稅務(wù)稽查問題對(duì)策論文

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為了適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要，國家稅務(wù)總局提出了“以納稅申報(bào)和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點(diǎn)稽查”新的稅收征管模式。目前各地稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)國家稅務(wù)總局新的征管模式，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，按照“積極穩(wěn)妥，先試點(diǎn)后推廣；先城市后農(nóng)村，城鄉(xiāng)有別，逐步統(tǒng)一規(guī)范”的原則，正在積極進(jìn)行征管改革，積極推進(jìn)“兩個(gè)轉(zhuǎn)移”。縣（區(qū)）稅務(wù)局機(jī)關(guān)股（室）進(jìn)行合并，基層稅務(wù)所按經(jīng)濟(jì)區(qū)域改設(shè)為稅務(wù)分局，并設(shè)立辦稅大廳，開發(fā)應(yīng)用電子計(jì)算機(jī)；稅務(wù)專管員由原來的管戶制向管事制轉(zhuǎn)變，并相應(yīng)組建了稅務(wù)師事務(wù)所、咨詢所等稅務(wù)機(jī)構(gòu)。稅收征管改革的進(jìn)一步深化，特別是1997年9月，國家稅務(wù)總局在河北省召開了全國稅務(wù)稽查工作會(huì)議，貫徹十五大精神，進(jìn)一步統(tǒng)一思想，提高對(duì)稅務(wù)稽查的認(rèn)識(shí)，對(duì)建立新型的稅務(wù)稽查體系，推進(jìn)征管改革方案中的“稅務(wù)稽查系列”改革，提出了新的更高的要求，加快了稅務(wù)稽查制度建設(shè)的步伐。

一、當(dāng)前稅務(wù)稽查工作存在的問題

近年來，稅務(wù)稽查工作在各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和稅務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)的重視支持下，稅務(wù)稽查隊(duì)伍已經(jīng)從無到有，從小到大，從弱到強(qiáng)，各地積極采取各種有效措施，強(qiáng)化稅務(wù)稽查，使稅務(wù)稽查工作為保護(hù)新稅制的順利運(yùn)行，保證國家財(cái)政收入發(fā)揮了重要作用。稅務(wù)稽查工作取得了可喜的成績，每年查補(bǔ)稅款均占稅務(wù)機(jī)關(guān)征起稅款的10％左右，為稅收任務(wù)的完成提供了有力的保證。但是，當(dāng)前稅務(wù)稽查工作還存在一些問題和困難，主要表現(xiàn)在：

（一）對(duì)稅務(wù)稽查“重中之重”的地位和作用認(rèn)識(shí)還不夠。由于相當(dāng)一部分人的思想觀念還未能完全從傳統(tǒng)的稅收征管模式轉(zhuǎn)變過來，主要表現(xiàn)為：一是過分強(qiáng)調(diào)征收單位的作用，忽視了稅務(wù)稽查的威懾力，安于現(xiàn)狀，不敢大膽對(duì)稅務(wù)稽查進(jìn)行改革，瞻前顧后，仍沿用舊的征管模式；二是對(duì)抓稅務(wù)稽查工作出現(xiàn)時(shí)緊時(shí)松的現(xiàn)象，稅收收入任務(wù)完成時(shí)稅務(wù)稽查工作就可抓可不抓；稅收收入任務(wù)出現(xiàn)缺口時(shí)，才突出抓稅務(wù)稽查工作。

（二）稽查力量不足，隊(duì)伍素質(zhì)不高。當(dāng)前市、縣級(jí)稅務(wù)稽查分局稽查人員大多只占征管人員的15％，距離總局要求40％的比例差距較大，由于稽查人員少、納稅戶多，稽查力量更顯薄弱，難以適用當(dāng)前稅務(wù)稽查工作的需要，從而影響了稅務(wù)稽查的廣度和深度。加之稅務(wù)稽查人員中，大多局限于會(huì)查帳，至于運(yùn)用電子計(jì)算機(jī)查案的技術(shù)、參與稽查調(diào)研、查案的能力水平、辦案應(yīng)具備的法律知識(shí)等方面都離要求差距較大。

（三）稽查經(jīng)費(fèi)短缺，裝備條件落后。稅務(wù)稽查經(jīng)費(fèi)來源目前還沒有一個(gè)明確的渠道，這種狀況難以維持稅務(wù)稽查工作正常經(jīng)費(fèi)開支的需要。從國外經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的國家和較早實(shí)行分稅制的國家看，利用電子計(jì)算機(jī)進(jìn)行稅務(wù)稽查選案、計(jì)劃管理和實(shí)行信息共享的情況十分普遍。而目前我國依托計(jì)算機(jī)開展稅務(wù)稽查的格局遠(yuǎn)未形成，稅務(wù)稽查工作滯留在憑經(jīng)驗(yàn)、靠人工、無監(jiān)控的做法上，再加上交通、通訊等裝備落后，難以適應(yīng)高科技迅猛發(fā)展的時(shí)代要求。

（四）執(zhí)法剛性弱化，司法保障力差。國家稅務(wù)總局在一九九四年以來，先后制訂了《稅務(wù)稽查工作規(guī)程》、《稅務(wù)稽查工作報(bào)告制度》等規(guī)章制度，在一定程度上，強(qiáng)化了稅務(wù)稽查的執(zhí)法力度，但由于對(duì)稅務(wù)稽查的各種文書，特別是選案、檢查、審案、執(zhí)行等方面的文書沒有統(tǒng)一，沒有建立內(nèi)部制約機(jī)制，使各地在執(zhí)行上述制度上不統(tǒng)一、不規(guī)范，特別是一些地方未嚴(yán)格按法律程序進(jìn)行稅務(wù)稽查和使用不規(guī)范的法律文書，處罰標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，一旦發(fā)生行政訴訟或納稅人申請(qǐng)行政復(fù)議等，難免遇到稅務(wù)敗訴的情形；在稅務(wù)稽查執(zhí)法權(quán)限方面，現(xiàn)行稅法的有關(guān)規(guī)定，雖然在一定程度上滿足了一般檢查工作的需要，但隨著納稅人情況的變化，還需要進(jìn)一步擴(kuò)大檢查權(quán)限。如根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，稅務(wù)機(jī)關(guān)只有權(quán)檢查納稅人的生產(chǎn)、經(jīng)營場所和貨物存放地，只能對(duì)納稅人提供的帳簿憑證和有關(guān)資料進(jìn)行檢查，如果納稅人提供的是假帳，而把真帳藏匿在其住所或其他地方，則因稅務(wù)機(jī)關(guān)無權(quán)對(duì)其他地方進(jìn)行搜查，只能在納稅人提供的假帳上進(jìn)行檢查，勢必使檢查的結(jié)果失去真實(shí)性，影響了檢查的效果，使違法的納稅人得不到法律的追究和制裁。此外，由于沒有拘留權(quán)、起訴權(quán)等稅務(wù)執(zhí)法必需的強(qiáng)制執(zhí)行措施，使稅務(wù)稽查查處大案要案的深度和廣度受到限制，稅收保全措施無法得到實(shí)施。因此，急需健全稅務(wù)司法體系，才能保障稅務(wù)稽查工作得以順利開展。

（五）缺乏內(nèi)部制約，隨意性稽查多。新時(shí)期，稅務(wù)稽查的職能、地位和作用已越來越受到人們的認(rèn)可和重視。但在實(shí)踐中，許多地方在強(qiáng)調(diào)稅務(wù)稽查的重要性時(shí)，卻忽視了對(duì)稅務(wù)稽查進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約，使稅務(wù)稽查的權(quán)力被濫用，其后果是不堪設(shè)想的，有的地方對(duì)稅務(wù)稽查缺乏必要的約束出現(xiàn)了問題。如有的地方稽查工作無計(jì)劃，隨意性大，確定稅務(wù)稽查對(duì)象時(shí)，只查生人不查熟人；有的應(yīng)嚴(yán)懲的變?yōu)閺膶捥幚恚铡叭饲槎悺保挥械纳踔晾枚悇?wù)稽查對(duì)納稅人進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)，公報(bào)私仇等。這種在行使稅務(wù)稽查權(quán)時(shí)，帶有私利、帶有隨意性和感情色彩的做法，其結(jié)果就不能正確貫徹行使稅務(wù)稽查權(quán)應(yīng)遵循的“公正、合法”原則，從而損害了國家的利益，也侵害了納稅人的合法權(quán)益，損害了稅務(wù)機(jī)關(guān)的形象。

二、完善稅務(wù)稽查的對(duì)策

隨著征管改革的逐步深入，稅務(wù)稽查在稅收征管中的地位越來越顯得重要，如何加快稅務(wù)稽查管理現(xiàn)代化步伐，進(jìn)一步強(qiáng)化稅務(wù)稽查工作，促進(jìn)稅收征管改革的深化，把稅務(wù)稽查提高到一個(gè)新水平，筆者認(rèn)為：

（一）提高對(duì)稅務(wù)稽查工作重要性的認(rèn)識(shí)。按照國家稅務(wù)總局提出的新征管模式，傳統(tǒng)的專管員管戶制度將被管事制度所取代，集中征收，重點(diǎn)稽查，已被列入各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)的重要議事日程，這是我國稅收征管指導(dǎo)思想的重要變化。按照這個(gè)指導(dǎo)思想，自五十年代形成的我國稅收征管模式將徹底轉(zhuǎn)變。即廣泛采用現(xiàn)代電子計(jì)算機(jī)信息處理技術(shù)，納稅人自覺申報(bào)納稅，集中征收，重點(diǎn)稽查。特別是稅務(wù)稽查，外查偷稅，內(nèi)防不廉。一方面，納稅人申報(bào)的真實(shí)性要靠稅務(wù)稽查來來檢查，對(duì)不申報(bào)或偷騙稅行為要通過稅務(wù)稽查來查處；另一方面也是檢查和監(jiān)督稅務(wù)干部貫徹執(zhí)行稅收政策法律、法規(guī)正確與否的重要手段。因此，稅務(wù)稽查具有查處職能、組織財(cái)政收入職能、監(jiān)督職能和教育職能。強(qiáng)化稅務(wù)稽查是促進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)向公平競爭健康發(fā)展的強(qiáng)有力保障，是維護(hù)稅收秩序的重要保證，是稅收征管新摸式的重要支柱，是確保稅收收入穩(wěn)定增長的重要手段，是保證稅務(wù)人員廉政勤政和公正執(zhí)行稅法的重要措施。這是新形勢對(duì)稅務(wù)稽查工作的要求，也是稅務(wù)稽查發(fā)展的方向。因此，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)看到稅務(wù)稽查工作的重要性，在日常中應(yīng)把稅務(wù)稽查工作放在重要的位置來安排，切實(shí)解決稽查工作遇到的實(shí)際困難和問題，使稅務(wù)稽查更快地發(fā)展壯大起來。

（二）落實(shí)人員比例，提高隊(duì)伍素質(zhì)。隨著國家稅務(wù)總局稽查局的成立，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)的稽查機(jī)構(gòu)也需相應(yīng)規(guī)范，稽查局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也應(yīng)相對(duì)統(tǒng)一、對(duì)口，要按照《稅務(wù)稽查工作規(guī)程》和國家稅務(wù)總局的要求，設(shè)置舉報(bào)中心、選案、檢查、審理、執(zhí)行、辦公室等機(jī)構(gòu)和建立協(xié)查網(wǎng)絡(luò)。在理順稽查機(jī)構(gòu)后，將哪些業(yè)務(wù)精通又善于發(fā)現(xiàn)問題的查帳能手和懂電子計(jì)算機(jī)的專業(yè)人員安排到稽查部門，把征收單位中的管理人員一部分充實(shí)到稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)中來，以壯大稅務(wù)稽查力量，使稅務(wù)稽查人員的比例不低于稅務(wù)干部總數(shù)的40％真正落實(shí)到位。與此同時(shí)，要把提高稅務(wù)稽查隊(duì)伍素質(zhì)做為一件大事來抓，切實(shí)搞好隊(duì)伍建設(shè)。要通過進(jìn)行崗位培訓(xùn)、能手選拔、等級(jí)考試、職級(jí)評(píng)定等各種形式來提高稅務(wù)稽查隊(duì)伍素質(zhì)，使稅務(wù)稽查人員真正做到一專多能，以提高稽查隊(duì)伍的整體素質(zhì)，適用新形勢對(duì)稅務(wù)稽查的要求。

（三）落實(shí)稽查經(jīng)費(fèi)，辦案裝備到位。首先，稽查經(jīng)費(fèi)得到落實(shí)，是強(qiáng)化稅務(wù)稽查工作的重要物質(zhì)保障。在實(shí)施稅務(wù)稽查過程中，辦案的經(jīng)費(fèi)、對(duì)舉報(bào)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)等都需要稽查經(jīng)費(fèi)的保證。目前，稅務(wù)稽查經(jīng)費(fèi)可從下面幾個(gè)渠道取得：一是按照《稅收征管法》及其《實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)人的獎(jiǎng)金從稅收罰款中提取，以確保其經(jīng)費(fèi)來源的穩(wěn)定性和兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)的及時(shí)性；二是在現(xiàn)有稅務(wù)經(jīng)費(fèi)中，劃出一部分保證稽查經(jīng)費(fèi)的需要；三是加大處罰力度，做到以查養(yǎng)查。尤其是要加大對(duì)不按規(guī)定建立健全帳務(wù)、不按期申報(bào)納稅、不按期辦理納稅登記和使用發(fā)票嚴(yán)重違章等稅務(wù)違章行為的查處力度，增加地方財(cái)政收入，從而得到當(dāng)?shù)攸h政部門的重視和支持，同時(shí)也可從地方財(cái)政收入中得到部分經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，以補(bǔ)充稅務(wù)稽查辦案經(jīng)費(fèi)的急需。其次，辦案裝備到位，是提高稅務(wù)稽查效率的必要條件。由于稅務(wù)稽查工作具有較大的流動(dòng)性與突擊性的特點(diǎn)，為確保其迅速、靈活，有力打擊偷稅、逃稅和抗稅活動(dòng)的需要，特別在交通和通訊設(shè)備方面，應(yīng)優(yōu)先保證稅務(wù)稽查工作的需要；在電子計(jì)算機(jī)應(yīng)用方面，應(yīng)優(yōu)先保證《稅務(wù)稽查管理信息系統(tǒng)軟件》的應(yīng)用和使用電子計(jì)算機(jī)進(jìn)行選案的需要。只有充分運(yùn)用現(xiàn)代化手段，才能使稅務(wù)稽查高效、有序地開展。

（四）強(qiáng)化稽查剛性，完善稅務(wù)司法。新稅制實(shí)施以來，稅務(wù)稽查實(shí)踐中反映出來的一個(gè)突出問題，是稅務(wù)稽查剛性不夠，稅務(wù)司法體系不完善。嚴(yán)重制約著稅務(wù)稽查執(zhí)法的深度和廣度，使一些嚴(yán)重的稅務(wù)違章案件得不到徹底查處。因此，我們有必要在立法上賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅務(wù)檢查中一定的搜查權(quán)，可以對(duì)經(jīng)營者的住所或有關(guān)地方進(jìn)行搜查。當(dāng)然，對(duì)搜查適用的條件、審批權(quán)限、搜查方法和程序，也應(yīng)做相應(yīng)的規(guī)定，確保稅務(wù)檢查的合法性、制約性和有效性。這樣可以有效地制約納稅人利用兩套帳或帳外經(jīng)營進(jìn)行偷稅的行為。在立法上對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)賦予必要的拘留權(quán)和起訴權(quán)，可對(duì)嚴(yán)重的偷騙稅犯罪活動(dòng)，從廣度和深度上進(jìn)行徹底查處不僅使企業(yè)得到重罰，而且對(duì)直接責(zé)任人能按照新《刑法》得到依法懲處，決不能姑息養(yǎng)奸。在完善的稅務(wù)司法保障體系未出臺(tái)前，由當(dāng)?shù)攸h政部門牽頭，組織公檢法和工商、審計(jì)、財(cái)政等部門為稅務(wù)稽查保駕護(hù)航。只有黨政部門的支持，有關(guān)部門的積極配合，才能對(duì)重大的偷稅、逃稅和騙稅犯罪案件進(jìn)行徹底查處。

（五）健全內(nèi)部制約，實(shí)行規(guī)范稽查。稅務(wù)稽查是稅務(wù)機(jī)關(guān)行使執(zhí)法權(quán)的重要單位，也是稅務(wù)違法犯罪分子企圖使用糖衣炮彈打開稅務(wù)機(jī)關(guān)漏洞的主要目標(biāo)之一。依據(jù)權(quán)力制約理論，必須對(duì)稅務(wù)稽查使用權(quán)力進(jìn)行必要的制約。在強(qiáng)調(diào)稅務(wù)稽查工作重要性的同時(shí)，決不能忽視對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約，狠抓反腐倡廉工作，才能把稅務(wù)稽查事業(yè)推向前進(jìn)。各地應(yīng)按《稅務(wù)稽查工作規(guī)程》等有關(guān)法規(guī)結(jié)合當(dāng)?shù)囟悇?wù)稽查辦案的實(shí)際情況，對(duì)稅務(wù)稽查運(yùn)作制定切實(shí)可行的稅務(wù)稽查工作制度，加強(qiáng)內(nèi)部管理，使稅務(wù)稽查工作，逐步規(guī)范，轉(zhuǎn)隨意性稽查為規(guī)范性稽查，做到“兩手抓，兩手都要硬”，一手抓加大打擊力度，一手抓監(jiān)督制約。要進(jìn)一步規(guī)范稅務(wù)稽查執(zhí)法權(quán)限和程序，嚴(yán)格執(zhí)行調(diào)查取證與處罰分開，聽證、罰款與收繳相分離，選案、檢查、審理、執(zhí)行相分離等制度。既不能濫用權(quán)力、濫用處罰，也要堅(jiān)決杜絕以補(bǔ)代罰、以罰代刑等情況的發(fā)生。該立案查處的要立案查處，該移送司法機(jī)關(guān)懲處的要堅(jiān)決移送。在日常稅務(wù)稽查工作中，一方面，要抓好已建制度的貫徹執(zhí)行，使之落到實(shí)處；另一方面，應(yīng)嚴(yán)格按照《刑法》、《行政處罰法》、《稅收征管法》及其實(shí)施細(xì)則以及《稅務(wù)稽查工作規(guī)程》、《稅務(wù)行政處罰聽證實(shí)施辦法》和《稅務(wù)案件調(diào)查取證與處罰分開制度實(shí)施辦法》等有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章制度行使稅務(wù)稽查權(quán)，用好法律賦予的執(zhí)法權(quán)力，切實(shí)做到依法行政、依法治稅，避免稅務(wù)稽查工作隨意性帶來的不良后果，才能使稅務(wù)稽查邁入科學(xué)、規(guī)范、嚴(yán)密、有序、實(shí)效的軌道。

(發(fā)表于《南方稅務(wù)導(dǎo)報(bào)》1998年第九期)