地方政府體制創(chuàng)新論文

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一、我國地方政府體制改革面臨的挑戰(zhàn)

黨的十一屆三中全會(huì)以來，我國在改革經(jīng)濟(jì)體制的同時(shí)也進(jìn)行了以調(diào)整國家權(quán)力結(jié)構(gòu)，解決權(quán)力過分集中；改革行政體制，轉(zhuǎn)變政府職能；簡(jiǎn)政放權(quán)，調(diào)整中央與地方關(guān)系等為主要內(nèi)容的政治體制改革，地方的政府體制因此發(fā)生了許多新的變化：

一是中央與地方某些制度性框架已初步確立。憲法和組織法改變了一級(jí)立法體制，省、自治區(qū)、直轄市以及省會(huì)城市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大城市獲得了制定地方性法規(guī)、行政規(guī)章的權(quán)力；地方政府領(lǐng)導(dǎo)人由上級(jí)直接任命改為地方人大選舉；分稅制的實(shí)施有助于中央與地方財(cái)政分配關(guān)系的制度化。盡管從總體說，中央與地方事權(quán)劃分的法制化程度還不高，但上述這些變化畢竟是一種積極的嘗試，為今后理性化的地方分權(quán)提供了思路。

二是地方政府角色、功能有了一定程度的變化。在傳統(tǒng)集權(quán)體制下，地方政府只是中央政府在地方的代表，角色、功能極為單一。改革開放之后，地方在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理諸方面擁有更大的權(quán)力、更大的獨(dú)立性和更重要的責(zé)任。特別是改變統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政分配模式、地方財(cái)政相對(duì)獨(dú)立后，地方政府反映和代表地方利益的功能得到加強(qiáng)。這些變化雖然沒有改變單一制國家結(jié)構(gòu)形式和集權(quán)型政府模式，但使地方政府的角色、功能雙重化：既是中央在地方的代表，又是地方利益的代表。

三是出現(xiàn)了許多地方治理模式的新探索。按照“十六大”提出的“決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求”，一些地方政府開始進(jìn)行“行政三分制”的改革試點(diǎn)。“行政三分制”的基本思路是：通過制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)政府決策、執(zhí)行、監(jiān)督三方面的相對(duì)分離，三者相輔相成，相互制約，相互協(xié)調(diào)。按此原則，試點(diǎn)城市將以經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市發(fā)展和社會(huì)發(fā)展三大體系為基礎(chǔ)，至少設(shè)立三個(gè)決策局，相應(yīng)的法規(guī)、政策等由各決策局制定，決策局下分設(shè)不同的執(zhí)行局。

但是，應(yīng)當(dāng)看到，地方政府體制創(chuàng)新從總體上并不十分理想，還面臨著許多問題和挑戰(zhàn)。

第一，在中央與地方關(guān)系上，面臨著權(quán)力運(yùn)行無序的挑戰(zhàn)。我國地方政府改革是循著解決高度集權(quán)、下放權(quán)力路子進(jìn)行的。但在權(quán)力下放過程中，由于缺乏制度化的約束，一方面在中央與地方之間形成一個(gè)可以討價(jià)還價(jià)的權(quán)力博弈空間，出現(xiàn)所謂“跑步錢進(jìn)”等怪現(xiàn)象，地方常有越權(quán)行為和“變通”做法，使中央的政令難以落實(shí)，既扼制了地方的作用和積極性的發(fā)揮，又嚴(yán)重削弱了中央宏觀調(diào)控能力，弱化了中央的權(quán)威；另一方面，在地方與地方的關(guān)系上，又表現(xiàn)為地方政府之間的地區(qū)封鎖和競(jìng)爭(zhēng)的無序。各地方政府在大力發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)的沖動(dòng)下，從自身利益出發(fā)，控制本地資源，封鎖地區(qū)市場(chǎng)，禁止原材料外運(yùn)，禁止輸入外地產(chǎn)品等，形成了地區(qū)封鎖、地方保護(hù)主義，即人們所說的“諸侯經(jīng)濟(jì)”。

第二，在地方?jīng)Q策制度上，地方政府面臨著制度短缺的壓力。提升公共決策能力是地方政府創(chuàng)新的重要內(nèi)容，但從當(dāng)前情況來看，首先，在決策主體上，人民代表大會(huì)和政府的決策潛力尚未充分得到發(fā)揮，各級(jí)黨政部門的政策研究機(jī)構(gòu)權(quán)威地位不高，職能發(fā)揮不完全，研究政策少，充當(dāng)秘書班子多。學(xué)術(shù)性和民間性的政策研究組織發(fā)育緩慢，數(shù)量少、功能弱，與行政和半行政性政策研究組織之間缺乏制度化的聯(lián)系，未能充分參與到公共決策事務(wù)之中。在個(gè)別地方和部門，民間的政策研究組織及專家咨詢往往只被當(dāng)作政策論證的工具。①其次，在決策的民主性上，公民參與政府選擇的渠道很少，政策議程的提出，主要不是來源于公民的政策訴求，而是來源于決策機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立的制度性信息搜集系統(tǒng)。這就造成政策議題界定的偏差，政策方向的失誤，大大制約了政策的有效執(zhí)行。最后，在決策科學(xué)性上，決策常常發(fā)生“短視”行為，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的計(jì)劃“，政績(jī)工程”“、面子工程”，既敗壞了政府形象，又浪費(fèi)了大量的人力、物力和財(cái)力。

第三，在公共治理的方法和手段上，地方政府職能轉(zhuǎn)型滯后于社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌。一方面是市場(chǎng)的力量；另一方面是政府強(qiáng)化自身的行政力量，使二者之間的關(guān)系在某些特定領(lǐng)域進(jìn)一步被扭曲，從而使公共治理面臨新的挑戰(zhàn)。需要指出的是，在中國市場(chǎng)化改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立的過程中，地方政府扮演了重要的角色，發(fā)揮了積極的作用。目前的管理，從組織架構(gòu)、管理方式、運(yùn)行機(jī)制等，與計(jì)劃體制下相比，都發(fā)生了歷史性的變化。但是，由于政府自身改革的艱難性，地方政府的治理方式和手段并沒有得到實(shí)質(zhì)性改變。政府依然保持著強(qiáng)大的干預(yù)力量，扮演著經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府的角色，把大量的公共財(cái)政資金投資于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，忽視或者淡化政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)，其結(jié)果是，政府過多干預(yù)導(dǎo)致市場(chǎng)和行政權(quán)之間的扭曲，引發(fā)政府行為的紊亂，助長(zhǎng)權(quán)力行使的非理性和腐敗的泛化和蔓延。在一些地方由于受到利益集團(tuán)的影響使公共政策的天平發(fā)生了某種傾斜，從而激化了一些社會(huì)矛盾，引起民眾對(duì)政府的不信任，使政府的公信力下降。

二、影響地方政府體制創(chuàng)新的制度因素

中國地方政府體制改革中出現(xiàn)的困境和問題，從根本上說，是傳統(tǒng)行政向現(xiàn)代公共行政轉(zhuǎn)型過程中存在著較為嚴(yán)重的制度缺陷。所謂制度缺陷是指政治制度和政治結(jié)構(gòu)本身不完備而表現(xiàn)出與現(xiàn)實(shí)存在的差距。事實(shí)上，任何社會(huì)的制度及其結(jié)構(gòu)都不是完美無缺的，總是存在著某種“先天”性的內(nèi)

整理提供使二者結(jié)合起來。

第二，改革地方行政區(qū)劃體制，實(shí)行地方制度創(chuàng)新。我國的地方行政區(qū)劃肇始于古代，是與高度中央集權(quán)體制并行不悖的。在改革開放的今天，不僅不適應(yīng)地方分權(quán)化改革的發(fā)展方向，而且也阻礙了統(tǒng)一的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的形成，必須進(jìn)行改革。改革的方向是，首先，根據(jù)中國經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)發(fā)展的需要，從中國地理環(huán)境相對(duì)同質(zhì)性出發(fā)，重新劃分省級(jí)行政區(qū)域，縮小省級(jí)區(qū)劃，增加省級(jí)區(qū)劃單位。這樣既可以減少官僚層次，又可以適當(dāng)擴(kuò)大中央政府和省級(jí)政府的管理幅度，使政府結(jié)構(gòu)與現(xiàn)代化建設(shè)和信息社會(huì)的發(fā)展要求相適應(yīng)；其次，減少地方行政區(qū)劃層次，統(tǒng)一地方行政層級(jí)。與縮小省區(qū)、增加省數(shù)區(qū)劃體制改革相配套，根據(jù)行政管理幅度和省級(jí)區(qū)劃改革要求，結(jié)合我國地理環(huán)境的特點(diǎn)，我國省級(jí)以下地方行政區(qū)劃采取省、縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三級(jí)制為宜。具體方法是，撤消地級(jí)區(qū)劃建制，實(shí)行省直轄縣(市)體制；改革市管縣體制，實(shí)行市縣分置，探索和創(chuàng)新城鎮(zhèn)管理模式，健全社區(qū)服務(wù)功能，建設(shè)管理有序、文明祥和的新型社區(qū)。根據(jù)國土面積、人口、經(jīng)濟(jì)總量適當(dāng)合并和減少縣鄉(xiāng)行政單位數(shù)額，不僅可以從量上減少行政人員，而且還可以相對(duì)集中地開發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源，促進(jìn)地域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。再次，實(shí)行地方和基層自治的制度創(chuàng)新。地方自治源于西方社會(huì)的歷史文化，有著悠久的歷史傳統(tǒng)，它最初主要是指城市自治。現(xiàn)代國家的地方自治是指“國家特定區(qū)域內(nèi)的人民，基于國家授權(quán)或依據(jù)國家法令，在國家監(jiān)督之下，自組法人團(tuán)體，以地方之人及地方之財(cái)，自行處理該區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的一種政治制度。”③新中國成立后，我國在較大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了地方自治，在少數(shù)民族聚居地區(qū)實(shí)行民族區(qū)域自治；在農(nóng)村基層實(shí)行村民自治；1997年以后在香港和澳門特別行政區(qū)實(shí)行高度自治。但總體來看，發(fā)展還很不平衡，在大多數(shù)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、縣(市)沒有實(shí)現(xiàn)直接選舉和競(jìng)爭(zhēng)選舉，這是導(dǎo)致地方“面子工程”、“政績(jī)工程”的主要原因。所以，政府體制創(chuàng)新的目標(biāo)，首先，要適應(yīng)世界潮流賦予地方政府和基層政府在地方事權(quán)范圍內(nèi)相對(duì)自主的權(quán)力，地方政府的自主權(quán)力由憲法或地方政府法授予，地方事權(quán)范圍一般要有明確的列舉，建議創(chuàng)立《地方自治法》以規(guī)范地方政府行為。其次，完善選舉制度，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入選舉之中，使地方各級(jí)政府能夠真正置于選民的監(jiān)督之下，為本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展掌好權(quán)、用好權(quán)。

第三，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型地方政府。中國地方政府的建設(shè)應(yīng)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，由傳統(tǒng)的管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。所謂“公共服務(wù)型政府”，從經(jīng)濟(jì)層面上說，主要是為社會(huì)提供市場(chǎng)不能有效提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，制定公平的規(guī)則，加強(qiáng)監(jiān)管，確保市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的有效性，確保市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。在政治層面上，政府的權(quán)力是人民賦予的，政府要確保為社會(huì)各階層提供一個(gè)安全、平等和民主的制度環(huán)境，全心全意為人民服務(wù)，實(shí)現(xiàn)有效的治理而不是統(tǒng)治；在社會(huì)層面上，政府要從社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展出發(fā)，提供穩(wěn)定的就業(yè)、義務(wù)教育和社會(huì)保障，調(diào)節(jié)貧富差距，打擊違法犯罪等，確保社會(huì)健康發(fā)展。

在治理方式上，要改變過去由政府單方面行使權(quán)力、提供服務(wù)、維持管制、解決社會(huì)問題的傳統(tǒng)方式，致力于政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與企業(yè)、政府與公民之間互動(dòng)狀態(tài)的構(gòu)建和實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，尤其是要把建立和完善社會(huì)組織，提高社會(huì)自我管理能力作為改革的重要內(nèi)容。當(dāng)前我國屬第三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)師、律師、經(jīng)濟(jì)人機(jī)構(gòu)，以行業(yè)協(xié)會(huì)、同業(yè)工會(huì)為主的行業(yè)性經(jīng)濟(jì)組織、城鎮(zhèn)居民自治組織雖已初步建立，但還很不健全，獨(dú)立性很差，自我管理、自我服務(wù)的意識(shí)也十分淡薄。如果政府在分解權(quán)力、轉(zhuǎn)變職能、撤并機(jī)構(gòu)的同時(shí)，不重視市場(chǎng)機(jī)制的完善、社會(huì)組織的建設(shè)和能力培養(yǎng)，一大批由政府剝離出去的職能就可能會(huì)因無組織承擔(dān)而落空。

第四，重構(gòu)地方政府結(jié)構(gòu)。政府機(jī)構(gòu)是政府職能的物質(zhì)載體，職能則決定著機(jī)構(gòu)的設(shè)置和發(fā)展方向。因此，在轉(zhuǎn)變地方政府職能的同時(shí)，重構(gòu)地方政府結(jié)構(gòu)也就成為必然的選擇。政府作為公共部門，其職責(zé)就是提供公共物品，主要包括向公眾提供公共服務(wù)。但由于各級(jí)地方政府所負(fù)責(zé)提供公共物品的規(guī)模和“類型”不同，因而它們的功能也不盡相同。正是因?yàn)榈胤秸g存在功能上的差異，所以地方各級(jí)政府在規(guī)模和結(jié)構(gòu)上也必然存在較明顯的差別。但從我國地方政府結(jié)構(gòu)來看，一方面，除少數(shù)民族自治地區(qū)外，全國各地區(qū)的同級(jí)政府都履行著基本相同的職能；另一方面，政府層級(jí)的設(shè)置在全國各地區(qū)是高度統(tǒng)一的。很顯然，這種政府結(jié)構(gòu)與建立高效政府存在著一定的距離，必須創(chuàng)新。

首先，在地方政府層級(jí)的選擇和職責(zé)權(quán)限的劃分上，應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方公共物品的分布特征來設(shè)

置地方政府的層級(jí)和職責(zé)權(quán)限。在地方政府層級(jí)設(shè)置上，允許多樣化的存在。在地方政府職責(zé)權(quán)限劃分上不強(qiáng)求一致，有的地方職能可以強(qiáng)化；有的地方的職能可以弱化。

其次，在地方政府規(guī)模的選擇上，應(yīng)依據(jù)其承擔(dān)的職責(zé)和功能來確定規(guī)模。也就是說，在解決我國地方政府機(jī)構(gòu)臃腫和人員過多的過程中，不必按照統(tǒng)一的比例進(jìn)行人員的精簡(jiǎn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各級(jí)政府所承擔(dān)的職責(zé)來進(jìn)行，允許地方政府的規(guī)模在不同地區(qū)的同級(jí)政府之間存在一定差異。

再次，在地方政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，應(yīng)根據(jù)地方公共物品的數(shù)量、種類和分布特征選擇。這就是說，在地方各級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上不強(qiáng)求所謂的“對(duì)等”原則，而應(yīng)依據(jù)地方政府履行職責(zé)的需要來設(shè)置機(jī)構(gòu)。有些機(jī)構(gòu)在這一級(jí)地方政府設(shè)置，而在另一級(jí)政府中就可能沒有存在的必要；有的政府機(jī)構(gòu)在這一地區(qū)設(shè)置，而在另一地區(qū)則可能是不必要的，一切都要本地區(qū)政府所擔(dān)負(fù)的職責(zé)和功能相一致。

注釋：

①王立京：《中國公共政策科學(xué)研究20年的回顧與思考》，《江漢論壇》2002年第10期。

②夏海：《中央與地方關(guān)系之理論與實(shí)踐的思考》，《中國機(jī)構(gòu)》1996年第1期。

③薄慶玖：《地方政府與自治》，臺(tái)灣空中大學(xué)1997年版，第8頁。&n

摘要我國地方政府體制在改革大潮中取得了許多創(chuàng)新性成就，但也面臨著權(quán)力運(yùn)行

無序、決策制度短缺、公共治理轉(zhuǎn)型滯后等一系列問題；這些問題既有制度供給不足的原因，也有制度變遷路徑選擇的局限；實(shí)現(xiàn)地方政府體制創(chuàng)新應(yīng)從中央與地方合理分權(quán)、重構(gòu)地方政府結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變地方政府職能等方面入手。