憲法制定公民投票論文

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公民投票之概念

所謂公民投票是指人民對憲法、一般法案或政府之決策，有提議表示意愿，或投票決定是否同意之權。此包括公民之創制與復決兩權。前者是由人民提案，送由立法機關制定成為，或由政府制成政策；后者則對法律草案或修改案，或立法機關所議決的法律案，或政府的決策，有投票決定是否同意之權。人民行使此兩權，因可直接控制法律之制定與政府之決策，故屬于人民行使立法與行政之直接民權。創制與復決權，已于前項詳為論述，因民國86年增訂憲法增修條文，有提案增訂「公民投票」條款，本書乃辟專節探討「公民投票」之制度。

傳統之議會民主是以議會與政府間之相互作用為規范之基礎。但這種關系因導入公民投票制，乃使整個政治情勢全部改觀。議會、政府以及選民之間所形成之權力過程，因引進公民投票制，使人民從投票選舉候選人之制度，而變成直接參與政治決策的層面。尤其第一次世界大戰后不少新制定的憲法，都利用公民投票之方式，將選民引進參與權力之決策，公民投票遂以承認或否定議會或政府所做之決策的方式，以為控制政策之手段。

公民投票既是民意表達的最后決定權，符合民意政治之精神，運用得法可防止立法與行政機關之專斷與失職，且可促進國民參政之興趣，又可提高國民之政治智識。從法理上言雖可鼓勵，但從各國實施之經驗證實，并不如上所預估想象之合理。蓋大多數人民常依一己之利害而投票，不能平心靜氣顧全大局以判斷法律之價值。事實上人民對政治與法律智識也不足，缺乏判斷完整法律之能力，而法律之深奧牽涉范圍之復雜，就是一般法學家憚精竭慮亦難完全了解其立法用意，尤其憲法又涉及法律與政治雙重層面，因此極易受少數有心人士之宣傳所迷惑，不自覺的投票支持，致常有少數統治多數之現象，或因贊否概采多數決方式，故多數壓迫少數之現象亦將無法避免，而且一些政客也可藉公民投票方式將立法與行政責任分由全民負責，以脫卸自己之政治責任。

當然在實施公民投票，政黨都會介入參與運作。但從經驗顯示，一般人民在選舉候選人時雖會聽從政黨之指示投票，但對于政府決策，就不一定會聽從政黨之指揮，可能會擺脫政黨之約束，而作自我判斷，此尤以政治發達之國家更為明顯。此外人民在選舉候選人時，政黨雖可扮演重要角色，但在舉行公民投票時，人民對政策之好壞可能會照著自己的意思去思考判斷，不一定會聽從政黨的指導（注一），所以很多民主國家的政治人物，如欲突破現狀都較喜愛引進公民投票，蓋在打破現階段資源之分配上，公民投票較能發揮效力之故。

公民投票之起源

公民投票依學者之是起源于古希臘城市國家，當時無論是選舉官吏或制定法律都實行直接民主制（注二）。但今日所需之公民投票首見于18世紀美國獨立時期。當時一般人士，服膺盧梭等契約說之民權思想，認為憲法為民約，一切憲法須由人民批準。因此，1780年美國馬薩諸塞憲法由公民投票而成立（注三），其第48條亦作此規定（注四），而1784年紐罕普夏憲法相繼仿效，其后公民投票制乃傳入瑞士。瑞士在1848年之憲法修改中引進「強制性公民投票制」，到1874年之全部修改中，改為「任意性公民投票制」，而這種公民投票包括創制權與復決權。因此美國之公民投票制乃在瑞士大放異彩。

但從考究，法國可能較瑞士為早引進公民投票制，1792年法國「國民會議」（ConventionNationale）議決，凡未經人民批準的憲法，不得視為憲法。1793年6月24日之憲法第10條規定之「法律由國會提議并須經國民之承認。」一般認為此系受到法國人參加美國獨立戰爭后之（注五）。這雖是盧梭思想之重現，但盧梭這種「主權無法」之思想并未獲得人民完全的認同，反而孟德斯鳩之代議制度構想乃取代公民投票制而于1795年的憲法具體實現。但公民投票制因由人民直接行使立法權，可藉人民之力量肯定當政者的作為，因此乃為拿破侖一世所看中。拿氏為遂行其稱霸歐陸之野心，乃將1799年、1802年、1804年三種憲法及1814年帝國憲法附加法，通過人民投票方式，使自己處心積慮所設計之獨裁體制予以具體化與正常化，以便合法性的掌握政治權力（注六）。不過這時的公民投票，法國人稱為一般公民投票（ple''''biscite），即拿破侖為改變當時的統治機構，而訴之選民投票時，就稱為一般之公民投票（注七）。其后拿破侖三世也用同樣的手法獲得政治權力。

德國憲法學家羅文斯坦（Loewenstein）認為「在十九世紀憲法之公民投票，蓋為偏激或獨裁之目的所濫用，致惡名昭彰，遂普遍為公民所厭棄，其后關于憲法之制定或修改，都透過國民代表會議來完成」（注八）。但只有瑞士是例外，因為瑞士與其它歐洲各國不同，并非與君權的抗爭產生之民權觀念，常因國民與國民代表之對立關系下，始產生公民投票之制度，因此瑞士是在1848年之憲法與1874年之全面修改均交付公民投票（注九），從此瑞士贏得「公民投票制之母國」的盛名。但瑞士除憲法外，一般法律也廣泛使用公民投票，因此公民投票實際上從公民參與投票之方式可以分為憲法制定功能上的公民投票、立法上的公民投票，以及其它決策之公民投票等三種。

公民投票之種類

一、憲法制定的公民投票：

（一）各國實施情形：自進入20世紀，在第一次世界大戰所引發對舊體制之抗拒的趨勢下，全面流行所謂「急進的民主主義」（Ultrademokratie）或「觀念性民主主義」（注十），不少國家雖未具備實施民主政治之前提要件，而貿然采用憲法之公民投票的國家乃日漸增多。如到1927年有瑞典（49條）、澳洲（128條）、奧國（44條）、海地（128條）、丹麥（94條）、希臘（125條）、拉脫維亞（78條）、德國（76條）、但澤（49條）、愛沙尼亞（88條）、智利（109條）、立陶宛（102條）、瑞士（120、121、122條）、利比亞（17條）、愛爾蘭（50條）等增至15國之多。其中有澳洲、海地、丹麥、愛沙尼亞、瑞士、利比亞、愛爾蘭7國采用「強制公民投票制」（注十一）。但希特勒于1933年透過「授權法」與「公民投票法」將威瑪憲法實質加以破壞（注十二），影響所及，公民投票制到二次大戰后已不再如先前之流行。惟法國國民雖厭棄公民投票制，但其當政者仍實施三次，以此決定其憲法草案，第一次的投票于1946年6月2日將第一次憲法草案否決，第二次的投票于1946年10月27日承認第二項憲法草案，第三次是將沒有任何國民代表會議參與制定之戴高樂憲法，為了使其合法化而于1958年9月28日舉行公民投票。這次的憲法草案兩院議員只在政府起草時，以咨詢委員之名義參與而已。公民投票的結果是1767萬票對462萬票，棄權402萬票通過，戴高樂的得票率與1799年法國人對具有神賦能力的拿破侖總督所投下的票并不差。根據當時之輿論調查，投票時只針對「憲法草案」與「只考慮戴高樂之提案」者各占40％，而沒有讀過憲法案就投票者占了50％，因此這些贊同票大部分是因為戴高樂具有人民解放之英雄事跡，相信他能統率軍隊，以避免內亂，所以對戴高樂個人之期待而投票者為多（注十三）。也有學者認為法國人實際上已無路可走，如人民不贊同其憲法，將來出現軍事獨裁所造成的，與憲法比較，這個憲法是不是只是一種小小的惡害（注十四）？對于具有高度國民智識程度之法國人竟會發生這種困境，對于他國而言，這種對憲法之公民投票究竟有多少實際之價值，頗為疑問。因此羅文斯坦認為，如將憲法之制定或其修改委由公民投票，是「對選民智能上無理的要求」（注十五）。英國政治學者拉斯基（Laski）更謂「一般人認為要實施民主體制，必須是憲法由公民創制與公民復決，但是立法不但是原則的問題，同時也涉及細節之問題，然而選民并無法處理法案的細節，因此，直接民主政治實際上并不符合政治之目的，這個手段可以說是過分粗糙」（注十六）。當然人民對于政治人物的虛實應該具有判斷能力，但從歷史的經驗得知，這種判斷力得因受到外來的宣傳，不斷的灌輸特定目的說辭，而有變質或使其遲鈍之可能，因此海地在1950年之憲法第161條規定：「企圖以公民投票以修改憲法之任何言論，予以嚴格禁止。」此所以世界大多數國家雖采國民主權主義，而對憲法不采公民投票之道理所在。此外，憲法之公民投票尤為專制主義威權主義之政權所喜愛；如蘇俄共產政權與越南共和國（1956年，但已亡國）、埃及（1956年）等實施新大總統制國家均是。這種趨勢是在表示采公民投票方式，可透過宣傳與壓力，將較透過代議制度的合理手續容易操縱之故（注十七）。雖然如此，將憲法修正案之決定權交由公民投票表決，尤為瑞士所廣泛采用。瑞士是自1848年憲法以來采取憲法修改之強制公民投票制。迄今共有48次由公民復決。其中投反對票之次數雖多，但對合理性之憲法修改案仍一一獲得公民之贊同通過。不過這種憲法公民投票制從第一次大戰后流行以來，到第二次大戰后并不如以前之盛行，有些國家反而對此裹足不前，或加以限制；如法國第四共和第90條第6項規定，兩院意見有不一致無其它可以解決時，始采公民投票表決。而1958年及1974年第五共和憲法第89條第3項規定：「總統決定將修改案咨送兩院聯席會議討論時，其決議無須交公民復決。」意大利憲法第75條禁止人民復決有關預算與財政之，大赦及特赦、批準國際條約之同意是。其第138條第3項甚至將公民投票做從屬性之規定：「法律經國會各院于第二次投票各以議員三分之二多數通過者，不必舉行全民復決投票」。又如威瑪憲法第73條規定：「預算、租稅法及俸給條例，除經聯邦總統下令者外，不得交付公民復決」。德國基本法就不采用公民投票制，可能是受到威瑪憲法（第76條1項）名存實亡之經驗所。美國各州憲法雖有公民投票之規定，但大多手續復雜，實施情形并不理想。

因為憲法之公民投票通常是指憲法之公民復決，而此憲法草案之復決，只能由人民對整個憲法草案表示贊同或反對，而不能對個別憲法條款表示不同的看法，因其的復雜性，其困難將超過一般的想象。因此在采行憲法之公民投票當需作周詳之計畫。

（二）我國憲法的公民投票：我國在民國79年舉行之國是會議中，曾有代表提議憲法無論是重新制定或修改，都應由公民以投票方式做成決定。并認為這種直接民權方式才是表達國民主權最好的方法。但依我國憲法第17條規定一般人民除選舉與罷免權之外，尚有創制及復決之權。依此并未特別標明對憲法之公民創制與復決，是否得對憲法行使之，如參照五五憲草第19條之規定，就應持否定之看法。再比較其它相關條文，亦未有何明示，只有第27條規定國民大會不僅有修改憲法權，并有復決立法院所提之憲法修正案之權。從字面上了解，只有國民大會始能行憲法之復決權，而此復決權是立法院有提憲法修正案時，始得行使。因此依法人民尚無行使憲法修正案之復決權。

既然若干民主憲政國家已賦予人民對憲法的修正案有復決之權，我國已是民主之國家，將來修憲后，是否送由全民議決認可，確實可以慎重考慮。憲法是否獲得全民之認同，可由公民議決獲得確認，也可藉此確定憲法之根本法地位，符合契約說的依據，最實質的考量就是可消除的歧見，對化解意識形態的不同，極有幫助。

二、立法上的公民投票（DasGesetzesreferendum）：

（一）國體或領土的歸屬：與前述憲法制定之公民投票所不同者，即在立法之層面上人民有無法案之創制權與復決權問題。前者即于憲法上規定人民得創制法案，再由國會制定成為法律，后者則對于國會通過的法律，人民有權投票表示贊同或否定之權利。這種立法上的公民投票尤于第一次世界大戰后如雨后春筍，由很多立憲民主國家之新憲法所采行，但因該制度不太適合政黨的權力運作過程，因此在兩次大戰期間并未廣泛為各國所使用。至第二次大戰后大部分國家已不再采行。惟人民之立法權，在瑞士卻特別受到重視。因為在瑞士自1874年以來，關于聯邦大會所通過的各種聯邦法律或關于一般有拘束性之聯邦決議，均得經公民復決。依其憲法第89條規定：「聯邦法令只能在聯邦兩院同意下通過。一般性聯邦法令，如有五萬以上有選舉權之公民或八個邦以上之請求，必須提交人民決議。」又第89條之2第2項規定：「緊急聯邦決議經五萬以上有選舉權之公民或八個邦以上請求復決后，如不在聯邦議會通過一年內經人民批準，則在一年后失其效力；如經人民批準，則其效力可予延長。抵觸憲法之緊急聯邦決議，必須在聯邦議會通過后一年內經人民與各邦之批準；如未獲人民與各邦批準，則此項決議一年后失其效力，并且不得再予延展。」人民這種立法權，在邦的領域里，仍在實施，因為在瑞士全國各邦，不僅熟悉法律創制，也熟悉強制與任意的法律復決。故有關瑞士的統治形態是以「半直接」政體（halbdirekteRegierung）（注十八）為其特征。

（二）我國立法上的公民投票：

1.一般人民之行使：我國憲法第17條規定人民之創制及復決權系指立法上之創制與復決之權。惟此項創制及復決權因有關法律尚未制定，無從行使。此外同法第123條規定縣民關于縣自治事項，依法律行使創制、復決之權。不過如何行使，尚未制定法律實施，今后應在地方自治法上加定，不必修憲，則可實施。

2.國民大會代表之行使：我國憲法第27條第2項規定：「關于創制、復決兩權，除前項第三、第四兩款規定外，俟全國有半數之縣市曾經行使創制、復決兩項政權時，由國民大會制定辦法并行使之。」嗣于民國55年2月1日召集國民大會臨時會，將動員戡亂時期臨時條款中予以修正，其第4項規定：「動員戡亂時期，國民大會得制定辦法，創制中央法律原則與復決中央法律，不受憲法第二十七條第二項之限制。」第5項規定：「在動員戡亂時期，總統對于創制案或復決案，得召集國民大會討論之。」依此國民大會乃制定「國民大會創制復決兩權行使辦法」并于同年8月8日由總統公布。依該辦法第3條規定，國民大會對于中央法律有創制權；而第4條規定，國民大會對于中央法律有復決權。惟自臨時條款于民國80年5月1日廢止后，依同日公布之憲法增修條文第8條規定：「動員戡亂時期終止時，原僅適用于動員戡亂時期之法律，其修訂未完成程序者，得繼續適用至中華民國八十一年七月三十一日止。」其后增修條文亦經兩次修正為10條，并未涉及國民大會創制與復決之行使，因此如國民大會尚需行使兩權，則應在增修條文中增訂。

三、其它決策之公民投票（Plebiscite）：

（一）國體或領土的歸屬：此類公民投票通常是指國民參與政治權力過程之種種行為而言，有時也當作選舉來使用。這一名詞一般都以由公民對「國體」的歸屬作投票表決時所采用，譬如拿破侖是透過此種公民投票改變統治機構者。但實際上似應限定在以非屬憲法或非屬法律有關事項之公民投票為范圍。不過這種公民投票也都在關系領土歸屬問題時，如國際上或國內領域之境界線的變更，或全國領土主權之變更等，才扮演重要之角色。最初常被用在征服外國或合并他國領土時為使正當化合法化所使用。到19世紀也作為行使民族自決的手段來使用。關于領土歸屬問題的全民投票，其中令人印象最深者為意大利的統一。第一次世界大戰后，在凡爾賽和約所宣示的民族自決下，一股全民投票的洪流乃試圖打開解決少數民族之國家歸屬問題。如上西里西亞（Oberschlesien）、康頓（Karnten）、薩爾地區（Saar）等均是。大部分都是這些少數民族因語言上或種族上關系，究竟是要維持當時的政治歸屬，或與其它國家的種族合并，或獨立成為一個政治實體，乃賦予這些民族以投票自決之權（注十九）。第二次世界大戰以后，贊同公民投票的案例就很少發生；只是因戰爭的結果為解決領土變更的問題才舉辦過公民投票：如1955年薩爾放棄其半獨立國之地位，而決定與西德合并，而1956年馬爾他島人決定仍歸屬英國統治，但到1965年馬爾他島人以公民投票方式選擇了民族國家之獨立；相反的，直布羅陀（Gibraltar）的居民，于1967年以壓倒性的多數表達了他們的意愿，仍愿歸屬英國殖民地，受英國統治，不愿回歸西班牙。與直布羅陀類似的情形，于1970年北愛爾蘭也決定歸屬英國。印度與巴基斯坦之間所爭執的喀什米爾（Kaschmir）問題，因印度頑強的拒絕，始終無法舉行公民投票（注廿）。1958年2月埃及與敘利亞兩個獨立國以公民投票方式達成聯邦，并共同擁護納瑟為元首，看來好象是憲法問題，實際上也是屬于領土問題公民投票（注廿一）。

一般學者對于領土之公民投票所以抱持不信任之態度，乃是該制為專制主義或威權主義之政權所愛用而變質之故。如希特勒于1938年為合并奧國，而表演得淋漓盡致相當成功。如前述埃及與敘.利亞之聯邦的形成，在高度文盲之人民中，竟然在750萬投票的總數里，只有286票反對，而只有751票反對推舉納瑟為共同元首。蘇俄也善于偽裝利用領土的公民投票而合并波羅的海一些國家（1939年），是不是意味著「民意」較易為當權者所操縱（注廿二）？確實值得吾人深思探討。

有些國家的憲法對國家領土的重新劃分，如威瑪憲法第18條，而德國基本法第29條及第118條亦均有類似規定。我國憲法則于第4條規定：「中華民國領土，依其固有之疆域，非經國民大會之決議，不得變更之。」以國民大會為政權機關掌握領土之變更權，其立法旨意亦根源于公民投票之原意。

（二）加入國際組織：此外因歐洲共同市場（EEC）的擴大，凡欲加入此超國家組織的一些國家，乃于1972年紛紛舉行公民投票。原來英國學術界也一直反對公民投票制度，但英國勞工黨自1950年起就已極力主張，直至1975年對于英國是否繼續留在EEC共同市場之問題，因朝野發生歧見，于是決定將此問題提交公民投票表決。首先勞工黨前首相威爾遜，乃于1975年3月26日提出公民投票法案六條，于同年5月8日通過。并于6月5日舉行投票，結果贊成留在EEC之票數為17,378,581票（約67.2％），投脫離EEC之票數為8,470,073票（約32.8％）（注廿三）。于是決定繼續留在EEC共同市場。

關于加入國際組織在憲法上有具體規定者，如瑞士憲法第89條第3項：下列有關之國際條約，如有五萬以上有選舉權之公民或八個邦以上之請求，必須提交人民決議：1．無定期而不可宣告廢除者。2．規定加入一個國際組織者。3．引發多邊統一權利者。其第5項規定：加入集體安全組織或超國家團體應經人民與各邦投票表決。

（三）魁北克之分離運動（Quebecseparatistmovement）：加拿大之魁北克州因擁有八成之法裔住民，于1867年與加拿大結成聯邦后，仍以「獨特的社會」而發展，并自1960年代因一連串之「寧靜革命」的社會改革后，乃追求獨自之民族主義。迨70年激進派之魁北克戰線（FLQ）引發一系列之動亂后遂被鎮壓，到80年雖提出獲取主權并加拿大合作之構想，但在公民投票遭受否決。從憲法上雖大幅擴大魁北克住民之權限與自主性，但其民族自決之訴求仍非常強烈。93年10月在聯邦選舉中，獨立派之魁北克聯合贏得壓倒性勝利，在聯邦議會成為第一反對黨后，94年9月之州議會選舉中，獨立后之魁北克黨在125議席中獲得77席而從自由黨手中奪得政權。新政權遂于95年10月30日實施魁北克分離獨立之公民投票，但以50.5％對49.4％之微小差距被否決。其中法裔住民之雖有半數支持分離獨立運動，但因經濟界蒙特利爾市或安大略州境界近邊之原住民的反對而未能成功。

（四）其它有關政府之決策上的公民投票：這些也都有可能發生。但在瑞士的各邦里，只有行政與財政上之公民投票，才較有可觀之成績表現。

蓋實施公民投票制，將使議會代表發生質變，一旦啟用，不僅將引發連鎖反應，對于日后人民要求公民投票，無法抗拒。如使用不當，亦將使國家由少數政客所控制。因此一般認為在采行公民投票之前，必須針對投票之問題有全盤之計劃與大眾公開之辯論，俟全民對該問題已有深入之了解，能辨識利弊得失始予舉辦。否則，由人民盲目投票，極易導致偏差之結果。

（五）我國重要決策之公民投票：在民主先進國家的社會，因政經文化的激烈變動，其重要決策常須人民參與，乃成一般國民之基本常識。平日信息發達，各種座談會對人民廣施教育，充實人民之政治知識，一旦有重要決策，其影響國家安全、民生福利較為重大者，可交由人民投票表決，以化解意識形態的歧異及國內不同黨派之理論紛爭，并可防止由于主張不同而造成分裂之狀態。譬如兩岸間之決策其較為棘手而難以決定之政策，或可交由人民投票表決，在理論上也最符合以人民為頭家之民主憲政的論點。而且公民投票也是西方國家之政治理論與實際政治最能認同之民主原理。所以我們今后對此也可考慮是否引進，并予立法，以為運用。

注釋：

注一：KarlLoewenstein，Verfassungslehre，3.Auf.，1957，S.268。

注二：參照大石義雄著：國民投票制度，第155頁。

注三：參照前揭書，第30頁。K.R.Bombwall,MajorContemporaryConstitutionalSystems,1958,P.B-54。

注四：48.……Nolawpassedbythegeneralcourtshalltakeeffectearlierthanninetydaysafterithasbecomealaw,exceptinglawsdeclaredtobeemergencylawsandlawsmaynotbemadethesubjectofareferendumpetition,ashereinprovided．

注五：參照清宮四郎著：權力分立制研究，第220頁。

注六：KarlLoewenstein，a.a.O.，S.269。

注七：C.F.Strong，AHistoryofModernPoliticalConstitutions，1963，P.223。

注八：KarlLoewenstein，a.a.O.，S.269。

注九：參照蘆部信喜著：憲法改正國民投票制，若干考案。載于《國家學會雜志》，70卷9號，第70至88、91頁。

注十：參照大西邦敏著：比較憲法基本，第241至245頁。KarlLoewenstein,a.a.O.，S.269。

注十一：參照竹花光范著：憲法改正法理上手續，昭和56年，第117頁，注21。

注十二：參照前揭書，第117頁，注22。

注十三：參照口陽一著：比較憲法，1984年版，第222頁。

注十四：竹花光范著：前揭書，第128頁。

注十五：參照前揭書。

注十六：橫越英一譯：H.原著：《學入門》，第88頁以下。

注十七：KarlLoewenstein，a.a.O.，S.270。

注十八：KarlLoewenstein，a.a.O.，S.271。

注十九：KarlLoewenstein，a.a.O.，S.272。

注廿：鄒忠科，黃松榮譯：GeorgBrunner著：民主國家之政府，第144頁以下。

注廿一：KarlLoewenstein，a.a.O.，S.273。

注廿二：前揭書。

注廿三：ColinF．Padfield，BritishConstitution，1976，P.325。