公共文化服務體系社會化路徑研究

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摘要:黨的十八大提出,要推動公共文化服務社會化發展,構建現代公共文化服務體系。本文主要通過對標發達國家經驗,并且從社會化視角剖析現階段我國公共文化服務體系的瓶頸,從而提出了我國公共文化服務體系的社會化路徑對策建議。

關鍵詞:公共文化服務;社會化路徑;多元參與

從國際競爭的歷史可以發現,文化力是國家軟實力最主要構成要素之一;從國內發展現狀看,切實轉變經濟增長方式,以軟實力帶動競爭力的提高,通過文化事業體制機制進一步轉變政府職能已經成為進一步深化改革的重要抓手。黨的十八屆三中全會《決定》提出,要推動公共文化服務社會化發展。由此可見,通過公共文化服務體系建設的社會化路徑研究可以解決日益增加的公共文化需求與供給之間的矛盾,能夠激活社會力量參與公共文化服務的投資與建設,進一步提升公共文化服務的質量,加快政府職能轉變,提升國家的文化軟實力。就目前學術界的研究來看,學術界對公共文化服務體系的概念還未達成一致意見,對公共文化服務體系建設在建設內容方面形成了幾個相對集中的觀點,但是對公共文化服務體系建設的社會化路徑研究還比較少,亟需在公共文化服務體系建設的參與主體、參與形式、參與監管等多個方面深入研究社會化路徑。

一、發達國家公共文化服務體系建設的社會化路徑經驗對標

(一)美國社會力量為主要供給的公共文化服務體系社會化建設經驗。美國國家到州郡等各級政府一般會不會設專門的文化管理的行政機構,取而代之的是以社會化力量為主要公共文化服務供給主體。在美國,大多數公共文化服務都會交由社會組織來提供,比較常見的包括公益性文化組織、大學和社區文化工作站、興辦的各類文化公司等,通過市場向民眾提供公共文化服務。然而,政府也不是完全對文化服務置之不理一般會以聯邦政府文化基金或者文化法律政策來引導和管理公共文化服務事業。美國聯邦政府設立的專項基金或文化資金會用來資助公共文化服務,但一般不會是以直接補貼的形式來進行資助,需要開展公共文化服務工作的公司或組織進行主動申請,擇優補助,以國家藝術基金會和人文基金會資助開展公共文化服務的非營利組織(需要展開申請者競爭)。除此之外,對于一些吸引力較差的公共文化服務,政府也會適當給予必要的資金支持。從美國的公共文化服務的來源經費也可以看出美國以社會力量主導的公共文化體系,經費來源中50%來自于各類文化主體的收入(文化公司的產品及服務收入、社團和組織的會員費等等),43%來自于社會上的資助(企業捐贈、個人捐贈),僅有7%來自政府的資助。此外,政府也會通過財政手段支持社會化的公共服務體系,比如對于從事公共服務的非營利性質的文化團體或公共電臺、公共電視臺免征所得稅,并減免為公共文化服務贊助的個人或公司的稅額。綜合來看,美國公共文化服務體系的社會程度很高而且體系完善,主要以民間的各類文化組織配以市場化的文化企業來進行供給,主要有公會、工會、大學或社區的文化社團、學術機構和文化公司等,所提供的服務和產品通過市場來得到公民的認可或消費,政府不做嚴苛的管理同時也不是主要資金供給方。在這種體系下,美國的公共文化服務呈現出多元化的發展態勢,通過市場化機制的優勝劣汰來選擇,民眾享受到自己滿意和喜好的公共文化服務。

(二)英國“一臂之距”為特征的公共文化服務體系社會化建設經驗。英國的公共文化服務體系也具有社會化的特征,但是較之美國社會化模式又有不同。英國的公共文化服務設立了具體的政府管理體系,在中央設立文化行政主管機構進行統籌,同時又設立了主導具體運營的國家藝術理事會,在地方也設立了地區藝術理事會,形成了自上而下的管理體系。但是,有了管理體系并不意味著英國公共文化服務社會化程度很低,恰恰相反,英國的公共文化管理堅持“一臂之距”的原則從而保證了其公共服務的社會化路徑。在此原則下,英國的公共文化服務管理一方面堅持“政府只管文化不辦文化”的基本原則,政府只是依靠指定文化政策來調控公共文化服務的的發展,而不對公共文化服務直接干預;另一方面,英國政府將大量的公共文化服務職能交給非政府組織,并且堅持只指定政策,不直接與文化組織和團體發生實質管理管理,更多會通過非政府中介結構,如工藝美術委員會、藝術委員會、博物館委員會等機構,對公共文化服務進行評估和資助,大大減少政府機構的行政管理。從經費來源方面看,英國各類公共文化服務組織都是獨立經營管理,政府僅是對認為重點的公共文化服務進行財政撥款支持,未列入重點支持的公共文化服務,或者得不到民眾認可的,政府則不會資助,同時對經費資助的公共文化項目評估會請第三方機構進行評估,保證公公共文化服務的質量。綜合來看,英國的公共文化服務體系的社會化程度稍遜于美國,但總體也比較高,一臂之距的原則主要體現在“管辦分析、管理為輔”的特征,在此情況下,能夠更加符合公共文化服務生產的實際情況,也能促使各種團體生產出更符合民眾需求的公共文化服務。

(三)法國中央引領多層多元參與的公共文化服務體系社會化建設經驗。法國公共文化服務體系的參與主體主要包括了政府、文化機構、企業、社會組織以及市民個體等多元來源,在宏觀和微觀兩個層面進行協調、分工、合作等,形成了一個相互監督、共同實施的公共文化服務運營體系。在這個體系中,法國形成了中央機構為主要支撐和引領主體的國家福利性配置機制,以及企業、“社會第三部門”等多元參與的社會性配置機制。具體來看,法國是世界上最早建立起多層次的多元參與的公共文化服務體系的國家,發展并形成了一套成熟有效的兼具政府優勢和社會化優點的現代公共文化服務體系。自1959年以來,法國一直實行“中央集權”引領的公共文化服務模式,法國文化部領導統籌推進國家公共文化服務,同時各級政府均有文化部分涉及具體工作,中央和地方在公公共文化服務和建設發展形成了綜合協調機制,法國各大區文化局與所屬省政府共同建設和資助公共文化,同時各市、鎮政府以及政府所屬文化部門也開展具體的執行和支持工作。同時,法國在中央各級政府宏觀的參與和合作下,還形成了社會組織、社團的法人、企業、文化公司和志愿者等多原話向公共領域提供文化產品和文化服務,并且加離了商業活動緊密相關的公共文化贊助體系和基金會制度,鼓勵企業和私人向公共文化領域捐資,建立非營利的各類文化基金會,動員社會資源來發展公共文化。綜合來看,法國公共文化服務體系社會化的經驗與美國和英國經驗有比較大的區別,它是以中央政府為第一主導公共文化服務體系,但是有能夠充分調動地方政府的積極性,并且最大程度的激發社會力量參與的積極性,實現公共文化服務體系的中央引領下的多層多元公共文化服務體系,也是比較值得中國借鑒的一種社會化路徑模式。

(四)日本的政府引導下的多元供給的公共文化服務社會化經驗。二戰后很長一段時期,日本的公共文化服務完全是“政府主導供給”的模式,但是自20實際90年代開始,日本的民間力量對公共文化服務的參與和贊助的熱情與日劇增,經過多年的積累發展,現在形成了政府主導下的多元供給式公共文化服務體系,具有較強的社會化特征。具體來看,日本政府是公共文化服務發展資金的主要提供者,其中文化廳是國家級的文化藝術管理機構,主要進行公共文化事業發展和疏導事務,并且從財政上為公共文化服務提供支持,對民間藝術團體在藝術文藝活動舉辦方提供資金和活動場地等的具體支援。在日本,非營利組織是日本公共文化服務體系多元化供給模式的倡導者,企業、公司的資金贊形成了多種可助公共文化服務的基金,有政府主導的,由企業建立的,也有有海外機構設置的。2003年后日本通過法案修改,形成了公共文化服務體系中一種特殊的運營模式—“指定制度”,即日本向歐美國家學習,修改法案后允許政府將公共文化服務設施(圖書館、博物館、文化館等)的運營權外包給私營部門,設計并形成了了“指定制度”之后,作為公共文化服務設施的很多文化場館的業務就全部交給民營性質的公司承包,政府只負責制定招投標計劃,不再參與文化設施日后的日常運營,公共文化服務體系的社會程度大大加強。綜合來看,與歐美一些文化大國相比,日本的公共文化服務社會化的起步較晚,經費來源也相對不足,一些創新性制度彌補了部分差距,形成了以多元化的公共服務供給為特征的公共文化服務體系。

二、基于社會化視角的我國公共文化服務體系的瓶頸問題分析

(一)公共文化服務的投資主體不合理,難以滿足需求的快速提升。對標國外先進的經驗可以看出,一個完善的公共文化服務體系,投資主體應該是多元投資參與投入的結構。就我國目前情況看,長期以來,政府是主要的投資主體,更多的依靠財政撥款進行對文化設施建設和公共文化服務的完善,社會力量參與度不高。同時,在政府為投資主體的情況下,很多地方在推進過程中由于缺少“經濟效益”的刺激,即公共文化服務建設缺少“GDP”貢獻力,因而變得缺乏發展動力,使公共文化服務體系建設滯后,因而造成難以滿足當前公共文化服務的快速提升。

(二)公共文化服務管理體制尚不完善,“條塊分割”現象阻礙社會化發展。公共文化服務體系包含的內容廣泛,涉及的部門和產業眾多,因此需要更好的管理協調機制才能建立起一套完善的公共文化服務體系。但是,在我國各行業系統、各地區部門條塊分割、多頭管理,使公共文化服務體系缺乏整體性和系統性,一些工作重復進行,同時一些基礎性工作(如基層工作隊伍的培養)又做得不夠。同時,由于這種條塊分割,帶來企業、社團或者個人等參與公共文化服務的的過程中,相關政策相互矛盾或者滯后,從而又進一步阻礙了社會化發展的進程。

(三)公共文化服務運營力量匱乏,亟需專業性人才和機構建設。完善的公共文化服務體系需要一支與之匹配的運營管理隊伍,但是由于過去文化事業供給過多的由政府提供,長期受到體制和機制的束縛,因而,公共文化服務運營力量面臨數量和質量的不足。比如基層公共文化單位的資金、人員管理等普遍缺乏長效的保障機制。目前雖然政府在主導社會資本投入公共文化服務,硬件設施和場地已建立和配備起來,但缺乏運行公共文化設施,開展創新性公共文化服務的管理運營者,表現為既卻專業的機構,有缺專業的運營人才。

(四)公共文化服務供給同質化嚴重,難以滿足當下市民多樣化的需求。公共文化服務的供給由于受到主管部門和機構調研條件有限的阻礙,往往沒有做好充分的市場調查,供給的服務項目和產品在不同城市或者區域趨同,造成同質化想象嚴重。同質化現象造成的后果是大量重復建設,有效利用率低,而且沒有考慮不同群體的需求,難以滿足弱勢群體和強勢群體的不同需求,民眾深層次文化消費需求得不到更好的滿足。亟需通過公共文化社會化發展,解決這個突出矛盾。

三、基于“供給—需求”雙維度的我國公共文化服務建設的社會化路徑建設對策

(一)建立多層次的公共文化服務供給體系。借鑒歐美發達國家經驗,我國需要建立“政府—企業—第三部門—市民”的梯次供給主體,在公共文化服務組織和公共文化產品供給過程中,政府是提供公共文化服務的引導者和供給核心主體,企業可以以社會責任為紐帶提供公共文化服務或者投資公共文化運營,成為參與主體,各類第三部門(民間團體)為特色主體,市民(自發組織)為共建共享主體。

(二)以公共文化服務載體建設為依托引入多方投資參與。通過文化場館建設和劇團建設等投資為抓手,吸引多元投資,企業投資、風險投資、個人投資都可以在法律約束的條件下有效鍵入,從而加大公共文化服務的供給。并且可以以多元參與為契機,加快文化事業單位和企業單位的產權制度改革,大力培育公共文化市場主體,增強活力,改善服務,從而更好的滿足需求。

(三)以需求差異為導向的公共文化服務運營機制創新研究。根據普惠的大眾公共文化需求——差異性的偏好公共文化——高端的公共文化需求三個類型,分別采取政府全款購買服務、獎勵性補貼、市場自營三種運營模式。具體講,基礎的大眾化公共文化服務政府可以利用財政投入購買,但需要科學的預算制度和監管機制;對于有一定差異性偏好的公共文化服務,政府可以采用財政補貼、財政擔保等形式支持供給方提供服務;對于高端個公共文化需求,有市場自營供給,但是政府可以通過貼息貸款和稅費減免等間接手段支持市場供給者。

(四)基于擴大公共文化消費的公共文化資源經營模式創新。在堅持公益性的前提下,公共文化服務主體可以適當收取費用,用以改善服務質量,進一步擴大公共文化資源的利用率和社會化。比如對劇團和社團可以利用“院線經營—優惠收費—公益回饋”的模式。

四、總結

綜合國內為外文化發展的趨勢,根據十八大大提出的最新要求,我們需要借鑒歐美等發達國家的經驗,補齊短板,但是也要堅持社會主義的特色,堅持政府引導的正確方向,在此基礎上采取合理策略,形成社會參與、多元投入和協調發展的社會化路徑,有效完善公共文化服務體系,切實增加冠達人民群眾的文化福祉。

作者:王前鋒 單位:上海工程技術大學

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