，2006年2月23日，監(jiān)察部、最高人民檢察院和國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局聯(lián)合印發(fā)通知，了《關(guān)于加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在重大責(zé)任事故調(diào)查處理中的聯(lián)系和配合的暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）。按照《暫行規(guī)定》要求，國務(wù)院或國務(wù)院授權(quán)有關(guān)部門組成的事故調(diào)查組，應(yīng)當(dāng)邀請最高人民檢察院參加；地方各級人民政府或政府授權(quán)有關(guān)部門組成的事故調(diào)查組，應(yīng)當(dāng)邀請同級檢察機(jī)關(guān)參加。事故調(diào)查組調(diào)查的有關(guān)材料，應(yīng)當(dāng)及時分送檢察機(jī)關(guān)參與調(diào)查的工作人員。事故調(diào)查組調(diào)查中發(fā)現(xiàn)與事故責(zé)任有關(guān)的國家機(jī)關(guān)工作人員涉嫌職務(wù)犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時將有關(guān)證據(jù)材料等移交參與事故調(diào)查的檢察機(jī)關(guān)所派人員。這個規(guī)定讓檢察機(jī)關(guān)直接介入行政機(jī)關(guān)對重大責(zé)任事故的調(diào)查處理，不但可以及時查處重大責(zé)任事故涉及的國家公務(wù)人員的職務(wù)犯罪，而且可以保障行政機(jī)關(guān)對重大責(zé)任事故的調(diào)查處理在檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督下，嚴(yán)格遵守有關(guān)刑事法律規(guī)定。一般監(jiān)督工作是社會主義類型檢察制度區(qū)別于資本主義類型檢察制度的主要特征之一。〔19〕從某種意義上說，中國檢察制度的特點(diǎn)是由我國行政法律制度的特點(diǎn)所決定的，檢察權(quán)與行政權(quán)兩者監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，使它們不能缺少對方而獨(dú)立存在。如果行政權(quán)缺少了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，違背權(quán)力監(jiān)督的一般規(guī)律，必然會導(dǎo)致行政權(quán)力的普遍濫用。而檢察權(quán)失去了行政檢察監(jiān)督的憲法價值，檢察機(jī)關(guān)僅作為訴訟監(jiān)督機(jī)關(guān)，也就必然會影響其國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法地位。實踐證明，檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)侵犯國家利益和社會公共利益違法行政行為的監(jiān)督，既是我國行政監(jiān)督制度必須完善的內(nèi)容，也是我國憲法對國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的必然要求。

（二）檢察機(jī)關(guān)行政檢察監(jiān)督的法制路徑檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其對行政權(quán)的監(jiān)督必然要走出訴訟程序，在相關(guān)行政法律程序中具體規(guī)定檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督、制約行政權(quán)的內(nèi)容，才能真正實現(xiàn)行政檢察監(jiān)督的法律價值。這是我們轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思維方式必須明確的重要問題，也是西方法律制度沒有的模式。但是，根據(jù)檢察權(quán)程序性的特點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)對行政權(quán)的監(jiān)督，無論是對行政處罰程序涉及刑事犯罪的案件，還是對侵犯國家利益和社會公共利益違法行政的案件，都必須通過法院的裁判。檢察長的唯一職權(quán)，就是把案件提交法院去判決。〔20〕1.在行政處罰程序中確立檢察監(jiān)督的基本原則，保障行政處罰中涉嫌犯罪的案件依法受到刑事追訴。我國開展行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作已近十年，但是，目前，在行政執(zhí)法和刑事司法的銜接工作中存在的“四多四少”的現(xiàn)象并沒有改觀，即實際發(fā)生違法犯罪的案件多，查處的少；行政機(jī)關(guān)處理的多，移送司法機(jī)關(guān)的少；查處一般犯罪分子的多，追究幕后操縱的主犯和職務(wù)犯罪分子的少；判處緩刑的多，判處實體刑的少。〔21〕如，全國因環(huán)境犯罪而被追究刑事責(zé)任的案例，2005年一起，2006年兩起，2007年一起，2008年一起(到9月份為止)。而從2005年起，僅環(huán)境突發(fā)事件平均每年就有150起，差不多每兩天就有一起，相當(dāng)多該被追究刑事責(zé)任的卻沒有被追究。〔22〕筆者認(rèn)為，造成這個問題的原因主要在于，現(xiàn)行銜接工作主要是依靠行政法規(guī)、最高人民檢察院的有關(guān)規(guī)定以及相關(guān)部門的會簽文件，由于發(fā)文主體和發(fā)文形式的局限性，缺少立法支持，缺乏法制性，作用非常有限。尤其是，現(xiàn)行的銜接機(jī)制沒有確立基本的檢察監(jiān)督原則，如果檢察機(jī)關(guān)不能獲得法律賦予的對行政處罰的知情權(quán)、干預(yù)權(quán)，行政機(jī)關(guān)自查自罰的行政處罰模式對于是否移送涉嫌犯罪案件就依然是取決于行政機(jī)關(guān)的自覺性。如2005年公布的《意見》第1條規(guī)定，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在查辦案件過程中，對未能及時移送并已作出行政處罰的涉嫌犯罪案件，應(yīng)當(dāng)于作出行政處罰十日以內(nèi)向同級公安機(jī)關(guān)、人民檢察院抄送《行政處罰決定書》副本，并書面告知相關(guān)權(quán)利人。抄送《行政處罰決定書》副本，由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事法律審查，本來應(yīng)該是最為有效的刑事法律監(jiān)督途徑，但是由于《意見》不是規(guī)定全部案件的《行政處罰決定書》副本必須抄送，檢察機(jī)關(guān)就無法判斷行政機(jī)關(guān)對應(yīng)該抄送的涉嫌犯罪案件《行政處罰決定書》副本而沒有抄送的行為是否存在。如果行政機(jī)關(guān)不移送涉嫌犯罪案件，也就同樣可以不抄送涉嫌犯罪案件的《行政處罰決定書》副本，檢察機(jī)關(guān)就必然難以實現(xiàn)有效的刑事法律監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)不移送涉嫌犯罪案件的原因主要有三點(diǎn)：一是徇私枉法；二是利益驅(qū)動；三是刑事法律專業(yè)知識的欠缺。目前檢察機(jī)關(guān)介入行政處罰程序，雖然在一定程度上打破了行政處罰程序的封閉性，但是由于沒有明確監(jiān)督者的地位，其主要只是起到了刑事法律專業(yè)知識的指導(dǎo)作用，而難以遏制一些行政機(jī)關(guān)徇私枉法和利益驅(qū)動的惡性。刑事法律監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的一項重要職能。其意義在于檢察機(jī)關(guān)通過行使檢察權(quán)，促使審判機(jī)關(guān)、偵查機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在刑事司法和行政執(zhí)法活動中嚴(yán)格遵守刑事法律規(guī)定，使刑事犯罪依法受到制裁，以維護(hù)我國刑事法律的統(tǒng)一性。檢察機(jī)關(guān)介入銜接機(jī)制只能以刑事法律監(jiān)督為內(nèi)容，使檢察權(quán)與行政權(quán)的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系通過行政處罰程序形成交匯點(diǎn)，才能使銜接機(jī)制步入法制監(jiān)督軌道。為此，必須在行政處罰法中確立檢察機(jī)關(guān)對行政處罰實行刑事法律監(jiān)督的基本原則，并設(shè)置檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)所查處案件的行政處罰決定實行備案審查或定期審查的刑事審查機(jī)制，賦予檢察機(jī)關(guān)審查權(quán)、調(diào)卷權(quán)和糾正違法權(quán)，以保障行政處罰權(quán)對刑事法律的遵守。據(jù)報道，“兩法”銜接工作已得到充分重視，在去年被列為司法改革的重大課題。目前，由國務(wù)院法制辦牽頭，相關(guān)的調(diào)研工作已經(jīng)展開。關(guān)于“兩法”銜接，估計會有更具體的操作細(xì)則出臺。〔23〕然而，可以斷言，如果“兩法”銜接工作依然走老路，只是在行政法律程序之外修修補(bǔ)補(bǔ)，不能在立法層面上有新的突破，實現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對行政處罰權(quán)的有效監(jiān)督，就依然難以遏制行政機(jī)關(guān)濫用行政處罰權(quán)，不移送涉嫌犯罪案件的嚴(yán)重問題。2.把“督促起訴”和“督促監(jiān)管”納入法制軌道，構(gòu)建行政公訴制度，實現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對侵犯國家利益和社會公共利益違法行政行為的監(jiān)督。我國檢察機(jī)關(guān)“督促起訴”和“督促監(jiān)管”的實踐，是對行政公訴前置程序的有益嘗試，為檢察機(jī)關(guān)對侵犯國家利益和社會公共利益的違法行政行為提請司法審查鋪就了一條新的法制之路———行政公訴。“督促起訴”和“督促監(jiān)管”是我國法制進(jìn)程必然出現(xiàn)的法制現(xiàn)象，是我國行政公訴制度的胚胎，和我國的法制體系是一脈相承的。由于國家權(quán)力配置的不同，如果從形式意義上界定行政處罰，西方一些國家就沒有行政處罰制度，或只有少數(shù)行政處罰現(xiàn)象，如英美法等國家，違反法律甚至包括行政規(guī)章的制裁，都是由法院裁決實施的。而從實質(zhì)意義上界定行政處罰，則可以說世界各國都有行政處罰制度的存在。因為違反行政法的行為，原則上都是應(yīng)受懲罰的行為，只不過施法機(jī)關(guān)可能是行政機(jī)關(guān)，而另一些國家施法機(jī)關(guān)是法院而已。〔24〕因此，西方國家對于侵犯國家利益和社會公共利益的問題，只能作為公益訴訟由具有行政屬性的檢察機(jī)關(guān)、公民和社會組織提請司法審查。而在我國，公民、法人或者其他組織侵犯國家利益和社會公共利益的問題屬于行政處罰的范疇，行政機(jī)關(guān)侵犯國家利益和社會公共利益的問題屬于行政監(jiān)督范疇。檢察機(jī)關(guān)作為行政法制監(jiān)督主體，承擔(dān)維護(hù)國家利益和社會公共利益的責(zé)任，當(dāng)對違法行政行為的司法監(jiān)督缺乏啟動行政訴訟程序的主體的時候，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)無旁貸地承擔(dān)對侵犯國家利益和社會公共利益違法行政行為提請司法審查的責(zé)任。這也是我國行政訴訟制度必須完善的內(nèi)容。所謂行政公訴，是指檢察機(jī)關(guān)依據(jù)行政檢察監(jiān)督職能，對行政機(jī)關(guān)違反國家法律規(guī)定，侵害國家利益和社會公共利益的行政行為，提請人民法院進(jìn)行合法性審查并作出裁判的訴訟活動。（1）對行政管理相對人有侵犯國家利益和社會公共利益的事實，而行政機(jī)關(guān)不存在違法行為的，如違法許可、不作為的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出監(jiān)管建議。行政機(jī)關(guān)不同意檢察機(jī)關(guān)的意見，不作任何處理的，檢察機(jī)關(guān)可就此提起行政公訴，并向行政監(jiān)察機(jī)關(guān)提出檢察建議。（2）對行政管理相對人侵犯國家利益和社會公共利益的事實，和行政機(jī)關(guān)的違法行為有關(guān)聯(lián)的，如違法許可、不作為的，或行政行為直接侵犯國家利益和社會公共利益的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制作糾正違法通知書（包括督促行政機(jī)關(guān)提起民事訴訟，追回國有資產(chǎn)），通知行政機(jī)關(guān)和抄送行政監(jiān)察機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)不予糾正又無正當(dāng)理由的，檢察機(jī)關(guān)對此提起行政公訴。行政公訴的意義是通過行政檢察監(jiān)督保障行政權(quán)的依法行使，維護(hù)國家利益和社會公共利益，檢察機(jī)關(guān)是以國家公訴人的身份向人民法院提起行政公訴，其舉證責(zé)任在檢察機(jī)關(guān)，法律應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)對有關(guān)行政機(jī)關(guān)、企業(yè)調(diào)查取證的權(quán)力。需注意的是，人民法院對行政公訴案件進(jìn)行審理作出裁判后，由于人民法院沒有對違法行政行為的處分權(quán)，和對行政相對人違法行為的處罰權(quán)，因此，對于行政機(jī)關(guān)敗訴的案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作好行政公訴程序和行政監(jiān)察程序的銜接工作，向行政監(jiān)察機(jī)關(guān)提出處分建議，使違法行政行為受到應(yīng)有的政紀(jì)處分，同時督促行政機(jī)關(guān)依法對行政相對人的違法行為進(jìn)行處罰。