憲法和法律委員會合憲性審查功能

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摘要：2018年《中華人民共和國憲法修正案》將“法律委員會”更名為“憲法和法律委員會”。根據黨的報告提出的“推進合憲性審查工作”的要求，憲法和法律委員會必須在原有備案審查制度安排的基礎上推進合憲性審查工作，加強憲法監督，真正讓憲法走進現實。在具體的合憲性審查工作中，應明確界定審查范圍，細化審查標準，通過事前和事后審查相結合、主動審查和被動審查相補充的途徑，精準設計具體程序和制度，充分實現合憲性審查的實效功能。

關鍵詞：憲法和法律委員會；合憲性審查；憲法修正案

一、更名的科學性

《憲法修正案》用憲法和法律委員會取代法律委員會，完全符合我國的憲法規范與憲法設計，在堅持人民代表大會制度這一根本政治制度的前提下具有以下制度設計優勢。

（一）有利于全國人大及其常委會職能的統一

根據《憲法》規定，全國人大及其常委會都承擔著監督憲法實施的職能。若在全國人大之下另設一個專門機構——憲法委員會，則會導致與法律委員會功能的重疊；若將憲法委員會設在全國人大常委會之下，全國人大的憲法監督權則有落空的可能性。巧妙地將“法律委員會”更名為“憲法和法律委員會”，不僅能使全國人大及其常委會監督憲法實施的職能有機地結合起來，而且還能比較好地解決憲法和法律委員會與全國人大常委會之間的關系。此外，憲法和法律委員會作為監督憲法與法律實施的具體機構，直接受全國人大及其常委會的領導，擔負全國人大常委會解釋《憲法》的工作。這樣就避免了在全國人大之下另設一個與全國人大常委會并列的憲法委員會，而導致當憲法委員會認定全國人大常委會制定的法律或解釋的憲法草案違反憲法時如何解決的窘境。

（二）避免合憲性審查機構級別過低的問題

在此之前，都是由全國人大常委會法制工作委員會下設的法規備案審查室進行備案審查。法規備案審查室只是全國人大常委會下設的一個工作機構，并不是全國人大的專門委員會，級別過低。因此，將法律委員會更名為憲法和法律委員會可以避免合憲性審查機構級別過低的弊端，使審查機構的級別與審查法律文件的位階相匹配。

（三）減少改革成本，突出自身的專業性

改革有成本是一個必然事實，要減少成本必須講究改革的方式和方法。第十三屆全國人大設立了10個專門委員會，將法律委員會更名為憲法和法律委員會，法律委員會的日常工作還是由全國人大常委會法制工作委員會來承擔，無須大幅度調整工作機制，沒有較大變動所帶來的各種風險。這是在充分尊重我國現有憲法制度安排下進行的一次震動較小、過渡平穩的改革。此外，與法律委員會相比，憲法和法律委員會在保證憲法實施、推進合憲性審查方面更具有專業性和技術性，更有利于合憲性審查邁出關鍵性的一步，以維護全國人大及其常委會作為憲法實施監督機關的權威和核心地位。

二、合憲性審查工作應當遵循的原則

（一）忠于立憲精神的原則

《憲法》是國家的根本大法，憲法精神和原則是立憲的核心。我國憲法原則有黨的領導原則、人民主權原則、人權保障原則、社會主義法治原則和民主集中制原則。因此，憲法和法律委員會在行使合憲性審查權時，應當做到“三個必須”，即必須堅持中國共產黨的領導，必須恪守憲法原則，必須強化憲法宣傳教育，同時應保持憲法監督機構的謙抑性，在具體問題中平衡憲法穩定、公民權利和社會改革之間的關系。

（二）法定程序原則

憲法和法律委員會所承擔的合憲性審查職能是專業性、政治性和權威性并存的工作。為了實現“看得見的正義”，合憲性審查工作需要有嚴格的程序要求，如由什么機關提出審查、審查的對象、審查的權限、審查的法定期限、審查聽證程序等。設定合憲性審查法定程序原則也是確保憲法和法律委員會遵循立憲精神和原則的法律手段之一。

（三）高效原則

憲法和法律委員會在推進合憲性審查工作時，不僅要忠于《憲法》、法定程序，還需要提高工作效率，增強合憲性審查機制的執行力和實際效能。很多學者擔心，一旦放寬公民提出合憲性審查建議的限制條件，憲法和法律委員會就會被大量的憲法案件所淹沒，同時大量的信訪以及陳年堆積的問題也將隨之而來。另外，此次《憲法修正案》把“賦予設區的市地方立法權”寫入了《憲法》。隨著地方立法權的下放，由于全國設區的市立法能力欠缺，更容易導致立法內容與《憲法》相抵觸的情況發生。這時，合憲性審查案件的數量必然會增多。因此，提高合憲性審查的效率需要在制度細節上作出細致周密的設計，以充分發揮憲法和法律委員會合憲性審查的職能。

三、憲法和法律委員會應積極行使合憲性審查權

合憲性審查工作是一個龐大、復雜的系統工程，既不能靠某個機構單打獨斗，也不能“九龍治水”，而是需要相關機構合力，使用“一個拳頭”出力，在現行《憲法》的框架內，在現有制度資源的基礎上，盡快在實踐中吸取先進經驗，完善和健全具體的合憲性審查程序和制度。

（一）明確審查范圍

《立法法》第五章“適用與備案審查”與《監督法》第五章“規范性文件的備案審查”對備案審查制度作出了具體規定，明確將備案審查室的審查范圍限定為國務院制定的行政法規、最高人民法院和最高人民檢察院出臺的司法解釋以及地方人大制定的地方性法規。而合憲性審查和備案審查是兩個不同的概念，合憲性審查的范圍應擴大到全國人大常委會制定的法律、作出的決定、規章及以下規范性文件，黨內文件、黨政機關和高級官員的行為也有可能被涵括進來。總而言之，與備案審查工作相比，合憲性審查的范圍應是全覆蓋，涉及的審查對象應更加廣泛。但是不能草率地將合憲性審查范圍對象隨意擴大，否則會使合憲性審查工作無法有效開展。只有以明確的法律規定合憲性審查的范圍和對象，才能真正實現合憲性審查的全面升級。

（二）細化審查標準

根據我國政治運行現狀，憲法和法律委員會合憲性審查標準應分為形式合憲性審查與實質合憲性審查兩個層面。

1.形式合憲性審查。就形式標準而言，憲法和法律委員會可以從制定法律的依據、立法主體權限以及立法程序是否合憲等角度進行合憲性形式審查。如果形式上不具有合憲性，那就不必對其繼續進行實質合憲性審查。形式合憲是法律合憲的基礎，通過建立一個形式合憲的整體審查標準，有助于憲法和法律委員會直接將法律文本與憲法文本相對比便可作出憲法判斷，而無需對憲法事實進行審查。

2.實質合憲性審查。就實質標準而言，由于實踐中立法技術有了很大的提高，法律文本與憲法內容明顯不一致的情形有所減少。前文已論述合憲性審查工作必須遵循忠于立憲精神的基本原則，所以在實質合憲性審查層面，憲法和法律委員會應當把關注點放在法律本身是否與憲法精神和基本原則相違背上。具體來說，憲法和法律委員會可以使用比例原則進行合憲性審查。比例原則包括適當性、必要性以及手段與目的是否相稱三個方面。在運用比例原則進行合憲性審查時，憲法和法律委員會要堅持謙抑性，除非有明顯證據證明其違反了《憲法》，否則應當在邏輯上推定立法行為合乎《憲法》，即采用合憲性推定的價值預設進行審查。

（三）明晰審查模式

我國采用的是堅持黨的領導和以全國人大常委會為主導的合憲性審查模式，包括事先審查和事后審查。事先審查就是立法公布之前的審查。全國人大常委會法工委下設的法規備案審查室，在立法過程中會刪去立法草案中與《憲法》相抵觸的內容。事后審查則是在法律頒布后，對實踐中發現的法律、法規、其他規范性文件以及公權力行為與《憲法》相抵觸的地方進行審查。鑒于事先審查模式存在一定的局限性，如普通公民無權向憲法和法律委員會提出合憲性審查的申請、法律頒布后可能存在違憲的情形無法解決、以書面審查為主的審查模式缺乏對抗性和透明度等。因此，在事先審查模式的基礎上，必須加強合憲性的事后審查。

（四）健全審查程序

1.完善審查流程。依據我國目前人大制度運行的實際情況，可以將合憲性審查制度分為三個層次進行構建。第一，法規備案審查室受憲法和法律委員的委托，繼續行使合憲性審查的啟動權。由備案審查室承擔該職能的原因在于，法規備案審查室已經研究制定并出臺了較為完備的備案審查工作規程，積累了豐富的判斷規范性文件是否合憲的經驗，由其啟動合憲性審查是相對合理且可行的一種選擇。第二，憲法和法律委員會行使合憲性審查的審查權。備案審查室決定該法律文本進入合憲性審查啟動程序后，憲法和法律委員會應當從形式與實質標準兩個層面對某一法律條文或法律全文進行審查，并作出“合憲”或“不合憲”的判斷意見。第三，全國人大及常委會行使合憲性審查的最終處置權［7］。但是，并不能一概而論地將合憲性審查的決定權歸為全國人大及其常委會。當審查內容僅涉及程序性問題時，可以授權憲法和法律委員會直接作出處置公告。當審查內容涉及實體審查時，憲法和法律委員會應當將憲法判斷的意見移送全國人大及其常委會，由其進行最終表決，這樣才不會動搖全國人大作為最高權力機關的憲法地位。

2.明確申請主體的資格。根據《立法法》《司法解釋備案審查工作程序》和《行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規備案審查工作程序》的規定，目前我國的合憲性審查程序分為主動啟動和經請求啟動兩類。主動啟動的主體是憲法和法律委員會及法制工作委員會，賦予其主動啟動合憲性審查的主體資格是符合法律邏輯和法律現實的。有權請求憲法和法律委員會啟動合憲性審查程序的主體分為有權提出啟動合憲性審查程序要求的主體和有權提出啟動合憲性審查程序建議的主體。前者包括國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人大常委會。后者包括除前述之外的其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民。實踐中，賦予前者提出啟動合憲性審查程序要求的主體資格是非常有必要的。由于后者啟動主體資格和條件過寬，若賦予其啟動主體資格，則會導致憲法和法律委員會受理的合憲性審查案件過多。在過去的一些實踐中，存在公民向全國人大法制工作委員會建議審查某些行政法規的案例。

例如，2003年，三名學者就孫志剛事件向全國人大常委會法制工作委員會提出了“關于審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的建議書”，一個月之后，這項法規即被新法所替代。當然，公民提出的審查建議并不是每次都能如愿。如2007年茅于軾等69名教授連續兩次向全國人大常委會以及國務院法制部門聯名提出《關于啟動違憲審查程序、廢除勞動教養制度的公民建議書》，但全國人大常委會對此并沒有作出明確的答復。以上兩個案例結果出現巨大反差的原因在于，《立法法》只是對可以提出啟動合憲性審查程序建議的主體資格作出了相關規定，但缺乏限制性條件和可操作性規則。因此，憲法和法律委員會需要制定配套、嚴謹的提請程序和規則，例如，申請者提出的合憲性審查建議必須與自身利益相關，并且以窮盡其他救濟手段為前提；又如，申請者需要提供初步的能夠證明相關法律文件違憲的規范性依據；再如，申請者需要在法定時效期間內提出合憲性審查等。因此，待我國法治環境相對成熟、有雄厚的物質基礎得以支撐時，有權提出合憲性審查建議的主體資格可以賦予其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民。當然，憲法和法律委員會需要制定嚴格的提請程序和規則。

3.建立審查聽證制度。之前的法規備案審查主要是以書面審查為主。為了提高合憲性審查的公正性和可信度，擴大合憲性審查中的公眾參與度，憲法和法律委員會應當在審查過程中增加論證、聽證等程序，提高各方主體的參與度。對于論證及聽證的結果，憲法和法律委員會不能置之不理甚至弄虛作假，應當給予正式的含有法定理由的反饋，可以在網絡上以公報等形式進行公布。

4.建立篩選機制。針對社會團體、企業事業單位以及公民提請合憲性審查建議的情況，為了避免憲法案件堆積如山，可以結合我國的實際情況，制定憲法案件篩選機制。相對完善的憲法案件篩選標準包括提請審查建議主體具備利益相關性、基本權利相關性、基本權利受損、窮盡救濟等。只有構建這樣一套相對合理的篩選制度，才能形成過濾網，對憲法案件數量加以控制，提高憲法和法律委員會的工作效率，充分發揮合憲性審查的優越性。有學者曾經說過：“我們不能把合憲性審查簡單化或神化，（指望它）一建立就會運作得非常好。”合憲性審查制度是通過實踐不斷發展的。隨著合憲性審查工作契機的到來，憲法和法律委員會要始終堅守憲法定位，在履行合憲性審查特定功能的同時，注重程序規則的制定和完善，把憲法監督落到實處，為全面依法治國向縱深發展提供原動力。我國合憲性審查制度建設任重而道遠，需要不斷在實踐中穩步推行。

參考文獻

［1］.決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告［EB/OL］.www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content，2017-10-18/2018-5-20.

［2］范進學.論中國特色社會主義新時代下的憲法修改［J］.學習與探索，2018，（3）.

［3］曲辰.加強憲法實施和監督，維護憲法權威［N］.中國紀檢監察報，2018-01-26（01）.

［4］莫紀宏.論加強合憲性審查工作的機制制度建設［J］.廣東社會科學，2018，（2）.

作者:陳甜甜 單位:廣東外語外貿大學