小議吸收外資的政策與措施

導語：小議吸收外資的政策與措施一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

隨著對外開放和市場經濟改革的進一步深入，今后我國利用外資的政策目標將出現四大變化：一是利用外資的重點從引進國外資金向引進國外先進技術、現代化管理和專門人才轉變；二是利用外資的領域將從加工工業為主向服務領域大力推進；三是利用外資的方式在以吸收外商直接投資為主的同時向多方式引資拓展；四是政府對利用外資的管理將從行政性審批為主，向依法規范、引導、監督轉變。應當說，“四個轉變”是新的對外開放條件下我國吸收外資政策調整的總體方向。為了實現這樣的目標，從配合經濟結構調整的需要出發，有必要重新認識吸收外資對產業結構的提升效應，充分發揮產業政策的導向作用，保持必要的政策調控手段。

一、引導外商投資于資本密集型和資本產出效率比較高的行業，提高工業部門整體的技術裝備水平

工業部門勞動力的技術裝備程度是反映一個國家工業化水平和結構優化程度的重要標志。分析表明，長期以來，外商投資主要集中于勞動密集型產業，結構性因素對產業結構的提升作用反而產生了負向影響。因此，如果能夠引導外商更多向資本裝備程度比較高的行業投資，外商投資的資本密集優勢與這種結構性因素的乘數效果結合在一起，對整體技術裝備水平的提升效果將會明顯上升。另一方面，作為中國這樣的人口大國，資本是各種生產要素中最為稀缺的要素，因此，提高資本的產出效率應當是整體經濟結構升級的主要標志之一。從實證分析結果來看，黑色金屬冶煉、非金屬礦物制品、電子及通訊設備制造業、化學纖維制造業、有色金屬、醫藥制造業、交通運輸設備制造業、電氣設備制造業等產業的人均資產水平、單位資產的產出效率明顯高于工業部門平均水平，如果鼓勵外商投資于這些行業領域、各相關產業以及工業部門整體的技術裝備程度和資本產出效率將會顯著提高。此外，這些產業投資的增長將產生對裝備和生產技術手段的大量需求，能夠為國內裝備工業生產提供更多參與市場競爭的機會。中國投入產出表分析結果表明，在最終需求中，固定資產投資對總需求增長的誘發效果高于其他最終需求項目。因此，如果上述產業發展帶動了國內裝備工業的需求增長，將會在很大程度上提高總需求的增長水平。

根據行業分析的結果，在一些國家應當鼓勵投資的資本密集型產業領域，綜合稅負高于工業平均稅負水平，而且長期以來成為影響外商面向這些行業投資決策的負面因素。另一方面，資本密集型行業投資中設備和技術投資占有相當高的比重，在國內缺乏足夠替代能力和設備進口關稅水平仍然比較高的條件下，對投資設備進口征收關稅及進口環節增值稅將明顯提高投資成本，嚴重制約資本密集型行業吸收外資的增長和結構調整。為了解決這一矛盾，應適當調整行業稅收結構，減輕國家鼓勵發展行業的企業稅負水平；另一方面，對列為鼓勵性行業目錄的外商投資項目的設備進口繼續實施減免稅優惠政策，以保持政策調控的有效性。

二、通過吸引外商投資改造和提升傳統產業部門的技術水平、產品質量

今后一個相當長時期，紡織、普通機械、冶金、建材、石化、化工等傳統產業作為基礎材料和投資材料在我國具有廣泛的市場需求，在整體工業中仍然占有較大比重。這些行業是國家工業化的基礎，也是比較優勢的所在。這些領域的結構調整政府已經不可能拿出大量資金投入，應當大力吸引包括外商投資在內的資金參與這些傳統產業的升級改造。由于這些行業的產品多數已經在市場上供過于求，而且行業中國有企業的比重較大，技術改造和設備更新的進展相對滯后。因此，應當盡量減少增加新的項目，注重現有企業的技術改造、增加新技術新品種，提高產品性能、質量和勞動生產率，提升工藝技術和裝備水平。為了達到這樣的目的，應當結合這些傳統產業國有經濟基礎雄厚的特點，完善國有企業的產權交易和購并環境，鼓勵外資以技術和設備等方式參股、購并和進行資產重組。為傳統產業盡快實現技術升級創造條件。

三、允許外商風險資金參與創業型企業投資，促進高新技術產業發展

加快高新技術產業的發展是適應經濟全球化趨勢，奠定經濟長期增長的基礎和提高國際競爭力的需要，應當區別不同領域技術發展的現狀采用不同的利用外資方式。對于經過努力可以自主開發并形成優勢的高新技術，要通過吸引外商投資引進尖端技術，增強自主開發研究的技術手段和能力，對于具備一定實力而且市場前景廣闊的技術產業，應當與外商投資企業合作，尋求共同發展。對于投資巨大，技術不容易引進，依靠自身能力難以取得較快發展的產業，要放開股權、規模等方面的限制，允許外商獨資經營，在中國獲得發展。目前，世界各國在完善高科技風險企業投資環境方面采取了許多積極措施，其中發揮資本市場創業板塊以及風險投資基金的作用是改善風險投資環境的重要環節。中國目前的風險投資基金規模有限、機制不夠靈活，證券市場的創業板塊遲遲未能推出，尤其在外資參與風險投資的政策和制度環境尚未形成。為了鼓勵外資積極參與高新技術產業投資、引進先進技術和管理人才，這些方面的問題應當盡快予以解決。

四、放寬市場準入限制，吸引外商投資促進壟斷行業的改革和升級

由于長期的計劃經濟體制的影響，我國的一些基礎設施和社會公共服務部門形成了大量的壟斷行業，大大提高了社會成本，對整體經濟效率的提高形成制約。隨著加入WTO和市場經濟體制改革的深化，壟斷部門的市場化改革成為今后經濟體制改革的一項重要內容。為了適應對外開放和經濟結構調整的需要，應當逐步減少壟斷行業的市場準入限制，允許外商投資金融、保險、證券、旅游、能源生產與供應、交通設施建設、環保等領域。這樣可以充分利用國外資金發展基礎產業和社會基礎設施，提高產業和經濟發展的配套和服務能力。在一些基礎設施和領域可以更多通過BOT等項目融資方式或者其他一些金融創新手段籌集資金，在提高社會基礎設施供給能力的同時，確保投資者和消費者的利益取得最大均衡。

五、繼續鼓勵外商投資于第三產業和資本裝備程度比較高的勞動密集型產業，擴大社會就業基礎

中國是一個人口大國，解決勞動力的就業問題將是一個長期的課題。改革開放以來，外商投資為中國的勞動力提供了大量與資本要素結合的機會，在農村勞動力向工業部門轉移過程中發揮了重要作用。根據中國經濟可持續發展的基本目標，在今后相當長時期，這種方式仍然是中國吸收過剩勞動力的主要途徑之一。為此，繼續鼓勵外商向服裝、紡織、家具制造業、文教體育用品、皮革毛皮制品等傳統勞動密集型產業增加投資，顯然會對擴大就業需求產生良好效果。但是從提高產業技術水平等結構調整的長期目標來看，還是應當選擇一些具有一定技術含量、同時勞動力吸納效果明顯的行業吸引外商投資，這樣既有利于增加勞動力就業機會，緩解結構調整和國有企業改革帶來的失業壓力，同時有助于產業技術和結構升級。

例如，電子通訊設備產業是工業部門中具有較高技術含量的行業，目前，這一行業的“三資”企業就業人數占全部“三資”企業就業人數的11.5％，就吸收就業規模而言僅次于服裝行業的11.9％居第二位。電氣機械、交通運輸設備、金屬制品也具有類似的特點。由于這些行業不論是資產裝備還是吸收就業的規模都超過了其他工業部門，勞動力需求每增長1％帶來的新增就業人數大于其他行業的平均水平。因此，鼓勵外商增加在這些行業的投資，有利于擴大就業總量規模，同時有利于提高工業部門整體的技術裝備水平。此外，從市場需求的角度來看，復雜或者深加工產品，由于其生產鏈條長、需要較多配套生產等特點，每增加單位需求對勞動力需求的綜合（直接和間接）誘發效果可能會高于工業平均水平。例如根據投入產出分析結果（趙晉平：“中國勞動力投入的產業關聯結構——與日本的比較”《亞洲經濟》（日本亞洲經濟研究所），1994年第7期），社會總需求增加帶來的就業需求誘發效果最大的行業，除了紡織品制造業、建筑材料等典型的勞動密集型產業之外，還包括了一般機械、金屬制品、化工、電氣機械等資金密集型產業。主要原因：一是這些行業本身就業規模在全部工業中的比重比較高；二是由于最終誘發效果中包括了對其他上游配套工業的間接誘發部分。因此，鼓勵外商投資于以上述產品為主要原材料、零部件、生產手段和出口商品來源的行業部門，將會增加對這些產品的市場需求，并產生明顯的勞動力吸納效果。

在中國的“十五”計劃中，明確提出了大力發展第三產業、促進產業結構升級的戰略目標。目前，服務業是中國經濟發展中基礎最為薄弱、最缺乏國際競爭力的領域之一。因此，通過鼓勵外商向服務業投資，不僅僅是適應經濟全球化發展和兌現入世承諾的需要，實際上也是中國實現結構調整目標、改善服務質量和環境，提高經濟整體實力的必要舉措。另一方面，多數服務業屬于勞動密集型行業，擴大這些行業規模，有利于提供更多的勞動力就業機會。同樣根據投入產出分析的結果，在服務業中，單位總需求產生的勞動力誘發需求都比較高。商業、飲食業高居第一位，其次是教育科研醫療部門、運輸、社會服務等，從這些主要服務業的相對勞動力吸納效果來看，普遍高于工業部門中的勞動密集型產業，即這些行業投資每增長一個單位帶來的勞動力需求增長率超過工業部門的平均水平。如果能夠通過吸收外商投資于第三產業，對于解決勞動力由第一產業向第三產業的轉移將發揮十分有效的作用。

六、鼓勵外商向需求誘發效果明顯的產業投資，有效利用跨國公司的全球網絡和市場資源，擴大對外貿易出口

不同產業需求增長對社會總需求的拉動效果存在明顯差別，有些產業由于生產所需要的較長零部件、原材料供應鏈條，單位產品需求增長對各產業需求的波及效果高于社會平均水平。在投入產出分析中一般把反映某種產品需求增長對各部門需求增長影響程度的指標稱為影響力系數，把影響力系數大于1的產業稱作前關聯產業。刺激這些產品需求增長往往是總需求政策的重點。根據中國1997年投入產出表的計算結果，自行車制造業、日用電子器具、有色金屬壓延加工、電氣機械、文化辦公用機械、電子計算機制造業、農林機械制造業、汽車制造業、金屬制品業等產業的影響力系數高于社會平均水平，具有明顯的前關聯產業特點。因此，通過鼓勵跨國公司在這些領域的投資，并利用其營銷網絡和國際化優勢擴大產品出口，帶動相關產業和社會總需求增長的效果明顯超過其他行業部門。為了達到這樣的目的，應當注重培養前關聯產業的零部件配套能力，通過中間產品的進口替代，延長國內產業鏈條。

此外，從單位銷售收入的出口比重來看，皮革毛皮制品、家具制造業、機械、金屬制品、塑料制品、紡織、食品、服裝等行業的出口含量最高，表明這些產品的外向型程度超過其他產業，進入國際市場的競爭能力比較強。擴大這些領域的外商投資規模，有利于促進整體工業出口比例的提高，有利于中國工業產品擴大在國際市場中的份額。為了實現促進出口長期持續增長的政策目標，應當進一步完善貿易管理體制，按照我國的入世承諾，盡快實行全面的外貿登記制，并恢復出口“零稅率”的正常退稅制度，這將有利于加工貿易出口的零部件進口替代，帶動國內相關配套產業的發展。

七、完善外商中小企業投資的政策環境，提高主導產業的配套能力

按照企業分工的一般性特點，大型跨國公司的生產加工需要大量中小企業為之配套。因此，當地的配套能力如何也是跨國公司投資目的地選擇的重要參考因素之一。目前，許多主導產業、特別是外商投資企業比較集中的產業，大量的零部件和材料依賴于從國外進口的主要原因之一就是因為國內現有中小企業缺乏符合要求的配套能力。因此，逐步形成跨國公司大型生產加工基地所需要的配套能力，不但有利于降低生產加工成本、提高主導產業的國際競爭力，而且可以為國內眾多中小企業提供直接進入國際市場的途徑，延長產業鏈條，帶動相關上游產業發展，增加就業機會。由此可見，如何促進中小企業發展是今后中國產業政策的重要課題之一。為了形成主導產業的配套能力，一方面可以發揮當地中小企業、特別是民營企業和鄉鎮企業的作用，通過市場導向和政策扶持培育配套能力。近年來，國外許多投資者對民營企業表現出濃厚的興趣，如果進一步放開對民營企業的市場準入限制、建立和完善產權交易市場，允許國外資金通過參股和購并等方式與民營企業形成資產或戰略同盟關系，有利于促進中小企業發展。另一方面，吸引外國中小企業投資是盡快形成主導產業配套能力的有效捷徑。據調查，目前許多中小企業來華投資的主要目的是為具有供貨關系的大型跨國公司繼續從事配套生產和服務。但是客觀上看，中小企業投資在融資、稅收、跨國經營、雇傭當地勞動力和技術、管理人員等方面面臨的困難遠遠超過大型企業，而且國內目前也缺乏必要的中小企業政策扶持。因此，為外商中小企業投資創造良好投資環境，鼓勵并扶持這些企業為跨國公司發展境內加工基地提供配套，擴大“產業聚積效應”（產業聚積效應是指在中國一些地區的特定產業群體形成過程。譬如，就某一個地區而言，最初階段首先僅僅是由一些外商投資企業進入該地區，設立加工組裝企業；由于這些企業的零部件需求吸引一些國外相關零部件生產商也進入該地區投資設立零部件生產企業；由于當地開始具備零部件配套能力，進一步吸引新的加工組裝企業進入該地區，周而復始，在該地區形成某一產品的完整生產體系，并聚集了大批企業，形成既包括本地企業，也包括外資企業的巨大生產基地。參見（日本）黑田篤郎《中國制造》，東洋經濟新報社，2001年5月），應當成為利用外資產業政策調整的重要內容。

作為促進中小企業發展的具體措施，為了解決外資中小企業在資金籌措方面的困難，幫助這些企業回避投資風險。可以借鑒其他國家的經驗，對屬于國家重點鼓勵發展的領域，特別是有利于延長產業鏈條的配套產業和高科技創業型外商中小企業按照投資額、投入流動資金的一定比例提供在中國國內的信貸擔保支持。

八、發揮產業組織政策的導向作用，促進跨國公司與本地企業之間的聯系

企業在一定生產鏈條中的角色分工反映了不同企業資源的組織和配置要求。目前的國際投資活動中，跨國公司出于自身的利益熱衷于建立與當地供貨廠家的聯系，而東道國政府在促進聯系中同樣能夠發揮重要的作用，可以通過促進本地企業與跨國公司之間的聯系，為本地企業提供更多的市場機會，并通過與跨國公司的聯系從中汲取、掌握新技術、新工藝。促進聯系的具體措施：包括提供信息、牽線搭橋、鼓勵外資企業參與旨

在提升國內廠家技術能力的解決方案，與外資企業合作制定國內供貨廠家的培訓計劃，以及便于國內供貨廠家獲取資金的各項方案等。新加坡、馬來西亞等國家已經建立起促進聯系的綜合方案，有選擇地針對一些行業或者企業采取不同的配套政策方案，并取得了巨大的成功。這些國家的經驗表明，政府常常有針對性的介入有益于聯系的增加，從而有利于知識從跨國公司向東道國富有活力的企業部門的傳授。促進聯系方案越是能與中小企業（SME）發展和有針對性外資政策緊密配合，成果的可能性越大。從中國目前的情況來看，關于民營企業市場準入方面的種種限制，企業購并、產權交易方面法律法規制度的不健全以及傳統體制造成的地區分割、行業分割等弊端都是影響這種聯系的主要負面因素。有必要參考新加坡等國家的成功經驗，將促進聯系作為產業組織政策的重要一環、作為新的市場條件下政府服務功能的具體體現，采取更多的積極措施。其中，建立政府主管部門與大型跨國公司之間的定期對話、協商機制，溝通當地企業與跨國公司之間的合作關系就是促進聯系的有效途徑之一。通過這樣的機制可以聽取外商投資企業關于政府產業政策制定和執行的意見與看法，宣傳政府的產業政策，向跨國公司推薦當地供貨企業和服務商，為中小企業創造能夠接受大型跨國公司技術、質量管理和經營能力培訓，并成為這些大型公司供貨企業的機會。此外，還有通過建立中介機構等方式為供需雙方提供信息和咨詢服務等。

九、保持吸引外資政策的連續性，繼續改善投資環境

“十五”時期，政府的吸收外資政策將面臨幾個方面的任務：一是按照WTO多邊規則和我國的承諾，清除或修改與這些規則、承諾相抵觸的貿易與投資制度和政策，如取消對外資企業在出口比例、外匯平衡和國內采購要求等方面的限制。二是建立和完善與國內市場開放以及貿易投資活動市場化進程相適應的宏觀調控體系，如強化利率、匯率和稅率等經濟調控手段、逐步改革與減少外資市場準入審批程序等。三是充分利用多邊框架下能夠享有的制度與政策自主安排空間，在市場機制尚有待于進一步完善的歷史時期，有必要保持利用外資政策的連續性，提高對國外跨國公司的吸引力。這些調整明顯有利于降低外資進入的交易與制度性成本，改善投資環境，對利用外資的穩定發展具有積極的作用。從長期來看，如果隨著市場化改革的深入，制度性成本因素逐步消除，綜合實力真正成為企業競爭的決定性因素，自然具備了由政策引導向市場引導轉變的條件，并實現完全意義上的公平競爭環境。作為一種過渡，在許多符合國家新的產業政策目標、確有必要給予特殊優惠和扶持的領域，應當逐步實施不限企業身份的鼓勵性政策，如國家鼓勵發展的高新技術、環保技術應用與推廣、落后地區開發等領域都應當實行普遍優惠的產業政策。

應當看到，20世紀90年代以來，多數年度流入我國的外商直接投資增長速度低于世界平均水平，我國在吸收外資方式、產業結構、地區分布以及資本市場開放程度等方面與發達國家和許多發展中國家相比還存在很大差距，尤其是面對各國之間日趨激烈的引資競爭，為了實現經濟持續增長和結構調整的長期目標，必須始終堅持積極吸引外資的基本方針。調查表明，盡管我國已經在完善基礎設施等“硬件”環境方面取得明顯效果，但是諸如政策制定缺乏透明度、變動頻繁，政策執行不盡統一、具有隨意性，政府工作效率低、缺乏服務意識。市場監管不力、假冒偽劣商品泛濫、亂收費嚴重等等外商關于“軟”環境方面的批評依然強烈。許多守法企業、特別是大型跨國公司所面對的并不是一個國際接軌的“公平”競爭環境。因此，政府應當繼續將改善投資環境作為吸收外資工作的重中之重。

十、完善市場監督機制，通過競爭政策維護正常市場秩序

隨著我國對外開放的不斷深入，一些產業部門中外商投資企業的產出總量、固定資產和吸收就業規模在全行業中的比重有了大幅度提高，有些領域甚至成為事關整體行業發展方向的主導性力量。這種情況的出現是我國通過有效利用“兩個市場、兩種資源”，加快結構優化升級、實現國民經濟持續快速增長目標的客觀需要，也是當前經濟全球化進程日趨加快、國際分工與競爭關系不斷調整的一種正常反映。但是，由于產業部門的利益主體結構發生了很大變化，不同主體之間在民族意識、文化傳統、商業習慣、價值觀念、道德倫理等方面的沖突和矛盾自然會經常發生，政府實施有效管理和監督，確保國家利益不受損害和維護正常市場以及社會公共秩序的難度也會相應加大。因此，在新的市場開放條件下，我國外資政策的核心應當逐步由市場準入管理轉向鼓勵競爭、完善和維護公平競爭環境、用法律手段規范外資企業的市場和社會行為。首先，為了防止大型跨國公司利用本身所擁有的技術和品牌、生產規模等優勢形成行業壟斷，促進資源的有效配置和多元化市場的充分競爭，應當盡快頒布《反壟斷法》等相關法律法規，并嚴格運用《反不正當競爭法》等法律約束企業的壟斷和不正當競爭行為。其次，在我國的資本帳戶尚未實現自由兌換的條件下，應當對外資企業利用經常帳戶進行資本跨境調撥進行必要的監管；另外，我國現階段實行嚴格的外債管理，但是目前外資企業對外舉債并未納入外債管理的范圍內，應要求外資企業提高資產與負債情況的透明性，便于政府進行債務風險監督與管理。再次，有效利用聯合年檢方式，依照法律和公共標準，對外資企業在環境保護、勞工的勞動條件、消費者權益、地方社區等方面的情況進行監督和指導。目前，國際上出現了一種新的潮流，各種非政府組織（NGO）和民間團體開始積極參與關于跨國公司投資議題的討論，并制定了各種形式的“行為標準”，對跨國公司及其子公司的行為進行規范和約束，以有利于企業與當地民眾、東道國利益的最大均衡。雖然這種標準并不具有強制作用，但也經常成為政府政策制定的參考意見。這些經驗對于我國加強今后對包括外資企業在內的企業監督具有借鑒意義。