憲法公共利益界限與規(guī)范

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摘要:在我國憲法中，公共利益一詞出現(xiàn)多次，但如何對公共利益進(jìn)行界定在學(xué)界仍然是討論的熱點(diǎn)問題。在生活中，公共利益與個人利益標(biāo)準(zhǔn)缺失與沖突的現(xiàn)象十分常見。本文將從公共利益為切入點(diǎn)，通過與個人利益衡量標(biāo)準(zhǔn)的比較研究，談一談公共利益與個人利益之間的規(guī)范與界限。

關(guān)鍵詞:憲法;公共利益;規(guī)范界限

一、公共利益界定的必要性

首先，公共利益已經(jīng)是我國社會生活中常見的概念之一。近幾年來，公共利益越來越成為憲法與行政法學(xué)姐討論熱烈的話題之一。成為熱點(diǎn)話題的原因在于公共利益在憲法中的明確規(guī)定讓其成為一個不可忽視的憲法概念。同時，許多法律法規(guī)中都不同程度的包含了與公共利益相關(guān)的條款或政策，這也為公共利益成為我國憲法中重要概念奠定了基礎(chǔ)。在另一方，盡管公共利益在法律范圍內(nèi)甚至于對國家的公共治理具有重大意義，但現(xiàn)有的法律法規(guī)都沒有對公共利益做出官方的定義或說明。無定義的公共利益也使得在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了許多鉆空子損害公民利益的現(xiàn)象，例如多地發(fā)生的征地拆遷事件就是典型的案例，借由公共利益之名損害了共鳴利益，導(dǎo)致社會矛盾激增，人民財產(chǎn)受損。雖然公共利益一詞無法確定是先在法律法規(guī)中出現(xiàn)還是人們?nèi)粘Ｓ谜Z中先使用，但在目前的社會背景下，公共利益的使用范圍已經(jīng)遠(yuǎn)超出了法律的范圍，成為人們?nèi)粘ｎl繁使用的詞匯。然而，在沒有官方準(zhǔn)確定義的情況下，私人利益、地方利益等等都出現(xiàn)了利用公共利益假借其名為自身牟利。公共利益的范圍被不斷擴(kuò)大，出現(xiàn)泛化。鑒于此，對公共利益進(jìn)行界定與規(guī)范具有十分重要的法律意義與現(xiàn)實(shí)意義。其次，法律的概念必須準(zhǔn)確、規(guī)范且統(tǒng)一。法律概念是構(gòu)成法律的基本要素，是人民認(rèn)識法律、適用法律的基礎(chǔ)。概念在法律問題解決的過程中是必不可少的。對概念如果沒有嚴(yán)格的界定，我們就無法理性且條理清晰地思考相關(guān)法律問題。因此，法律概念的內(nèi)涵與外延能否精準(zhǔn)確定下來對于這個概念相關(guān)法律地規(guī)范程度及其實(shí)施具有重大的影響，對于能否規(guī)范公民的行為，調(diào)節(jié)社會矛盾也有著不可忽視的影響。此外，概念是用于對各樣的行為與各種類事件的定義與定性，也是用于對原則、規(guī)則、法律范圍等等的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定，因此，法律法規(guī)包括規(guī)章制度所包含的概念其自身必定精準(zhǔn)度要高，無論是內(nèi)涵還是外延都應(yīng)是十分明確的，所表達(dá)或傳達(dá)的法律政策也應(yīng)是十分規(guī)范的。法理的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)與語言學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)相統(tǒng)一，在同一部法律或規(guī)章中，同一概念的意義應(yīng)當(dāng)沒有區(qū)分。法律概念是構(gòu)成法律的基本要素，假若概念本身的精確性存在偏差，使用不規(guī)范統(tǒng)一，就會導(dǎo)致法律條款界限的不明確，進(jìn)而對法律效能的適用范圍產(chǎn)生影響。公共利益已經(jīng)成為我國憲法中的重要概念之一，其精確度、規(guī)范性、統(tǒng)一性、官方性就必須得到保障。最后，從馬克思主義的認(rèn)識論來看，人們對事物的認(rèn)識總是經(jīng)歷從感性到理性，從不全面到全面，從初級到高級的過程。概念的界定是人們對事物進(jìn)行定性認(rèn)識的一個過程，這其中一定會從局限到完整，從缺陷到全面。法學(xué)中現(xiàn)有的許多概念，從權(quán)利義務(wù)，再到公平效率，再到民主自由等等，人們對于這些概念的理解也歷經(jīng)了多個世紀(jì)的探索與研究。即便是限制，我們也不能絕對地說對于這些概念的理解沒有絲毫偏差。同樣的，作為憲法中的重要概念之一，公共利益一詞也必定無法在短時間內(nèi)有著精確而又完整的定義與界限。因此，我們無法追求對公共利益有一個完美的定義，但我們可以對其做一個有局限的定義。局限性代表了這個概念有著一定的界限與規(guī)范，而其局限則可以利用其他方法彌補(bǔ)。社會問題是多變復(fù)雜的，沒有任何一部法律能夠用于解決所有社會問題。

二、公共利益含義的界定

我國《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。第13條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！睆倪@兩個條款中我們可以看出，憲法在一方面維護(hù)了公民的基本權(quán)利，在另一方面，憲法也將公共利益劃分為權(quán)力行使的界限。在維護(hù)公共利益的基礎(chǔ)上，國家有權(quán)征收或征用集體所有的土地或者其他私有的財產(chǎn)。公共利益已然成為國家以法律手段干預(yù)公民基本權(quán)利的正當(dāng)理由。但不得不提的是，我國憲法對于公共利益的界限與規(guī)范沒有明確的定義，這會導(dǎo)致公民在地方部門因公共利益執(zhí)法而提出質(zhì)疑。因此，對憲法中的公共利益進(jìn)行明確的界定，既能保證地方行政機(jī)關(guān)在因公辦事過程中對于公民提出的質(zhì)疑給出合理合法的解釋，也能限制行政自由的裁量權(quán)，從而降低公民與政府之間沖突的可能性。社會功利主義學(xué)派代表人物邊沁曾提出，公共利益與個人利益并非相對的，也不是獨(dú)立的，而是在某一共同體中的所有成員利益之和。國家促進(jìn)公共利益最大化是為了實(shí)現(xiàn)社會絕大多數(shù)公民的富裕，也是為了實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。我國曾有學(xué)者對公共利益提出以下界定：公共利益也能夠被稱為公眾利益或是公共福利，其與私人利益或個人利益是相對立的。在筆者看來，公共利益的存在是必要的，它因?yàn)楣姷乃蠖嬖?，其價值遠(yuǎn)朝與個人利益。盡管當(dāng)前公共利益不被所有人認(rèn)可，但其為公眾所帶來的利益是社會群體能夠?qū)崿F(xiàn)其生存與發(fā)展所必需的。

三、公共利益與個人利益的辨析

（一）明確界定“公共利益”。在有關(guān)公共利益與個人利益的辨析上，西方國家有許多積累的經(jīng)驗(yàn)。1．確定公共利益的范圍。歐洲共同體法曾提出，在個人不同自身個人財產(chǎn)被征收的情況下，政府有權(quán)強(qiáng)制征用給政府或政府所授權(quán)的第三方，用于公益發(fā)展。其中較為常見的此類強(qiáng)制征用或征收活動一般都用于公共事業(yè)的發(fā)展，例如公路鐵路的修建，或者是公立醫(yī)院的設(shè)立，方便學(xué)?；蛘褂玫霓k公地點(diǎn)，開放式公園的興建以及貧困地區(qū)的開發(fā)。2．確定公共利益操作方法。在北美洲國家，部分州政府認(rèn)為地方政府在對于私人財產(chǎn)進(jìn)行征用或征收前，應(yīng)當(dāng)要盡最大可能用經(jīng)濟(jì)手段與財產(chǎn)擁有者達(dá)成協(xié)議。但在其他州，也存在州政府允許某些以公共服務(wù)為定位的私營企業(yè)強(qiáng)制收購私人財產(chǎn)。這些企業(yè)通過強(qiáng)制性的收購能夠更好地保障水電、電信等公共設(shè)施的暢通。當(dāng)然，在強(qiáng)制征收的過程中，大部分國家都規(guī)定，原財產(chǎn)擁有者有權(quán)利得到和市場價格相同的補(bǔ)貼，以防部分企業(yè)或政府利用漏洞欺壓普通公民。假如是土地的征收問題，強(qiáng)制征收土地便稱作征地。在美國，通常情況下，政府需要盡最大可能地與原先財產(chǎn)擁有者進(jìn)行協(xié)商，以正常手段正常渠道購買。若原先財產(chǎn)擁有者并沒有轉(zhuǎn)讓意愿，政府可以到法庭備案，向法庭申請強(qiáng)制購買權(quán)的訴求。隨后，法院會開展聽證會，政府需要在會議上給出征地是用于公共服務(wù)事業(yè)的證明與文件，同時也要向法官證明政府已經(jīng)做出了正常談判的努力但失敗了。雖然原財產(chǎn)擁有者也有權(quán)利對政府的申訴進(jìn)行回應(yīng)，但在絕大多數(shù)情況下是沒有結(jié)果的。當(dāng)政府的申訴得到法院的批準(zhǔn)后，土地的市場價值就會開始評估。此外，假若原土地?fù)碛姓呷绻碡?fù)債款，就必須要先還清債務(wù)才能得到剩余的補(bǔ)貼。當(dāng)然，如果政府或者個人當(dāng)中有任何一方提出異議，都可以向更高一級的法院申訴。公共利益是行政權(quán)力能夠介入私權(quán)的唯一方式。換句話而言，政府的公權(quán)力只有在涉及公共利益的情況下才能介入私人權(quán)利的領(lǐng)域范圍內(nèi)。政府是公共利益的推動者與擔(dān)保人，其存在的意義是調(diào)整市場調(diào)節(jié)的缺陷。當(dāng)前，世界上大部分國家都一致認(rèn)可維護(hù)和推動公共利益是征地的基本前提，只有在公共利益的前提下，政府才有權(quán)力強(qiáng)制征收土地，這也是為了防止出現(xiàn)公共權(quán)力無止境損害個人權(quán)利與私人財產(chǎn)問題的出現(xiàn)。（二）規(guī)范對“公共利益”的管理。如何才能夠保證公共事業(yè)管理始終將公共利益作為僅有的目的，公共利益規(guī)范公共事業(yè)管理？筆者認(rèn)為，公共事業(yè)管理要以民主與法治為實(shí)現(xiàn)手段，才能讓公共利益規(guī)范自身，將公共利益作為僅有的目標(biāo)，從而保證自身存在的合理性。首先，政府必須用科學(xué)的態(tài)度來正確認(rèn)識公共利益的管理，用科學(xué)的方式進(jìn)行管理。公共利益的存在較為復(fù)雜，具有客觀性與必然性，但其的存在絕不是人的主觀意識所能決定的。因此，政府不能單純地以少數(shù)服從多數(shù)來界定公共利益，也不能由領(lǐng)導(dǎo)或其他個人擅自決定。公共利益應(yīng)當(dāng)用科學(xué)的方式，以客觀公正原則，通過實(shí)踐來檢驗(yàn)公共利益存在的必要性。政府在公共利益的定性過程中，要區(qū)分出公共利益是目的性還是手段性，更要判定其存在是否合理。其次，公共事業(yè)管理還應(yīng)當(dāng)以民主為途徑。民主即為人民當(dāng)家作主。人民群眾的事情應(yīng)當(dāng)由人民群眾共同決定。以民主為途徑，能夠減少某些個人或集體假借公共利益之名，利用政府的公權(quán)力以權(quán)謀私，為其自身謀利益而損害人民利益。此外，以民主的途徑實(shí)現(xiàn)公共利益能夠在公共利益認(rèn)識問題上及公共利益實(shí)現(xiàn)過程中彌補(bǔ)主觀、感性、個人經(jīng)驗(yàn)主義等缺陷。最后，公共事業(yè)管理還必須以法治來落實(shí)。一般而言，依法而治有三個特點(diǎn)：第一點(diǎn)是重視行為的規(guī)范性，相關(guān)行為必定要符合法律、符合規(guī)定，不能夠想一出是一出；第二點(diǎn)是重視規(guī)則的嚴(yán)謹(jǐn)性，所依照的法律必須是正確的法律，無論是法律法規(guī)還是政策都不應(yīng)當(dāng)是隨意制成的，必須是科學(xué)的、民主的、理性的并得到絕大多數(shù)人認(rèn)可的情況下制定出來的；第三點(diǎn)則是重視規(guī)則的普遍程度。眾所周知法律面前人人平等，在制定好的規(guī)則面前任何人不能夠享有特權(quán)，每個人都必須遵守法律法規(guī)，不能隨意破壞規(guī)則。由上不難看出，要實(shí)現(xiàn)公共利益的管理，法治、民主、科學(xué)三者都是不可缺少的，這三是相互聯(lián)系不可分割的。三者相互補(bǔ)充，缺一不可。（三）設(shè)計公平公正的訴訟程序。當(dāng)前，我國的行政訴訟法還并沒有納入因公共利益所進(jìn)行的行政征收或征用行為。這樣的法律條款漏洞會讓公民在被強(qiáng)制征收或征用的過程中合法權(quán)益受到損害，法律的保障形同虛設(shè)。行政征收與征用在一般情況下是對特定人或特定事物所做出的行政行為，應(yīng)屬于具象的行政行為，因此，應(yīng)當(dāng)納入具體的行政行為范圍之中。當(dāng)行政征收或征用行為過程中出現(xiàn)了行政主體與相對人的矛盾糾紛情況時，依法應(yīng)當(dāng)成為訴訟標(biāo)。然而，我國行政訴訟法的規(guī)定，事實(shí)上是剝奪了行政相對人的權(quán)利，這和我國行政法保護(hù)相對人合法權(quán)益的原則相違背。因此，在公共利益推動過程中，設(shè)計一個公平公正的訴訟程序，能夠有效減少政府機(jī)關(guān)與公民之間的矛盾與沖突，能夠維護(hù)社會的穩(wěn)定發(fā)展，從而有效減少社會矛盾的出現(xiàn)。盡管憲法中對于公共利益的界限沒有給出明確的定義，但劃分公共利益的范圍仍然是必要的。在明確公共利益界定的前提下，政府要規(guī)范管理公共利益。

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作者:張鵬 單位:中共貴陽市委黨校