基層公務員政策執行中自由裁量原則探究論文

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【論文關鍵詞】基層公務員政策執行自由裁量權原則

【論文摘要】我國基層公務員在執行公共政策時被授予大量的自由裁量權。基層公務員在行使政策自由裁量權中存在諸多問題，本文指出墓層公務員行使自由裁量權存在的問題，提出基層公務員正確行使政策自由裁量權應遵循的若干基本原則，以規范政策自由裁量權的行使

20多年的改革開放使我國社會各方面均發生了巨大的變化，其中一個重要的原因在于我國政府能夠及時地制定出正確的公共政策，并授予基層公務員大t的自由裁，權使其能夠根據實際情況靈活有效地貫徹執行。但也有一些基層公務員在執行中央或上級政府的政策時，不正確使用自由裁最權，阻礙、延緩甚至扭曲了原政策目標的實現.產生了極其負面的影響。為此，本文試圖探討如下幾個問題二基層公務員政策執行中的自由裁量權概念及其屬性;基層公務員行使政策自由裁量權存的問題;確保基層公務員正確行使自由裁，權需要遵循的原則。本文所指基層公務員是是指區、縣行政區域內行政處級及其以下的、具有國家行政編制，由國家財政負擔工資福利的國家行政機關公務人員，及各類有法律授權具有外部行政管理職能的組織中的公務人員。

基層公務員政策執行中的自由裁最權是基層行政組織及其公務員執行政策時在特定情況下，依照其職權“在法律規定范圍內自行判斷、自行選擇和自行決定以做出公正而適當的具體行政行為的權力。”行使這種權力的緩終目的是實現政策目標。基層公務員執行政策中行使的自由裁最權具有三方面的屬性:第一，自由裁且權是法律授予的權力，其目的是實現政策目標，因此，基層公務員必須在法律授權范圍內行使自由裁量權，而不能超越法律的授權.而且.這種裁t權必須以實現政策目標為唯一目的:第二，自由裁量權是在特定情況下選擇行政作為或不作為的權力，是一種有條件限制的而非任意的權力。第三，自由裁量權對行政職權有依附性，它以職權的存在為前提并以實現職權為目的，不能越權，也不能不履行其職權。

一、基層公務皿行使政策自由扭t權存在的間厄

過去20多年的實踐表明，授予我國基層公務員自由裁且權，使他們創造性的完成了許多政策目標，取得了巨大成就。但也有一些基層公務員因沒有行使好自由裁且權而導致政策執行變異，造成了嚴重的不良后果。概而言之，基層公務員政策執行中行使自由裁量權存在的問題主要有以下幾種情況:

1、濫用裁量權。濫用裁量權是行使政策自由裁最權存在的主要問題。主要表現為:①政策執行缺損。一項政策是一個有機的整體，必須完整的執行才能達到預期的效果。但有些地方、部門的基層行政機關及其公務員在執行政策時，利用“自由裁t權，對上級或中央的政策斷章取義，只選擇那些對自身有利的政策內容執行，對自己無利、利益受損的政策內容則有選擇性的不執行，從而使政策的整體功能不能得到有效的發揮。②政策執行歪曲。基層公務員在執行上級或中央政策時對政策精神或部分內容有意曲解，利用政策中某些抽象性、概括性的語言，借口本地區或部門的特殊性做出不同的解釋。如一些地方的基層行政機關在實行“抓大放小”的國企改革政策后，只注視了“抓大放小，l政策的表面文字含義，而不去領會搞活企業的政策精神，在短時間內把大且的中小企業，包括一些經濟效益很好的企業廉價出售.有的基層公務員還利用自己“自由裁量權”進行“尋租”，以權謀私，使國有資產大量流失。③政策替代。有些基層行政機關或部門及其公務員當執行的政策對自己不利時，執行者就利用其“自由裁量權”制定與上級政策表面一致，實際上卻違背上級政策的實施方案，使上級的政策難以得到貫徹、落實，即所謂的“上有政策、下有對策”。④政策附加。墓層行政機關及其公務員為了自身或地方、部門的利益，在執行中央或上級政策的過程中加進一些原政策所沒有的內容，從而使政策的調控對象、范圍、目標、力度超出了原來的要求。2、越權裁量。基層公務員行使的自由裁量權是一種與職權相應的權力，除非特殊授權，否則一旦越權裁量，便是一種違法行為。以違法的權力去執行既定的政策，其本身已違反了依法行政的法治原則，其行為是無效的甚至是違法的，不可能有效的實現政策目標。例如，曾經有些地方，一些基層公務員在執行計劃生育政策時，為了完成上級下達的任務，越權行政，沒收相關人員的財產、搗毀其房屋，甚至實行“連坐”、“株連九族”.以至民怨沸騰，發生了村民炸鄉政府的極端行為。

3、怠于裁量。基層公務員在執行政策時有憊不行使或變相不行使自由裁量權，以消極拖延或不作為的方式，機械地執行政策。自由裁量權是中央或上級政府賦予基層行政機關及其公務員的一種“便宜行事”的職權，目的是使基層公務員能夠根據當地的實際情況靈活處理，以更好地實現政策目標。基層公務員怠于行使自由裁量權，該為而不為.不能把政策的靈活性與原則性有機的結合起來，機械地執行政策其實質是一種失職行為，它將貽誤政策執行的有利時機，致使中央和上級制定的政策在基層得不到切實及時、有效的執行。

二、簽層公務員正確行使改旅自由段量權應遨枯的旅側

我國正處于社會轉型期，授予基層公務員一定的自由裁量權.使其能夠在處理復雜多變的公共政策時“便宜行事”有其必要性.但行使裁量權存在的問題又要求人們必須對其加以規范。自由裁.權的本質及其屬性也要求基層公務員在執行政策時必須遵循一系列原則.才能實現政策目標。結合國內外研究者關于政策執行中自由裁t權原則的研究成果，我們認為，我國基層公務員在行使自由裁量權時必須遵循如下一些原則:

①合法性原則。公務員行使的自由裁量權是法律授予的一種特殊的行政權，它要求基層公務員在執行政策，做出裁t時，必須以法律的授權為前提，不僅要符合法律的具體規定，還要符合法律的立法目的。基層公務員在政策執行中行使自由裁量權時，必須以法律為依據，以事實為準繩，必須考慮政策執行中的相關因素，比如政策執行中的地域差異、民族文化傳統等。同時不能考慮不相關的因紊，比如執法人員以及與執法行為無關的第三方的利益等。②合理性原則。“由于法律賦予權力行使者以自由裁量區間，使其在自由裁量區間內的不同選擇可以體現截然不同的價值取向。不同價值取向的行為選擇在形式上是‘合法’的，這就為權力行使者披特合法的外衣濫用自由裁最權提供了可能。這種權力的濫用比一般的權力腐敗更為隱蔽.更難受到制約”，所以.必須強調基層公務員在執行政策中行使自由裁量權的合理性原則，使其在法律條文無法規范的自由裁量區間內.自覺體現政策的本質和精神.合理運用自由裁，權。合理性原則要求墓層公務員在行使自由裁，權時公正地對待政策相對人。同種情況必須同樣對待.不同種情況必須不同對待，否則即是違反公正原則。作為公共權力的自由裁量權應以追求社會公共利益為合理訴求.荃層公務員行使自由裁量權時必須以促進公共利益的實現為其評判標準。但要注意保持公共利益與個人利益之間的適度均衡.在實現公共利益時要盡量減少或不帶給政策相對人利益損失。④誠信原則。我國各級人民政府是代表人民利益.受人民委托而行使管理國家公共行政事務的工具。維系委托與受托關系的關鍵在于人民對政府的信任.而信任的根源在于政府的誠信。作為基層公務員它既要取信于基層人民，還必須向上級人民政府誠實守信。那種為了個人、小集體、局部利益而在執行政策時搞“欺上瞞下.的“上有政策，下有對策”等行為是極其有害的。⑤程序原則。如果沒有科學合理的執行程序，自由裁量權要實現政策的實體公正、合理將在很大程度上依賴于基層公務員的主觀判斷而具有很大的不確定性和可塑性。因此，必須制定科學合理的政策執行程序.明確自由裁，的標準，說明自由裁量的依據.切實實行回避制度.實行“陽光行政，，吸納政策相對人和有關方面人員參與對自由裁量行為的聽證.建立健全的救濟制度.使政策相對人在基層公務員濫用自由裁量權造成其遭受損失時，能夠通過有效的途徑和方式維護自身的權益。