小議憲法規范的特征

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本文作者：吳杰

研究憲法規范的特點,對深入了解什么是憲法和增強憲法觀念,具有理論和實踐意義。首先需要明確什么是法律規范和憲法規范.法律規范,就是由國家制定或認可,體現統治階級意志,以國家強制力保證實施的行為規則。憲法是法律的一種,因此憲法規范也具有一般法律規范的共同特征。它們在階級本質上相同,都是體現統治階級的意志和利益;都是由國家按照一定程序制定或認可的,規定人們可以做什么、應該做什么或者不應該做什么的行為準則;并以國家權力為后盾,對全體社會成員都具有普遍的約束力和強制力。但憲法是國家的根本大法,所以憲法規范和普通部門法的法律規范又有許多不同之處。我國憲法序言明確指出:“憲法為根本的活動準則”。憲法規范是國家的根本性規范。它具有以下五個方面的特點:

一、憲法規范內容的廣泛性

憲法既然是國家的根本大法、國家的總章程,因此憲法規范所調整的社會關系的范圍必然是非常廣泛的。主要表現在兩個方面:一是憲法規定的內容廣泛。憲法的內容通常包括:建國的宗旨和藍圖、國家的性質、政權的組織形式和選舉制度、中央和地方的關系、經濟制度和精神文明建設、公民的基本權利和義務、國家機關的組織活動原則和國家機構體系,以及國家的標志,等等。各國憲法的內容雖然不完全相同,但都規定了國家生活中各個方面的重大間題,涉及政治、•經濟、文化、教育、科學、技術、衛生、體育、國防、外交等許多方面。二是憲法調整的社會關系的主體廣泛。包括各民族、各階級、各政黨和社會團體、一切國家機關和武裝力量、各企業事業組織和全體公民,甚至還包括在本國境內的外國公民和經濟組織。如我國憲法第18條和第32條的規定。相反,普通法律所規定的內容比較狹窄,它們只是規定國家生活中某一方面的重要問題,只調整某一方面的社會關系。如刑法只規定有關犯罪和適用刑罰方面的問題,民法只規定有關財產關系和人身關系方面的間題,訴訟法也只是規定有關訴訟程序方面的間題。這是因為憲法和普通部門法分工不同。憲法是國家的總章程,所以它管的面當然要寬;其他部門法是國家生活某一方面的專門章程,所以它們的任務比較單一,調整的范圍也比較窄.正由于憲法規定的內容涉及面廣,所以有人感到學習憲法比較困難,如有的人說:“翻開憲法講義,內容浩如煙海”,感到難以掌握.這正是由于不了解憲法規范特點的緣故.我們知道,憲法內容的廣泛性,這只是憲法規范的特點之一,而憲法內容另一個方面的特點則是帶有根本性。憲法內容帶有這兩個方面的特點,這是憲法作為國家根本大法本身所決定的。憲法不是法律大全,不能事無巨細包羅萬象,不能什么問題都要規定.正如斯大林在《關于蘇聯憲法草案》的報告中指出:“憲法并不是法律匯編。憲法是根本法,而且僅僅是根本法。憲法并不排除將來立法機關的日常立法工作,而要求有這種工作。憲法給這種機關將來的立法工作以法律基礎。”憲法的任務是規定國家生活中的根本性間題.所以我們在學習和研究憲法過程中,應當很好地掌握憲法規范內容的廣泛性和根本性這兩個方面的特點。正因為憲法內容廣泛,所以以憲法為研究對象的憲法學和法理學、政治學、政治經濟學、民族學以及其他部門法學都有關系。但憲法終歸是國家的根本法,因此憲法學的內容是有一定范圍的。所以我們在學習和研究憲法時,要掌握好分寸和界限。既要注意它和其他部門法以及其他社會現象的聯系掌,握彼此的交叉關系,又要明確憲法和普通法律之間的正確分工,要很好理解“憲法是根本法,而且僅僅是根本法”這個特點.

二、憲法規范的根本性

憲法規范的根本性是憲法規范的核心特點。要深入了解這個特點以及憲法規范和普通法律規范的區別,就必須弄清近代意義憲法與古代“憲法”的根本區別。大家知道,法律是隨著國家的產生而產生的。法律已有幾千年的歷史,但作為國家根本法的憲法,即近代意義的憲法只有二、三百年的歷史。古代不少國家雖然都使用過“憲法”一詞,但都不是近、現代憲法的含義。在中國古代典籍中,例如尚書說命:“監于先王成憲,其永無想”;晉書:“稽古憲章,大鱉制度”;唐書:“永垂憲則,貽簌后世”國語:“賞善罰奸,國之憲法”等等,這里所說的憲、憲章、憲則、憲法,都是指一般的法度、典章而言。日本公元604年的《圣德太子十九條憲法》,英國亨利二世1164年的《克拉倫敦憲法》,,也是屬于普通法律。在封建專制制度下,君主(國王或皇帝)享有至高無上的權力,君主“口含天憲”,“金口玉言”,他的圣旨是國家活動的最高依據.“法自君出”,中外都如此。在那個時候,不可能制定一部國家最高法律來限制王權。作為國家根本法的憲法,是在十七至十八世紀資產階級革命時期才出現的.近代意義憲法的產生,是資本主義經濟發展的必然結果,也是適應資產階級奪取政權和掌握政權的需要,又是法律本身發展的結果。近代意義的憲法和憲法觀念并不是一下子形成的。而是隨著時代的發展,民主共和體制的建立,法治思想的傳播和法治的確立而逐步形成的。早在古希臘、羅馬時代就已出現了根本組織法的觀念.希臘哲學家亞里士多德曾搜集158國的法律,加以比較研究,就其性質和作用,分為兩大類:一類是普通法律,另一類是有關國家根本組織法的法律,他認為這種法律就是憲法,所以他寫了《關于雅典憲法》一書。后來他又在《政治論》一書中明確主張法律應以憲法為根據,認為憲法是國家根本組織法,與普通法律有區別。亞里士多德的觀點雖然與近代憲法觀念有點接近,但還是有相當距離的。因為它僅局限于國家根本法組織法的范圍。不過應當看到他是最早闡述憲法思想的先軀,他的上述觀點可以說是近代憲法觀念的萌芽。英國在十三世紀初期,由于英王的專橫,引起貴族諸侯的不滿,他們聯合教士、騎士和城市市民向英王進進行斗爭,在強大壓力下,英王約翰被迫于12巧年頒布英國憲政史上有名的《自由大憲章》,承認貴族的參政權,規定國王不得任意征稅,不得非法拘捕人。后來有的憲法學家和歷史學家把這部大憲章說成是英國的第一部憲法,這種看法是不正確的。因為大憲章的主要內容是保護貴族等的特權,并沒有確認民主制度,所以不能與近代憲法等量齊觀。但是,大憲章的基本精神是限制王權,它建立了一條基本原則,即無論任何人,連國家最高統治者國王也必須遵守法律,為近代憲法樹立了典范。法國在十三世紀末期,國王菲力浦四世因與教皇發生沖突,他為了糾合和利用貴族、教士和城市市民的力量來對抗教皇,讓他們推舉代表組成“等級會議”共商國政。從“等級會議”的組織和權力來看,雖然不能同后來的議會相比,它沒有權力制定象今天的國家根本法,但它曾將法律分為兩種:一種是王法,另一種是國法。國王對王法可自行變更或廢止;國法是國家的基本的法律,叫做“根本法”或“憲法”,國王不得自行修改或廢除,如果要修改或廢除,必須經過“等級會議”的同意。當時“等級會議”確定的這種國法,雖然在內容和效力上不能與近代憲法等同,但它在立法實踐上確立了一條十分重要的原則,即國家基本法律的修改或廢除的權限屬于代議機關,其程序比普通法律嚴格。這種“根本法”觀念與近代意義憲法的含義又有了進一步的接近。后來,英國在資產階級革命過程中,由于資產階級和國王之間的不斷妥協,從1628年起陸續頒布了許多憲法性文件,從而使英國成為制定憲法最早的國家,并且又是典型的不成文憲法。美國在獨立戰爭勝利后,于1787年制定了憲法,它是資本主義國家第一部成文憲法。接著,法國和其他國家也先后制定了憲法。目前世界上一百多個國家幾乎都有了憲法。現在,憲法已成為獨立的法律部門,而且在國家法律體系中占主導地位。憲法是國家的根本法,這是所有立憲國家都一致公認的。但如何理解它的含義,就不完全一致了。許多資本主義國家的憲法學者把憲法分為形式意義的憲法和實質意義的憲法。前者是以憲法的形式為標準來區分的。后者是以憲法的內容為標準來區分的。就是說,形式意義的憲法是指具有成文憲法法典,經制憲機關依照一定程序通過后公布,其制定和修改程序與普通法律不同,效力也高于普通法律。只有這樣的法才能稱之為憲法。而實質意義的憲法是指,凡規定國家的基本組織及其權限、公民的權利義務以及基本國策的法,都是憲法。這兩種分法,雖然都有一定的道理,但嚴格來講,都不夠科學。如果按照“形式意義”的觀點來識別憲法,那么英國的不成文憲法就不算是憲法。我認為英國憲法雖然存在下列特點:一是沒有一部完整的憲法法典;二是有一部分憲法范存在于慣例和判例之中;三是憲法的效力與修改程序和普通法相同。但英國有許多重要法律是規定有關國家生活中根本性間題的,如1679年的人身保護法、1689年的權利法典、1701年的王位繼承法、1911年的國會法、1918年頒布又經1969年修改的國民參政法,等等,這些重要法律,對于限制王權,削弱封建專制,保障公民權利,建立資產階級民主制和法治,具有重要意義。毫無疑間,這些憲法性文件都是英國憲法的重要組成部分。同時,英國還有不少憲法慣例,例如內閣是由下議院中的多數黨組成,內閣對議會負責,議會至少每年必須召開一次會議,等等。這些重要制度雖然沒有寫在正式文件中,但都存在于慣例之中,也應當是英國憲法的組成部分。所以英國實際是有憲法的。實際上,許多國家都存在著憲法慣例,如美國的兩黨制度,總統候選人由政黨提名等。我國國家生活中的一些重大間題,執政黨一中國共產黨正式向最高國家權力機關提出之前,通常都通過政治協商會議向各派廣泛征求意見,這些做法雖然在法律文件中并沒有具體規定,但實際也應看作是一種憲法慣例。所以這種憲法規范與普通法律規范也是不同的。另外,還有的國家的憲法是由幾個憲法性文件組成的,例如法國第三共和國憲法就是由1875年2月至7月陸續頒布的三個文件(《國家政權機關組織法》、《參議院組織法》和《國家政權機關相互關系法)))組成。它雖然不是一部完整的憲法法典,但實際也是一部憲法。至于以“實質意義”作為區別憲法的組點,其中有一種解釋也欠全面,即“以法的內容為標準,而區別其是否為憲法”的說法。的確,我們認為不成文憲法也屬于憲法是以其內容規定來確定的,但憲法具有最高的法律效力,這是國家根本法不同于普通法律的重要特征之一,這是不可忽視的。所以我認為,區分憲法的標準,既要看法的內容規定,又要看法的效力及其制定和修改程序,這些都是國家根本法區別于普通法律的重要特征。因為世界上絕大多數國家的憲法都具有這些特征。憲法之所以成為國家的根本法,就是因為它具有根本性的特點。根本性表現在許多方面,首先表現在內容規定上。第一,憲法規定了國家的根本制度。例如,我國憲法第1條規定:“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度。”它是我們國家和社會的總的制度。另外,憲法還規定下列許多根本制度,即人民民主專政制度、人民代表大會制度、社會主義經濟制度、地方制度(其中又包括民族區域自治制度和特別行政區制度)等。第二,憲法規定了國家的根本任務。例如,我國憲法序言規定:“逐步實現工業、農業、國防和科學技術的現代化,把我國建設成為高度文明、高度民主的社會主義國家.”憲法還明確指出‘今后國家的根本任務是集中力量進行社會主義現代化建設。”第三,憲法規定了國家的基本原則。如我國憲法第2條規定國家的一切權力屬于人民的重大原則,第3條規定:“國家機構實行民主集中制的原則”,第4條規定了民族平等原則,第5條規定了社會主義法制原則,第12條規定了社會主義公共財產神圣不可侵犯的原則,等等。第四,憲法規定了國家的基本國策。例如,我國憲法總綱規定了兩個文明建設的基本方針,規定了“國家推行計劃生育”的基本國策,等等。第五,憲法規定了公民的基本權利和義務。例如,我國憲法第2章專門規定了公民的基本權利和義務。第六,憲法規定了國家的基本組織。例如,我國憲法第3章規定了國家機構的體系,規定我國中央和地方主要國家機關的組成及其相互關系。正因為憲法規定了國家的根本制度和基本原則,所以許多國家把憲法的名稱叫做根本法或基本法。如蘇聯1936年憲法正式名稱叫《蘇維埃社會主義共和國聯盟憲法(根本法)》,南斯拉夫1953年憲法叫《南斯拉夫新根本法》,聯邦德國1949年憲法叫《德意志聯邦共和國基本法》,澳大利亞憲法也叫《澳大利亞聯邦基本法》.這里順便指出,目前我國許多報刊經常把全國人民代表大會制定的基本法律叫做基本法,有的為強調重要性,甚至把一些基本法律稱為國家根本大法,這顯然是不對的。制定1982年憲法時,為了規范法律用語,有意識地把全國人大制定的有關刑事、民事、國家機構的和其他的法律稱為基本法律,就是為了區別于基本法—憲法,但有的人以為基本法也就是基本法律,有的報刊甚至在第一版用大字標題刊登,我認為是值得引起注意的。

三、憲法規范效力的最高性

憲法和普通法律一樣,都具有法律效力,這是所有法律的共同特征。但憲法和普通法的法律效力不同,憲法的法律效力高于其他法律,這是一般成文憲法的基本特征之一憲法規范效力的最高性,就是指憲法具有最高的法律效力。具體表現在三個方面:(一)憲法是國家日常立法的基礎,是制定普通法律的依據。所以通常把憲法稱為“母法”,普通法稱為“子法”,普通法是由憲法派生的。我國許多法律的第1條都寫明它是根據憲法制定的。(二)普通法律不得同憲法相抵觸,否則就無效,必須修改或者廢除。我國憲法規定:“本憲法具有最高的法律效力”,“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。”(三)憲法是一切國家機關、政黨、社會組織和全體公民的根本的行為準則。我國憲法規定,全國的黨政軍民都必須以憲法為根本的活動準則,并且負有維護憲法尊嚴,保證憲法實施的職責。并明確規定;“一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究。”憲法具有最高的法律效力,不僅我國憲法作了規定,世界上絕大多數立憲國家也都加以確認,并且規定在憲法上。美國、日本、馬來西亞等國家把憲法稱為:“最高法律”或“最高法規”。蘇聯1977年憲法規定:“蘇聯憲法具有最高法律效力口一切法律和國家機關的其他文件都以蘇聯憲法為根據,并與蘇聯憲法相適合。”厄瓜多爾憲法規定:“與憲法相抵觸的或者任何更改憲法規范的法律、法令、條例、章程、協定、命令、規則、契約和國家條約,均屬無效。”法國憲法規定:“組織法在未公布以前,以及國會兩院規程在未實施以前,均須提交憲法委員會審查,以確定其是否與憲法抵觸”,“凡宣告為違憲的法規,不得公布或付諸實施”。意大利憲法規定:“全體公民和一切國家機關對共和國根本法—憲法—均須忠誠遵守”.可見,憲法具有最高的法律效力,這是無容置疑的。但有人認為憲法只是規定國家生活的一些重大原則,不能直接引用憲法條文來處理具體案件,因而忽視憲法的作用,甚至忽視或者否認憲法具有直接的約束力和強制力。這種認識是不對的。首先應當明確,憲法規范本身是具有直接約束力和強制力的。我們知道,所謂法律效力,實際就是法律規范所具有的約束力和強制力,憲法規范既然是法律規范的一種,它當然也有直接的約束力和強制力。有些國家和憲法對此早已作了明文規定。例如,德意志民主共和國憲法第105條規定:“憲法是直接有約束力的法律。”其次,憲法規范本身就是人們行為的最高準則。例如,我國許多法律和制度都是直接根據憲法的規定來制定的.中央和地方主要國家機關的職權,都是直接依據憲法的規定來行使的。公民的基本權利和義務,也是依據憲法的規定而享有或履行的。再次,對于違憲的法律文件和行為,必須處理和追究,這也說明憲法規范具有直接的約束力和強制力.對違憲的法律文件的處理,通常的做法是宣告該項法律無效。對于國家機關工作人員的違憲行為,資本主義國家一般實行彈幼制,社會主義國家一般采取罷免制。如我國憲法和法律規定,全國人大有權罷免由它選舉產生的國家領導人員,地方國家權力機關也有權罷免由它選舉產生的領導人員,選民或選舉單位也可以依法罷免由他們選舉的人民代表.間題在于,一般國家工作人員或者公民違反了憲法該如何處理呢?我想有些人懷疑憲法規范是否具有直接的約束力和強制力間題,可能是由此而引起的。要明睞這個問題,就要深入了解憲法規范本身具有原則性的特點。

四、憲法規范的原則性

憲法既然是國家的根本大法,國家的總章程和母法,所以它必須從宏觀方面來調整各種社會關系。憲法規范所調整的社會關系,不是一般的社會關系,也不局限于經濟、政治、文化、家庭婚姻等哪一個方面的社會關系,而是國家最基本的社會關系。也就是說,憲法是調整有關社會制度和國家制度基本原則的社會關系。正如劉少奇同志所說:“憲法的基本任務,是用法律的形式規定社會制度和國家制度”(《關于中華人民共和國憲法草案的報告》)。因此憲法規范通常都比較原則。我們經常稱為憲法原則,就是這個道理。因而憲法規范具有原則性的特點。憲法規范的原則性主要表現在兩個方面:一方面表現在,憲法規范只確立國家最基本的社會關系的一般原則。它所規定的法律行為的界限,往往只是一個大框框。這些基本原則和大框框如何具體化,由其他部門法來作規定.如,我國憲法在規定社會制度和國家制度的許多基本原則的同時,還在許多條文中明文規定需要制定的有關法律。據有關資料統計,在憲法中寫明“依照法律規定“實施的有39個條文、43處之多。其中分為兩類,一類是指需要通過多種法律、行政法規、地方性法規分別作出規定的。例如憲法第2條規定,我們國家的一切權力屬于人民,這是根本原則,人民如何行使國家權力呢?“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”,這是人民行使國家權力的基本形式,具體實施由選舉法、全國人大組織法和地方組織法詳細規定。另外,人民行使權力還有其他途徑和形式,所以該條第3款明確指出:“人民依照法律規定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經濟和文化事業,管理社會事務。”這里所說的“依照法律規定”,就是需要制定的各種法律、法規。另一類是憲法明文要求制定特定的法律共有29種。另一方面,憲法規范的原則性還表現在,憲法規范的構成要素(亦稱邏輯因素),通常都不能規定法律后果部分。就是說,憲法規范往往只規定允許、禁止或者要求人們的行為的那一部分,而不規定違反該規范的要求所招致的法律后果的那一部分,具體的制裁辦法由有關法律、法規去規定。例如,我國憲法第38條規定了“公民的人格尊嚴不受侵犯”,“禁止用任何方法對公民進行侮辱、誹謗和誣告陷害”。這里只要求和禁止人們做什么,沒有規定違反該項憲法規范所帶來的法律后果間題。假如有人對某一公民的人格進行侮辱、誹謗或誣告陷害,就要根據這種違憲違法行為的性質、情節和社會危害性,分別按照刑法、民法通則和治安管理處罰條例關于侵犯公民人格尊嚴的相應條款來進行處理。上述部門法都分別規定了具體的制裁辦法.從這一事例也可以清楚地看出憲法規范和普通法律規范在規定和適用上的關系和區別。憲法和普通法律的關系是非常密切的。它們是母法與子法、總章程與分章程的關系-彼此是相輔相成而缺一不可的。從健全法制的觀點來看,國家沒有憲法就會造成群龍無首,而沒有配套成龍的法律、法規,憲法原則就無法貫徹實施。因此必須加強國家的法制建設,正如總理在六屆全國人大五次會議的政府工作報告中指出的那樣,我國社會主義的法律體系,還需要進一步健全和完善。

五、憲法規范的綱領性

憲法和綱領是不同的。正如斯大林所說:“綱領和憲法有重大的差別,綱領上說的是還沒有的東西,是要在將來獲得和爭取到的東西,相反,憲法上應當說的是己經有的東西,是現在已經獲得和已經爭取到的東西。綱領主要是說將來,憲法卻是說現在。”(見《關于蘇聯憲法草案的報告)))憲法是國家的一種法律,綱領是國家、政黨和政治集團根據自己階級的利益和宗旨而規定的奮斗目標和行動路線。如抗日戰爭時期中國共產黨提出的《抗日救國十大綱領》。世界著名的政治綱領有:美國1776年《獨立宣言》、法國1789年《人權宣言》、蘇俄1918年《被剝削勞動人民權利宣言》。綱領屬于宣言的性質。雖然憲法和綱領是兩個東西,不能混淆,但也不應把二者對立起來。從世界各國和我國的制憲經濟看,憲法和綱領的內容是可以互相滲透的。例如,美國《獨立宣言》中的許多重要原則和主張曾被1787年美國憲法及其修正案所吸收。《人權宣言》后來被確認為法國1791年憲法序言,一《被剝削勞動人民權利宣言》也被作為1918年蘇俄憲法的序言。我國1949年的《共同綱領》起了臨時憲法的作用。尤其我國建國以來的幾部憲法都規定了我{國人民的奮斗目標。可見憲法和綱領之間并沒有不可逾越的鴻溝。這說明了兩點:一是有的綱領可以起著憲法的作用;二是有些憲法的內容可以帶有綱領性。我國現行憲法的一個顯著特點,就是總結經驗和規定奮斗目標相結合。它既充分注意總結我國社會主義發展的豐富經驗,也注意吸取國際的經驗;既考慮到當前的現實,又考慮到發展的前景。它不僅規定我國在新歷史對期的總任務的具體內容,而且明確宣布它以法律的形式確認了我國人民奮斗的成果,規定了國家的根本制度和和根本任務。這在憲法史上是少見的,具有重要特色。我國憲法之所以要規定綱領性的內容,這是因為:第一,憲法和法律都必須真實地反映客觀現實,必須反映我國人民建設社會主義的革命實踐。劉少奇同志指出:“憲法不去描寫將來在社會主義社會完全建成以后的狀況,但是為了反映現在的真實狀況,就必須反映正在現實生活中發生著的變化以及這種變化所趨向的目標。如果不指明這個目標,現實生活中的許多事情就不可理解。我們的憲法所以有一部分條文帶有綱領性,就是由于這個原因。”(見《關于中華人民共和國憲法草案的報告》)第二,憲法用法律的形式規定國家的總任務,以便作到有章可循。同時,使全國人民感到有一條清楚的和正確的道路可走,就可以提高全國人民的積極性。第三,制憲和其他立法工作一樣,都應有科學預測。當代科學技術日新月異向前發展,目前我國正處在經濟、政治體制改革的新時期,憲法和法律要為自己的經濟基礎和政權建設服務,要為社會主義民主和法制建設服,要為兩個文明建設服務,就必須有發展的眼光,必須面向未來。制憲工作的科學預見性越強,憲法的各項規定就越能反映客觀規律,也就越能保持憲法的穩定性。總之,憲法規范的五個特點是有機聯系的,它們以憲法規范的根本性為核心,從不同的角度,具體表現和說明了憲法作為國家根本法的法律屬性。全面理解這兒個特點,就能認清憲法的地位和作用。