憲法解釋的權屬分析

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摘要:在我國的憲法監督體制中，全國人大及其常委會同樣享有憲法監督權，但憲法僅規定全國人大常委會享有解釋憲法的權力，而對全國人大并沒有明確規定。依照“法無授權即無權”的公權力原則，應該認為全國人大不享有解釋憲法的權力。問題在于，全國人大在行使憲法監督權的過程中，不可避免地會對一定的憲法條款作出說明，以此作為判定爭議的法律或行為是否構成違憲的依據，實質上是在進行憲法解釋。為化解這一矛盾，有必要結合我國的憲法體制，從理論上將憲法解釋區分為作為憲法解釋制度的憲法解釋與作為憲法監督方式的憲法解釋兩個方面，并對它們之間的聯系與區別進行分析。

關鍵詞:國家權力;憲法監督;憲法解釋

所謂憲法解釋，是指一定的國家機關對憲法規范的含義進行的闡釋與說明，目的在于解決人們對某些憲法規范理解上存在的分歧，確保對憲法的遵守和執行的統一，防止或避免因為對一定憲法規范的不同理解而導致的遵守和執行上的不一致情形的發生，從而維護憲法的最高權威，確保憲法的最高法律效力得以實現，使憲法作為法律的規范性能夠得到嚴格的遵守。據此而論，這里所說的憲法解釋，并非像有些人理解的那樣，包括所謂的學理解釋在內［1］，而僅僅指的是嚴格意義上的憲法解釋，即享有憲法解釋權的國家機關對憲法進行的解釋［2］。

法律作為行為規范，發揮著對人們行為的指引作用。但人們的行為又是復雜多變的，有限的法律規范不可能容納下時刻變化著的人們的行為，于是形成了法律規范的有限性與人們行為多變性之間的緊張關系。要讓立法者制定出針對每一個人的具體行為都能適用的法律規范是完全不可能的，所能采取的就是將人們的行為類型化，然后用抽象或高度概括性的法律規范去表達。高度概括抽象的法律規范是通過使用大量的不確定法律概念來實現的，這些不確定法律概念的使用，固然有利于將更多的行為涵蓋其中，擴大法律規范適用的范圍，更好地將人們的行為納入法律的調整之中，但同時也存在著容易造成人們對這些不確定法律概念理解上產生分歧的弊端。在不能完全放棄于法律中使用不確定性法律概念的前提下，消除人們理解分歧的最好辦法就是由一定的國家機關對發生理解分歧的法律規范作出權威性的解釋。更為關鍵的是，法律文本使用的語言并非是一種完全獨立的符號系統，其中的詞語本身就存在多重含義，日常生活中使用的時候，我們可以不必過分追求其精準度，但在法律文本中出現時，不同的理解有可能導致產生不同的法律后果，直接影響到相關人員權利的享有與義務的履行，也就是直接與人們的利益享有與否相關，就不能夠像在日常生活中所使用的那樣大而化之，或者是不追求其精準度。這就是法律解釋制度存在的必要性與正當性之所在。一般而言，普通法律對人們行為的規范，往往在權利義務的規定上比較具體，也就是對人們行為的引領性要求比較明確，但無法做到十分精準，需要通過法律解釋制度來解決人們理解和認識上的分歧。憲法文本中的規范，抽象的程度更高，正因為如此，在和普通法律規范相比較的意義上而具有“原則性”的特點［3］132，這也就意味著對其理解發生分歧的可能性更大，與普通法律比較起來，也就更需要進行解釋。再者，普通法律的解釋往往解決的是對某一法律中具體規范的理解分歧問題，僅僅影響到法律關系的主體基于該法律規范而享有的權利或應履行的義務。對憲法文本中一定規范的理解發生分歧，不僅影響到憲法關系主體憲法上的權利享有和義務履行，更關系到基于該規范而制定的有關立法是否合憲的問題，這是由憲法具有最高的法律效力的屬性決定的。因此，憲法解釋較之一般的法律解釋制度，具有更重要的意義，尤其是我們在社會轉型的過程中。全面依法治國“愈來愈凸顯”，黨的十八屆四中全會決定明確指出，依法治國的核心是“依憲治國”，因此，憲法的權威是否能夠得到遵守，其他的法律是否能夠真正地符合憲法，是我們實現“依憲治國”的關鍵所在。在此過程中，憲法解釋發揮著不可替代的作用。我國憲法文本中最早規定憲法解釋的是1978年憲法，該憲法在全國人大常委會的職權中規定，全國人大常委會“解釋憲法和法律，制定法令”。此前的1954年憲法和1975年憲法，對憲法解釋權沒有明確規定，僅僅是在全國人大常委會的職權中規定“解釋法律”。或許人們可以認為，這里的“法律”包括憲法在內，但憲法文本在關于全國人大的職權中規定“修改憲法”“制定法律”。如果“法律”包括憲法在內，豈不變成了全國人大制定法律和憲法了嗎?要知道，在1954年憲法制定出來以后，全國人大作為最高權力機關僅享有修改憲法的權力，制定憲法的任務已經完成。由此可以得出的結論是，明確確立憲法解釋制度的是1978年憲法。1954年憲法明確規定，全國人大享有監督憲法實施的權力，由于沒有規定憲法解釋問題，那么，可以將全國人大享有的監督憲法實施權力理解為包括憲法解釋的權力在內，也就是全國人大以其享有的監督憲法實施的權力為依據，在監督憲法實施過程中對憲法進行解釋。但在1978年憲法明確規定全國人大常委會行使解釋憲法的職權以后，就出現了憲法的解釋權與憲法監督權相分離的問題。現行的憲法則將憲法監督權同時賦予全國人大和全國人大常委會行使，但依然保留了全國人大常委會解釋憲法的權力，全國人大雖然繼續享有監督憲法實施的權力，但并沒有被明確賦予享有憲法解釋的權力，意味著憲法解釋權與憲法監督權的分離狀態在全國人大這個國家最高權力機關這里是依然存在的。

那么，憲法監督權與憲法解釋權是一種什么關系，考察國外憲法和有關憲法監督的法律，關于憲法解釋權的規定存在以下幾種情形。

(一)美國、日本等實行司法審查制的國家

無論像美國那樣憲法監督權來自于判例還是如日本那樣司法機關享有的憲法監督權來自于憲法的明確規定，都不涉及憲法解釋問題。如日本國憲法第八十一條規定:“最高法院為有權決定一切法律、命令、規則以及處分是否符合憲法的終審法院。”最高法院在行使憲法監督權的時候，當然有權對涉及到的憲法規范進行解釋。由于司法審查制具有獨特的“個案審查”或“附帶性審查”特點，并且要求憲法性爭議要達到成熟的程度，才能由法院受理并進行裁判。因此，憲法解釋不能獨立存在，只能在審理具體案件的過程中對涉及到的憲法規范進行解釋，憲法解釋寓于憲法審查之中［4］，目的在于為解決當下具體的憲法性爭議提供憲法上的規范依據。在這樣的制度下，沒有爭議這一前提，法院是不能對憲法規范進行一般性的闡釋與說明的，這被認為是由司法權的被動性所要求的，也是固守司法權的被動性的體現。

(二)在憲法或有關法律中規定了憲法解釋權，但僅僅是規定在什么情形下，哪些機關有權向

憲法監督機關提出解釋憲法的請求，并不涉及憲法解釋的所有方面代表性的國家有德國和俄羅斯。如德國基本法第九十三條規定:“聯邦憲法法院裁決下列事項:(1)就聯邦最高機關或根據本基本法或聯邦最高機關議事規則授權的其他有關方面的權利和義務的范圍發生爭執時，對本基本法的解釋進行裁決。”俄羅斯聯邦憲法第一百二十五條規定:“俄羅斯聯邦憲法法院根據俄羅斯聯邦總統、聯邦委員會、國家杜馬、俄羅斯聯邦政府、俄羅斯聯邦各主體立法權力機關的要求解釋俄羅斯聯邦憲法。”根據統計，這樣的國家并不多。從這些國家的憲法規定看，即便是規定了憲法解釋權，也是作為憲法監督機關行使的諸多職權中的一項，并不獨立于憲法監督權而存在。就憲法解釋權的內容看，實際上針對的是抽象解釋，主要涉及的是國家機關之間的權力分配事項，用以解決國家機關之間的權限爭端。

(三)在規定憲法監督制度時，沒有單獨和直接規定憲法解釋權，而是將其作為憲法監督權的組成部分，包含在憲法監督權之中

如法國《憲法委員會組織法》規定，在進行合憲性宣告、合憲性先決問題的審查、立法方式的審查、提出法案的條件的審查、政府拒絕接受法案的審查等活動時，憲法委員會應當在其裁決中說明理由［5］。除此之外，設立憲法法院作為監督憲法實施專門機關的國家，一般會制定專門的法律來規范憲法監督權的行使，但在這些法律中，也沒有將憲法解釋權作為一項獨立的權力加以規定，實際上也是將憲法解釋權包含在憲法監督權之中看待的，如法國、韓國、西班牙、葡萄牙、奧地利、意大利等國家就屬于這種情形［6］。根據上述的比較法考察，我們的基本結論是，無論是否在憲法和有關法律中明確規定憲法解釋權，都不存在將憲法解釋權與憲法監督權并列加以規定的情形。這也就意味著無論是明示還是默示，憲法解釋權與憲法監督權都是不可分割地結合在一起的。但在中國的憲法中，對全國人大僅規定其享有監督憲法實施的權力，而對全國人大常委會既規定了憲法監督權，又規定了憲法解釋權，并且是將憲法監督權與憲法解釋權并列規定在一起。從邏輯上講，這勢必就意味著憲法監督權與憲法解釋權是兩種獨立的國家權力，憲法監督權中不包含憲法解釋權，憲法解釋權與憲法監督權屬于不同性質的權力。在進行憲法解釋的時候不是在進行憲法監督，進行憲法監督的時候不能進行憲法解釋。憲法將解釋憲法的權力明確規定在全國人大常委會的職權之中，從“法無授權即無權”的意義上講，其他機關，包括全國人大都無權去解釋憲法。如胡錦光、韓大元教授就認為，全國人大僅有憲法監督權，而沒有憲法解釋權［7］。然而，前面已經指出，憲法解釋的權力與憲法監督權不可分割，既然全國人大也根據憲法的規定享有監督憲法實施的權力，也應該包括解釋憲法在內。否則就會形成這樣的局面，全國人大在行使憲法監督權時不能行使解釋憲法的權力，勢必將造成全國人大監督憲法所依據的憲法規范本身由于存在理解上的分歧而不能解決當下面臨的憲法性爭議，憲法監督權實際上就會被架空。試想，全國人大在行使憲法監督權解決所面臨的憲法性爭議時，需要對該爭議所涉及的憲法規范含義進行說明，以明確該爭議中哪一方的理解更符合憲法，這難道不是在解釋憲法嗎?［8］正因為如此，有研究者認為，全國人大常委會是全國人大的常設機構，前者的憲法監督權包含有憲法解釋權，那么后者顯然也擁有［9］。

為解決這一尷尬問題，本人認為，應將作為憲法解釋制度意義上的憲法解釋權與作為憲法監督方式的憲法解釋權加以區分，依據就是憲法文本中規定全國人大常委會的職權時，將全國人大常委會“監督憲法實施”的權力與“解釋憲法”的權力并列加以規定，意味著憲法解釋權是一種獨立于憲法監督權的權力，而且不能為憲法監督權所包含，因此稱之為憲法解釋制度意義上的憲法解釋權。它與憲法監督方式上的憲法解釋權之間的區別有以下幾個方面。

(一)歸屬的制度不同

根據上述的劃分，憲法解釋制度意義上的憲法解釋權屬于憲法解釋制度的范疇，憲法監督方式意義上的憲法解釋權則屬于憲法監督制度范疇。這樣的理解或認識，在我國的憲法學體系中是能夠找到其根據的。看一看我國大量憲法學教材或著作，都是將憲法監督制度與憲法解釋制度看作是兩種不同的憲法制度，同屬于“憲法實施”或“憲法適用”這一大的制度，在這個大的制度中是并列的關系，鮮有將憲法解釋制度納入憲法監督制度中進行分析的情形存在。對此情形的合理性，我認為可從兩個方面加以說明:一是理論上我們比較重視憲法監督制度具有的將憲法的最高強制性由潛在轉化為現實的功能，具體表現為對違憲行為和法律進行處理制裁的懲罰作用;而對憲法解釋制度，比較重視的是其根據社會的發展對憲法規范中的有關內容進行的意義再造、漏洞填補、含義明確的作用，強調的是消弭憲法規范與社會現實之間的沖突，以達到讓憲法規范具有更強適應性的目的，具體講就是在保持憲法穩定性的前提下來解決憲法的適應性，以彌補單純的憲法修改帶來的破壞憲法穩定性的不足。由于過分地注意到了憲法監督與憲法解釋制度之間存在的差異，自然也就很少關注或看到憲法監督制度與憲法解釋制度二者之間存在的共同之處。二是在實踐上，且不說“文革”的政治動亂時期，就是在“文革”結束以后，特別是隨著改革開放政策的實施，在民主法制制度的建設受到重視的新的歷史時期，至今還沒有出現一件嚴格意義上的憲法解釋案件或憲法監督案件①，缺乏實踐，也就意味著憲法監督制度與憲法解釋制度之間在處理憲法性爭議，特別是如何運用于憲法監督的過程之中的必要性就不能充分展示出來，存在的問題也就不能充分地暴露出來，前述理論上對憲法監督制度與憲法解釋制度的認識偏差就無法通過實踐來加以糾正。

(二)享有的機關不同

從世界范圍內看，無論是采用司法審查制還是采用專門機關即憲法法院審查制的國家，都是由一個機關來行使憲法監督權和憲法解釋權，不存在憲法解釋權與憲法監督權由不同機關行使的問題。因此，無論是否對憲法解釋權作出明確規定，都不會導致認識上產生分歧。但在我國，雖然采取的是代表機關審查制的憲法監督體制，但并非采用該體制的國家都存在憲法監督權與憲法解釋權分離的問題，我國出現這樣問題的根本原因是我國人大實行的“一院雙層結構”，即除鄉鎮外，每一級人大均由全體會議和人大常委會兩個層級構成，且人大的全體會議和常委會各自具有獨立性，不僅組織上能夠自成體系，而且還享有憲法賦予的職權，能夠對外獨立地行使權力。在全國人大與全國人大常委會之間如何分配國家的最高權力，當然要考慮到所涉事項的重要性程度以及全國人大及其常委會之間在憲法地位上的差異，并不是說全國人大行使的權力在全國人大閉會期間均可由全國人大常委會以常設機關的名義來行使，全國人大和全國人大常委會各自享有的權力范圍必須符合憲法的規定，遵循憲法對全國人大及其常委會之間的權力劃分。全國人大不能因為其是最高的權力機關就可以去行使憲法規定的全國人大常委會的權力，全國人大常委會也不能因為是全國人大的常設機關就可以在全國人大閉會期間去行使憲法規定給全國人大的權力，它們也要遵循“職權法定”的原則。這是我們認識憲法為何僅將解釋憲法規定為全國人大常委會職權的法理依據所在。根據上述，由于憲法明確規定全國人大常委會享有解釋憲法的權力，這里的“解釋憲法”的權力就屬于憲法解釋制度意義上的憲法解釋權，只能由全國人大常委會行使，其他機關不能享有，即便是作為最高權力機關的全國人大也不能享有，即憲法解釋制度意義上的憲法解釋權在歸屬和行使上具有專屬性，符合公法上“法無授權即無權”的原理。而憲法監督方式意義上的憲法解釋權，不具有專屬性，凡是享有憲法監督權的機關都可以享有和行使。

(三)權力性質不同

憲法解釋制度意義上的憲法解釋權，是一項獨立的權力，并不蘊含于憲法監督權之中或者依附于憲法監督權而存在，根據明示即排除的原理，這種意義上的憲法解釋權具有排他性［10］。憲法監督方式意義上的憲法解釋權蘊含于憲法監督權之中，不具有獨立性，只能在行使憲法監督權的過程中進行，具有憲法監督方式的性質，或者是一種憲法審查的方法。如美國憲法學家詹姆斯·布拉德雷·塔耶爾就明確指出，憲法解釋是一種審查方法［11］。這樣的不同也就意味著全國人大常委會在行使憲法解釋權的時候進行的憲法解釋不具有憲法監督的性質，而是在行使獨立的憲法解釋權。只有當全國人大或全國人大常委會在行使憲法監督權過程中，對憲法規范的含義進行的闡釋與說明才是在行使憲法監督意義上的憲法解釋權。這種權力性質上的差異，意味著我國的憲法文本中，憲法解釋制度意義上的憲法解釋權是以“顯性”方式存在的，憲法監督方式意義上的憲法解釋權是以“隱性”方式存在的。

作者：王廣輝 單位：中南財經政法大學法學院