公務員制度與有效政府研究論文

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在當今世界，政府在經濟與社會發展中的中心地位正在越來越受到人重視。一個有效的政府，對于經濟、社會乃至政府發展都是必不可少的。世界各國的經驗表明，一個有效的政府，必定是政府職能有限的政府，政府行為依法作為的政府，政府權力多中心配置的政府，政府決策高度民主的政府，政務信息高度透明的政府，自然也是擁有一個精明強干、士氣高昂的公務員隊伍的政府。而這一切，都有賴于高度發達的現代化的公務員制度。因為有了高度發達的公務員制度，就可以從社會中吸收人才，并通過激勵和培訓，使人才在政府部門迅速成長。有效政府成功的先決條件就是要爭取一流的人才，并使人才能夠在政府組織內得以迅速成長。要發展政府的能力，首先在于建立現代化的公務員制度，培養積極主動和精明強干的公務員隊伍。因為，“無論是制定政策、提供服務還是管理合同，有效政府的生命力都在與公務員的精明強干和積極主動”。[i]

現代化的公務員制度，起源于英國。19世紀中葉開始的文官制度改革，確立了以考任制為核心的任用制度和以工作實績為基礎的考核制度，奠定了英國公務員制度的制度基礎，也奠定了英國現代政府體制的基礎。這為英國在國際經濟和政治事務達到一個半世紀之久奠定了基礎。在英國之后，美國、法國、德國等西方發達國家，都開始了公務員制度建設，為其建立現代政府體制奠定了基礎，也促進了這些國家經濟、社會和政治發展。[ii]

現代公務員制度有很多制度構件，包括錄用、晉升、退出、工資激勵、權利保障等機制。其在錄用方面的特征是，不基于個人關系，而基于個人的才干，通過競爭性的招聘考試。考試可以是全國性的，也可以是地域性的或者部門性的。在晉升方面的特征是，不基于個人關系，而基于個人才干和業績，業績優秀者得到適當的獎勵。這樣，公務員可以長期保持工作的激勵，不會過多地考慮取悅于上級或者有權優勢的領導人。在工資制度方面的特征是，其工資一般在社會平均工資水平之上，并且上下級之間有相當的差距。高級公務員與低級公務員工資差別較大，可以吸引高質量的人員，并將重要人才集中到薪金較高并且具有戰略性的人員。其核心特征是不任人唯親，通過競爭性的錄用、晉升和富含激勵的制度確保用人唯賢。

在中國，人事制度也是中國的核心制度。在1993年正式施行公務員制度之前，中國實行的是干部制度。干部制度基本上是一種身份制度，也就是說整個社會分成兩種人，一種是干部，處于治人者的位置；一種是群眾，處于治于人者的位置，包括工人和農民。一個人一旦取得干部身份，就擁有了與這一身份相關的名譽、地位和福利待遇。除了身份制特征之外，干部制度還有如下特征：

缺乏具體的管理制度。人員任命基本上實行委任制，單純依靠行政手段任命干部，一旦任命，只要不犯嚴重錯誤，就終身享受干部待遇。選拔任用由少數領導決策，組織部門負責實施，帶有很強的主觀性和隨意性，否則就是論資排輩。干部考核只有定性標準，缺乏定量化標準，重視政治標準，忽視業務考核。干部管理缺乏基本的法律規章制度。錄用、考核、退休、工資福利、公務員權利與義務等方面，缺乏具體的管理制度。

干部外延廣泛。它不僅包含國家機關除工勤人員之外的工作人員、國有企業除工人之外的工作人員，還包括政黨、事業單位、人民團體等組織的工作人員，甚至還包括寺廟中的工作人員。這一制度狀況適應計劃經濟時代經濟、社會和政治高度一體化的需要，因為在計劃經濟條件下，政府與企業、政府與政黨、政府與事業單位、政府與社會組織，實際上都處于一體化的狀態，政府機關工作人員，與政黨機關工作人員、企事業單位工作人員和人民團體等社會組織工作人員都是一回事，都是由國家任命、其工資由國家統一支付，都在為國家工作。

1979年末中共中央十一屆三中全會決定開始完善和發展干部的選拔、錄用、任免、考核、輪換等制度。自此開始，逐步建立了正常的離退休制度，打破了終身任職制，實現新老干部交替正常化；打破干部任用的單一委任制模式，實行委任、選任、考任等制度。在考核制度方面也有了新的嘗試。這些實踐積累了很多寶貴的經驗，并且開始讓公開、公平、競爭、考核等觀念逐步深入人心，干部人事制度的封閉管理狀態有了很大的改變，開始向科學化、法制化、民主化方向發展。

與此同時，鑒于粗放式、千篇一律的干部制度已經跟不上實際發展需要，因為隨著城市經濟改革、事業單位改革和社會發展的啟動和深化，對國有企業、人民團體、事業單位、政治組織和國家機關的工作人員有有必要進行分類管理。在分類管理的基礎上，可以針對國家行政管理效率的需要，建立現代化的公務員制度，從而保證國家行政管理的效率和活力。

1992年中共中央十四屆三中全會提出建立社會主義市場經濟體制。為了適應市場經濟建設的需要，干部制度改革也遇到了一個新的發展機遇。因為市場經濟改革，必然要推動政企分開、政事分開，也必然要充分發展社會中介組織。在這種情況下，大一統的干部制度顯然已經難以適應新的形勢，改革干部人事制度，對干部進行分類管理，建立公務員制度，已經是大勢所趨。

在這一背景之下，在改革開放以來積累的干部人事改革實踐經驗的基礎上，1993年4月24日國務院第二次常務會議通過、1993年8月14日國務院令第125號，1993年10月1日正式實施《國家公務員暫行條例》。自此開始，中國國家公務員制度正式建立。在此基礎上，國家人事部還進一步出臺了很多重要規章，其中重要的有《國家公務員制度實施方案》、《國家公務員錄用暫行規定》、《國家公務員獎勵暫行規定》、《國家公務員辭職辭退暫行規定》、《國家公務員申訴控告暫行規定》、《國家公務員職務升降暫行規定》、《國家公務員任職回避和公務回避暫行辦法》、《國家公務員培訓暫行規定》、《國家公務員職位輪換（輪崗）暫行辦法》和《公務員申訴案件辦案規則》等。《暫行條例》和這些暫行規定，奠定了中國公務員制度錄用、考核、獎勵、晉升、培訓、交流、回避、辭職辭退、退休、申訴控告以及公務員權利、義務、工資保險福利、需要遵守的紀律等制度的法律基礎，國家公務員管理無法可依的局面基本得到了改變。

中國公務員制度針對傳統干部制度的弊端，適應改革開放形勢，適應市場經濟發展需要，也適應有效政府發展的需要，主要表現在如下幾個方面：

《國家公務員暫行條例》，規定了國家公務員的范圍，包括各級國家行政機關中除工勤人員以外的工作人員。這為進一步實行國有企業改革、事業單位改革，促進社會發展和政治發展，提供了人事制度的條件。因為在市場經濟條件下，企業單位將直接面向市場競爭，企業規模的大小，績效的好壞，投資的多少，主要取決于其自身的管理能力和市場狀況，而不再取決于其行政級別；在市場經濟條件下，政府將不再對文化、科學、教育、衛生和體育等公共事業大包大攬，這些單位的投入狀況和產出績效，也將不取決于其行政級別和地位，而是取決于其自身的發展和社會的評價。隨著市場經濟的發展，社會中介組織，將大量發展，社會組織的發展，是市場經濟發展和政府職能轉變的必然趨勢，它們的發展，也將不再取決于其與政府組織之間的關系，也將不再取決于其特殊的行政級別與政治地位，而是取決于其自身的努力和社會的評價。為了實現政企分開、政事分開、政社分開，不僅要在組織上、職能上分開，更重要的是還需要在人事上分開。讓企業、事業單位和社會組織自己根據管理效率和發展的需要，去確立其人事管理制度，去決定其人事管理決策，并自主地實施。

《國家公務員條例》規定，國家公務員禁止經商、辦企業以及參與其他營利性的經營活動；國家公務員不得在企業和盈利性事業單位兼任職務。而且還規定，國家公務員辭職后，2年內到與原機關有隸屬關系的企業或者營利性的事業單位任職，須經原任免機關批準。這些規定有利于解決市場經濟時代公務員個人或者市場化的企業利用國家公共權力以權謀私的問題。在計劃經濟時代，國家直接投資、經營，政府與企業一體化，政府官員和企業經理都是國家干部，企業像政府機關那樣，根據其投資和經營規模大小擁有自己的行政級別，其管理人員也像政府機關官員那樣有部級、司局級、處級和科級等行政級別。企業管理人員和政府官員調動和交流頻繁。在那時，政府官員經商辦企業，都是國家的需要，是天經地義的事情。但在市場經濟時代，隨著經濟改革的深入發展，民營經濟和股份制經濟得到了大規模的發展，這時，政府官員如果經商辦企業，或者從事其他營利性的經營活動，很可能導致官員個人運用自己的國家公務員身份和與此相關的權力，在市場經濟中制造人為的競爭優勢，進行不正當競爭，以權謀私。辭職的官員，雖然失去了公務員身份和權力，但其所掌握的公共資源在一定時期內還可以發揮作用，影響市場經濟的正當競爭。在這種情況下，禁止公務員經商辦企業以及從事各種營利性經營活動，辭職的公務員到與其任職機關有密切關系的企業或營利性事業單位任職需要經過批準，這都有助于創造公平競爭的市場環境，也有利于減少腐敗問題。

《國家公務員條例》規定，國家公務員必須遵守憲法、法律和法規，依照國家法律、法規和政策執行公務，并且規定國家公務員非因法定事由和非經法定程序不被免職、降職、辭退或者行政處分，可以提出申訴和控告。這一規定，是建設法治國家，建設憲政法治的要求。法治國家要求確立憲法與法律至上，國家機關必須在憲法和法律的框架下活動，政府權力必須有法律授權，有法律依據，沒有法律依據的政府行為是無效的。與此同時，公民有充分的自由，非經法定事由和非經法定程序不受任何處罰。這對國家公務員也是一樣的，國家公務員是依法在其崗位上行使公共權力的人員，它并不是國家的奴隸，國家公務員在其崗位上需要承擔法定義務，但其法定的權利也依法得到保護，不受任何非法侵害。

《國家公務員條例》詳細規定了國家公務員的以公開考試、擇優錄用的錄用制度，以德能勤績為面，重點考核工作實績的考核制度，以用人唯賢為原則的職務任免和晉升制度，以及公務員的權利和義務、公務員的紀律、公務員培訓、交流、回避、申訴控告以及辭職辭退退休等各項制度。這些制度，以及根據《國家公務員暫行條例》制定的具體實施辦法，為中國國家公務員制度提供了最基本的框架，使得國家公務員管理走上了專業化、制度化的道路，為現代化的政府體制奠定了制度基礎。

到今年8月14日，《國家公務員暫行條例》已經頒布10周年。它為中國國家公務員制度建設發揮了積極的作用。經過10多年的實踐，可以說，已經為國家公務員制度的現代化確立了基本的制度框架。就如中國人事部部長張柏林先生所說的那樣，《國家公務員暫行條例》頒布十年來，中國公務員制度推行取得了十項顯著成績：

管理法規體系初步形成。十年來，圍繞《國家公務員暫行條例》，制定了一系列與之相配套的規定、辦法以及實施方案和實施細則，公務員管理的主要環節實現了有章可循、有法可依。

凡進必考機制基本建立。實行公開考試、擇優進人，是對傳統機關進人方式的重大改革。中央國家行政機關及各地通過向社會公開招考，打破身份、地域限制，不拘一格選人才，一大批素質好、年紀輕、學歷高的優秀人才脫穎而出。

激勵機制開始運行。實行考核制度，對公務員的“德、能、勤、績”進行評價，并將考核結果同獎懲、工資、職務升降、辭退等環節掛鉤，“干多干少一個樣，干好干壞一個樣”的現象大大改變。

獎勵制度發揮有效作用。幾年來，中組部等多個部門共同組織開展了做“人民滿意的公務員”活動，一大批優秀公務員受到表彰，讓民眾看到了公務員勤政、廉政的新形象。

競爭上崗制度逐步推開。這一制度打破了職務晉升中的“論資排輩”現象，使諸多優秀人才脫穎而出。

輪崗、回避初見成效。對領導崗位和“熱點”職位有計劃輪崗，激發了公務員學習和工作熱情，加強了監督；對公務員任職和執行公務時實行回避制度，打破了親情關系網，改善了公務員工作環境。

出口初步暢通。實行辭職辭退制度，機關告別了“鐵飯碗”，開始打破“能進不能出”的局面。對于不愿在機關工作的公務員，允許辭職另謀他業；對于那些不干事、不盡職、大錯不犯、小錯不斷的，通過辭退清理出公務員隊伍。

培訓開始進入軌道。據不完全統計，十年來中國開展各類公務員培訓超過一千七百萬人次，公務員的知識結構進一步優化，工作能力得到提升，保證了政府機關的高效運轉。廉政約束機制發揮作用。公務員紀律、處分制度的實行和《國家公務員行為規范》的頒布實施，加強了對公務員的有效監督和約束。據統計，近五年來，有六萬多人受到了各種行政處分。

公務員權利有了保障。通過實施申訴控告制度，不公正的人事處理得到及時糾正，維護了公務員的合法權益。[iii]

當然，現行公務員體制在實踐中也產生了一系列的問題，這些問題的探討和思考，有助于進一步完善和發展公務員制度，并為在此基礎上為進一步制定《國家公務員法》提供經驗和教訓。當前新的《公務員條例》正在起草過程中，這一法律將為中國現代化的國家公務員制度提供基本的法律基礎。新的《國家公務員法》只要應該考慮如下幾個方面：

進一步建立健全選拔任用和管理監督機制。現在的《國家公務員暫行條例》確立了管理與監督制度，第86條規定，對不按編制限額、所需職位要求及規定資格條件進行國家公務員的錄用、晉升、調入和轉任的，宣布無效；對違反國家規定，變更國家公務員的工資、養老保險金及其他保險、福利待遇標準的，撤銷其決定；對不按規定程序錄用、任免、考核、獎懲以及辭退國家公務員的，責令其按照規定程序重新辦理或者補辦有關手續。這些規定很好，但是不夠的，從內容上來看，還應該進一步建立用人失察失誤責任追究制度。另外，其監督的主體只限于縣級以上人民政府或者人事部門，也就是說只是規定了行政監督制度，并且缺乏程序性的規定。除此之外，還應該進一步規定立法機關、檢察機關和司法機關的監督職能和監督程序。

進一步細化分類，完善干部激勵機制。《國家公務員暫行條例》只是籠統地規定了國家公務員的級別，職務有十二類，級別為十五級。種類太少，級別數太少，上下級之間工資差距太小，鼓勵高層公務員利用職務消費和各種工資外的福利制度來獲得非正式的工資，這不利于激勵從事不同工作的國家公務員。新的《國家公務員法》在把公務員分成領導類和非領導類，或者政務類和業務類的基礎上，應該進一步把一般國家公務員分成行政類、專業技術類和行政執法類。現代化的國家機關其特征之一是，除了大量雇用傳統的行政類工作人員之外，還將大量雇用具有專業知識和法律知識的專業人員，現代國家是典型的“專業人員國家”。[iv]對行政類人員、專業技術類人員和行政執法類人員實行分類管理，是公務員管理專業化的需要。另外，《國家公務員暫行條例》規定的國家公務員級別只有15級，級別數太少，應該把級別數增加一倍左右，達到27－30級，以拉大不同級別之間公務員的工資差別。提高高級別公務員的工資，對相關的職務消費實行承包制，當成其福利待遇的組成部分，從而減少低工資導致的無限制增加職務消費的激勵，有助于在制度上高薪養廉。

確定國家機關、政黨機關、社會團體、事業單位和企業干部分類管理制度。《國家公務員暫行條例》所規定的公務員范圍只包括國家機關的工作人員，但實際執行過程中，政黨機關、部分有特殊政治地位的社會團體、事業單位和國有企業干部等也參照公務員暫行條例進行干部管理。其實，政黨機關、社會團體、事業單位和國有企業干部是否是公務員，主要取決于相關改革的方向和進展情況。隨著社會團體、企業和事業單位改革的日益深化，實行政社分開、政企分開、政事分開，社會團體、企業和事業單位都是獨立運作的，在這種情況下國家沒有必要再對其按照國家公務員的制度來進行管理，社會團體、企事業單位內部人事管理，應該由企事業單位自己負責，國家可以給其提供一些指導性的制度框架，但不宜強制執行。

至于政黨機關工作人員是否應納入國家公務員，根據實際情況來看，我國的執政黨和派機關的工作人員，實際上都是國家政權的組成部分，可以納入國家公務員來進行管理，這樣做也方便統一管理。不過，從憲法和法律的角度來看，政黨機關的人員最好根據各政黨的章程和相關規定來進行管理。因為一旦政黨機關的人員納入國家公務員隊伍，其行為就受國家法律的約束，其行為就需要符合國家行政行為所不許遵守的法律法規標準，并接受立法、司法監督，也就是說其具體行為就必須根據法律和具有法律效益的規章作出，并且公民可以依據行政訴訟法對其向法院提起訴訟，國家立法機關和司法機關也可以根據法律對其實行監督。由于政黨機關工作人員所履行的職能、承擔的法律義務不同于國家機關，其工作所依據的主要是各個政黨自身的章程和有關規定，而不是國家的法律，這時公民根據國家法律來對其提起行政訴訟，而法院適用國家法律來對其進行司法審查，肯定會引起各種各樣的政治問題。把政黨機關工作人員在法律上正式納入國家公務員，在管理上可能很容易接受，但因此而引起的政黨機關的行政化、國家機關化傾向，不僅不利于政黨機關本身的運作，也可能損害國家基本憲政和法治結構的完整性。所以，國家公務員范圍應該嚴格限定國家機關的工作人員，而不應該包括政黨機關的工作人員。

適應市場經濟的需要，進一步規范公務員與營利性機構關系問題。《國家公務員暫行條例》已經對此有一些明確規定，如禁止公務員經商、禁止公務員到營利性機構兼職，辭職后兩年內到與原工作單位有密切關系的營利性機構工作要取得原任職單位的批準等。但是實踐表明，這些規定是不夠的：一是對辭職后的公務員缺乏約束手段。比如禁止公務員經商、到營利性機構兼職，因為公務員有公職身份，可以根據有關規定對其進行行政處分，有懲罰性的手段對其加以約束。但對于辭職后到與原任職單位有密切關系的營利性機構工作，雖然規定要得到批準，但如果沒有得到批準也去任職，《國家公務員暫行條例》并沒有實質性的手段去對其進行約束。二是公務員離開國家機關，除了辭職之外，還有開除、辭退、退休等途徑，這些公務員一旦離開國家機關，由于其長期在國家機關工作，即使退休后還可以對國家機關有很多影響力，到營利性機構任職，依然可以利用其影響力為公司和其個人牟取不正當的利益，導致企業之間爭相聘用國家機關的退休人員。國家公務員法律應該對此也有明確的規定，在若干年里禁止離開國家機關的公務員直接到營利性機構任職，以便規范政府與企業的關系，給市場經濟提供一個公平競爭的環境。

此外，《國家公務員暫行條例》規定，公務員有義務遵守憲法、法律和法規，并服從命令，遵守紀律，不得對抗上級決議和命令。這一規定是正確的，因為公務員必須依法行政，并且要服從上級決議和命令。但是，當上級決議和命令違反憲法、法律和法規時，公務員是遵守憲法、法律和法規，還是服從上級決議和命令呢？按道理來說，國家公務員首先應該遵守憲法、法律和法規，而應該拒絕服從違反憲法、法律和法規的上級決議和命令。但在操作上公務員很可能會選擇后者，而放棄前者。因為選擇前者而違反后者，行政處罰很可能很快將會降臨，而相反的選擇，則很可能不會有什么事情。《國家公務員暫行條例》對此沒有進一步規定，更沒有在程序上保障拒絕服從違反憲法、法律和法規的上級決議和命令的依法行政的公務員。《國家公務員暫行條例》只是在權利條款規定，對國家行政機關及其領導人員的工作提出批評和建議。這一規定能夠發揮一些作用，因為公務員可以據此提醒上級機關及其領導人某項決議或命令可能是違憲、違法的，但要及時制止違反憲法、法律和法規的不正當的上級決議和命令是不夠的。當然，把行政機關的違憲違法決議和命令的問題交給公務員來解決，在操作上有難度，在制度設計上也有難度，在根本上要通過完善國家立法和司法監督，建立違憲違法審查制度來解決。但《國家公務員法》至少可以在程序上規定公務員有權利審查上級決議和命令的合憲性、合法性和合理性，并提出自己的建議，而不僅僅只是針對具體工作提出批評和建議。

總之，積極主動、精明強干的公務員隊伍對于有效政府的活力來說是至關重要的。要建設精明強干的公務員隊伍，必須建立現代化的公務員制度。現代化的公務員制度，需要有適當的公務員法律基礎，建立富有激勵的報酬制度，建立合理的錄用、晉升等各個方面的制度，并在制度上鼓勵公務員的團隊合作精神。經過10年的努力，《國家公務員暫行條例》以及相關法律規定和實施辦法，為建立中國現代化的公務員制度做出了歷史性的貢獻。要進一步完善和發展公務員制度，需要在總結《國家公務員暫行條例》經驗和教訓的基礎上，吸收國外的先進經驗，根據中國有效政府發展的具體需要，考慮中國公務員管理實踐所遭遇的種種問題，進一步制定新的《國家公務員法》，從而為中國現代化的公務員制度提供合理的法律基礎。注釋:

[i]世界銀行：《1997年世界發展報告：變革世界中的政府》，中國財政經濟出版社，1997年第92頁。

[ii]發達國家文官制度的情況可參見龔祥瑞：《比較憲法與行政法》，法律出版社，1985年，第十章“文官制度”。世界銀行1997年的世界發展報告也曾特別強調，法國、普魯士和英國等發達國家現代化成功的關鍵之一在于在19世紀，這些國家就已經實現了公共行政部門的現代化，英國的文官制度改革，“開創了精心培養職業知識精英的先河，為英國主宰國際商業達一個半世紀奠定了基礎”。同上，第80頁。

[iii]參見齊彬：《公務員制推行取十項成績凡進必考機制基本建立》，，2003年08月13日，轉自新華網。

[iv]有關“專業人員國家”的提法，是美國行政學家在其1968年由牛津大學出版社出版的《民主與公共事務》一書中提出來的。參見弗雷德里克·C·莫舍：“專業人員國家”，載于斯蒂爾曼編著：《公共行政學》（上冊），李方等譯校，1988年，中國社會科學出版社，第333－359頁。