轉變政府支出模式研究

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[內容提要]理論和經驗表明。從政府投資轉向政府消費是政府支出模式的必然選擇。從我國政府消費和政府投資的現狀及橫向比較中可以發現，我國政府投資率相對過高，政府消費率相對過低。政府投資主導型支出模式將加劇經濟波動、導致公共服務不足、拉大收入差距以及破壞生態環境，不利于經濟社會和諧發展。構建和諧社會需要政府加大消費支出。

[關鍵詞]政府支出模式和諧社會

2006年10月，中共十六屆六中全會審議通過《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，指出了到2020年中國構建社會主義和諧社會的九大目標和主要任務，其中“基本公共服務體系更加完備”和“覆蓋城鄉居民的社會保障體系基本建立”等赫然在列。當前，我國公共服務需求的全面增長與供給的嚴重短缺，已是一個相當突出的問題，滿足不了居民的需要，也嚴重影響了居民的生活質量。為了適應構建社會主義和諧社會的需要，我國政府的支出模式必須實現從注重政府投資向注重政府消費轉變。

一、從政府投資轉向政府消費是政府支出模式的必然選擇

作為財政支出的組成部分，政府消費和政府投資均是衡量政府活動的重要尺度。政府投資是指政府為了滿足社會公共需要，實現經濟和社會發展戰略，投入資金轉化為實物資產的行為和過程。政府投資一般具有開發性和戰略性特點，其主要目的是解決市場失效、調節國民經濟運行等。政府消費是指政府部門為全社會提供公共服務的消費，包括教育、科學、文化、衛生和社會保障等，以及向住戶以免費或低價提供的貨物和服務等方面的支出。政府消費與政府提供公共服務緊密相聯，政府向社會提供公共服務可由政府消費來反映。統而言之，政府投資側重于經濟建設方面，政府消費側重于公共服務方面。

理論分析表明，政府支出結構與一國經濟發展階段密切相關。一般而言，處于經濟發展早期階段的發展中國家，政府支出主要側重于經濟投資領域，用于經濟建設方面的政府投資支出比重相對較高，相應地，用于社會公共服務領域的政府消費支出比重則相對較低。相反，處于經濟發展成熟階段的發達國家，政府支出主要側重于社會公共服務領域的政府消費，而用于經濟建設方面的政府投資比重則相對較低。

形成上述現象的根本原因是，處在不同經濟社會發展階段的政府需要承擔不同的職能。在經濟發展早期階段，增強國家經濟實力、提高國民收入水平、改善國民生活質量是政府的首要任務。為此，政府在公共支出中往往會加大經濟投資的支出比重，以促進經濟增長。由于制約經濟增長的交通、通訊、水利等基礎設施相當落后，所以基礎設施自然就成為政府投資的主要領域。此外，能夠帶動整個國民經濟增長的支柱產業也是政府投資的重要對象。在國民經濟逐步發展的過程中，非政府部門特別是民間產業部門慢慢地成長起來，此時，政府盡管還要對基礎設施、支柱產業等經濟領域進行投資，但這些投資在政府支出中的比重呈逐步下降趨勢。與此同時，隨著國民經濟的日益增長和壯大，居民的收入水平得到不斷提高，進而對生活質量提出了越來越高的要求。居民在其基本生活需要得到滿足之余，轉而開始關注公共教育、醫療衛生和社會安全等公共服務方面的需要。因此，政府在教育、衛生和安全等公共服務方面的支出占整個政府支出的比重明顯上升。換言之，政府職能從注重經濟建設逐漸過渡到關注社會保障和收入分配等公共服務方面。

事實上，在歐美發達國家，由于其經濟發展水平高、市場調節機制完善、社會籌資能力強，所以這些國家的政府投資比重總體水平是相當低的。政府投資的主要領域也僅限于基礎設施、戰略性物資儲備等方面。政府支出的重點則是放在政府消費上，即把關注的重心放在為全社會提供公共服務上。譬如，二戰結束以后歐美發達國家普遍建立了以“從搖籃到墳墓”為特征的國家福利體系。而在廣大的亞非拉發展中國家，政府支出主要還是關注經濟投資，政府把大部分財政支出直接投資于經濟建設項目。相應地，政府消費明顯不足，居民的公共服務需求沒能得到較好滿足。資料顯示，在人均GDP超過3000美元的發達國家里，政府消費占GDP的比重平均為16.2％，而人均GDP在3000美元以下的發展中國家，這一比重平均僅為11.6％。

近十年來，我國政府對公共服務領域的投入力度在逐步加大，已初步形成教育科技、醫療衛生、就業與社會保障等全方位的公共服務體系。但由于我國財政在經濟建設方面的支出居高不下，行政管理費支出不斷增長，導致公共服務方面的支出不足且嚴重不均等。總體來看，我國公共服務的水平仍處于中下等收入國家行列。

二、我國政府投資和政府消費的現狀及橫向比較

適度的政府投資和政府消費，是政府履行其公共管理職能、維護經濟社會正常運轉的必要條件，也是政府對宏觀經濟實施積極調控的重要手段。經驗表明，相對于政府投資支出而言，世界各國尤其是發達市場經濟國家，通常主要依靠政府的消費支出來履行政府的公共管理職能。

1、政府投資狀況

改革開放以來，為了實現國富民強和提高綜合國力，黨和國家把工作重點轉移到社會主義現代化建設上，堅持以經濟建設為中心，動員一切力量投身于現代化建設。以經濟建設為中心勢必導致政府投資水平的提高。事實上，20世紀90年代尤其是1997年以來，我國政府投資率出現了較快增長。毫無疑問，政府投資率的這種較快增長，一方面反映了前面所提到的經濟社會發展對政府投資的必然要求；另一方面也是為了應對亞洲金融危機和國內通貨緊縮的雙重不利影響，中央連續數年實施積極財政政策、發行建設國債擴大政府投資等的必然結果。與其他國家相比，中國政府投資率與周邊一些亞洲經濟新興體的投資率大體相當，但比發達市場經濟國家的投資率明顯要高。譬如，1996年，美國的政府投資率為1.7％，德國為2.2％，英國為0.8％，意大利為1.3％，韓國為5.5％，荷蘭為2.4％(1995年)，加拿大為2.2％(1997年)，巴基斯坦為2.6％(1997年)。。而1996年，我國的政府投資率為2.7％，明顯高于英國、意大利和美國，也高于荷蘭、加拿大和德國。

2、政府消費狀況

我國政府在動員一切力量推進經濟改革與建設的同時，實施了醫療、教育、住房、養老等一系列福利體制改革。然而，這些福利體制改革的出發點是為了減輕國家或國有企業的負擔，因而在一定程度上“疏忽”了廣大居民對政府公共服務的需求。數據表明，20世紀90年代以來，我國政府消費率普遍偏低，與低收入國家的平均水平相當，大大低于世界的平均水平。根據世界銀行的《世界發展指標2006》，2004年政府消費占GDP的比重情況是：低收入國家為11％，中、低收入國家為13％，中等收入國家為14％，高收入國家為18％，世界平均水平為17％，而中國僅為10％。中國政府消費率與“G-7”國家的政府消費率相比，明顯偏低，美國為16％、德國為19％、日本為18％、英國為21％、法國為24％、意大利為19％、加拿大為20％；較之“金磚四國”中的俄羅斯(17％)、巴西(19％)和印度(11％)三國也要低。與各國較長時間的平均數作比較，中國的政府消費率也偏低。美國20世紀90年代的政府消費率平均為16％，西歐和加拿大一般為20％左右，北歐福利國家通常更高，一些發展中國家的政府消費率也相當高，譬如，南非在19％左右，以色列接近30％，沙特阿拉伯平均為30％，而中國的政府消費率則基本上保持在14％左右。

卡拉斯對118個國家1960～1985年數據的研究表明，以政府消費占GDP的比重表示政府最優規模，這些國家的政府最優規模平均為23％。而中國20世紀90年代的政府消費率平均僅為14％左右，明顯低于23％的標準，也低于與中國經濟發展水平類似的國家和地區。在我國全面建設小康社會的進程中，尤其在構建社會主義和諧社會的新階段。如果政府消費率持續偏低，勢必難以滿足廣大居民對政府公共服務的需求。

三、政府投資主導型支出模式不利于經濟社會和諧發展

改革開放以來，黨和國家果斷拋棄了以階級斗爭為綱的錯誤方針，主張以經濟建設為中心。毫無疑問，“以經濟建設為中心”的經濟建設型政府投資支出在推動國民經濟快速增長方面發揮了極其重要的作用。但從長期來看，這種政府投資主導型支出模式會加劇經濟波動、導致公共服務不足、拉大收入差距、破壞生態環境等，不利于經濟可持續增長與社會和諧發展。

1、加劇經濟波動，制約經濟可持續增長

一方面，政府主導引發投資過熱會導致投資品(如鋼鐵、柴油、電解鋁、電力)價格出現較大幅度的上漲，并波及消費品領域，可能引發通貨膨脹。另一方面，如果投資過程中出現嚴重的重復建設，導致生產能力過剩，可能引發通貨緊縮。這二者都將加劇經濟波動。在體制轉軌過程中，地方政府為了凸顯自己的政績，往往表現出強烈的投資擴張沖動。比如，加速當地的城市化進程，大搞“政績工程”、“形象工程”，大量征用農業用地以及大規模建設大學城、開發區等。為了滿足這種投資擴張，地方政府向銀行大肆舉債，導致債務風險加大，潛伏著巨大的金融隱患。

此外，在政府財政投入總量一定時，大量資金投入到經濟建設中，則必然意味著投入社會保障等公共服務領域的資金減少。社會保障體系的不完善，將直接導致居民害怕風險波動，花錢更為謹慎，還會使低收入人群陷入困境，出現“有錢的不敢花，貧困的變得更貧困”的局面。這意味著消費渠道不通暢，反過來會抑制經濟的增長和財政收入的增加，從而使經濟陷入惡性循環。

2、導致公共服務不足，且嚴重不均等

政府以經濟投資為主導，必然導致對公共服務投入的不足。數據顯示，長期以來我國教育經費的增速慢于GDP的增速。事實上，從教育部、統計局、財政部聯合公布的《2005年全國教育經費執行情況統計表》的數據來看，2005年有一些省(自治區、直轄市)還沒有達到《教育法》規定的教育投入增長要求。同時，我國教育機會不均的情況也比較嚴重。

我國公共衛生經費投入占國家財政支出的比例從1999年以來長期徘徊在1.5％～1.8％之間，多數年份還出現了下降。同時，與教育資源一樣，衛生資源配置也相當不合理、不平衡。據衛生部調查統計，目前全國80％的醫療資源集中在城市，而城市80％的醫療資源集中在大醫院。優質醫療衛生資源過分向城市和大醫院集中，農村衛生和城市社區衛生發展嚴重滯后。

1998～2005年間，我國社會保障經費支出年均增長29.4％。但無論是與國際上同等發展程度的國家相比，還是相對于廣大居民對社會保障基本服務的需求，我國社會保障水平還是相當低下的。社會保障覆蓋面比較小，大量非公有制企業職工、城鎮個體勞動者和靈活就業人員并沒有被覆蓋。

3、拉大收入差距，分化社會各階層

以經濟建設為中心的政策落實到地方政府，往往演化為以GDP為中心，進而導致GDP崇拜。GDP崇拜的增長模式在實踐中往往是“只顧效率”而“難顧公平”，必然導致社會各階層出現嚴重分化：一些階層由于擁有某些優勢或權力，在資源生產和收益分配中處于相對有利地位，在政治、經濟、文化生活以及社會財富分配中的影響力相對較高，成為強勢群體；一些階層由于自身條件不足，在資源生產和收益分配中處于相對不利地位，他們的就業和競爭能力以及創造和積聚財富的能力都比較弱，生活水平差，成為弱勢群體。目前，我國收入分配不均突出，基尼系數已高達0.45，且有繼續增大趨勢；2006年，城鄉人口收人比為3.3：1，而1984年這一比例僅為1.8：1。4、破壞生態環境，危害人類社會可持續發展

經濟增長與自然資源消耗是緊密相聯的。目前，我國經濟增長模式大體存在著下列三種：第一種是經濟增長與環境績效“雙優”，比如北京和上海地區；第二種是經濟增長與環境績效“雙差”，比如西北地區；第三種是經濟高增長，但環境問題嚴重，這種情形目前占大多數。2004年3月，國家發改委公布：雖然2003年我國取得了9.1％的高增長速度，但付出的代價也相當大，中國的GDP占世界4％，卻消耗了相當于全球總產量30％的主要能源和原材料，其中石油為7.4％、原煤為31％、鋼材為27％、氧化鋁為25％、水泥為40％。2007年8月，各個省、區、市公布的上半年GDP增長率數據中，13％、14％的增長率比比皆是。對此，有學者尖銳地指出：有些省份以高能耗、高污染為發展模式，其環境污染治理成本最高可達10％，扣除這方面成本后，實際GDP很可能就是零增長甚至是負增長!這種以資源消耗和生態破壞支持的GDP增長，盡管數字上令人激動，實際上卻是竭澤而漁，最終必然會危害到人類社會的可持續發展。

四、以增加政府消費支出來推動和諧社會建設

社會主義生產的目的是要最大限度地滿足全體人民日益增長的物質文化生活需要。政府職能決定政府支出。建設公共服務型政府是構建社會主義和諧社會的重要內容和必然要求。因此，增加政府消費支出，為社會提供足量的、優質的公共服務是政府的必然選擇。

1、加大政府公共服務支出

一方面，改革開放以來，我國經濟實力和財政能力有了很大的提高，已經擁有較為雄厚的物質基礎；另一方面，我國公共服務財政投入不足、覆蓋面不廣是一個不爭的嚴峻現實。因此，政府必須調整和完善政府支出結構，扭轉重經濟增長、輕社會事業發展的傳統做法，加大公共服務支出，擴大公共服務覆蓋面。通過改革政府支出政策，實現在確保經濟增長的同時，讓全體居民能分享到經濟增長成果，從而不斷化解社會矛盾和改善民生問題。但足，也必須要注意使公共服務支出能促進經濟社會的協調和可持續發展，防止陷入“福利陷阱”。

2、增加基礎教育和醫療衛生投入

教育公平是人的發展起點的公平，政府首先應增加教育投入，政府投入要保證普及九年制義務教育人口覆蓋率接近100％；其次要規范教育收費，努力減輕農民的子女教育支出負擔；再次是建立規范的教育財政逐級轉移支付制度，明確各級財政對義務教育經費的分擔機制。醫療衛生對人的發展起著至關重要的作用，政府要增加財政投入，用于疾病預防控制、基本醫療服務、醫療困難救助、資助低收入人群參加醫療保險；要以政府財政投入為主導，以農村和城市社區衛生服務為載體，免費為群眾提供預防保健服務，為群眾提供低收費的基本醫療服務，建立和健全公共衛生體系。

3、完善社會保障體系

社會保障體系是經濟運行的穩定器，也是弱勢群體的安全網。目前，我國一部分人享受著過度保障，一部分人則幾乎沒有任何保障。這嚴重違背了社會主義公平原則。誠然，我國仍是一個發展中國家，不可能給全體居民提供高水準的社會保障，但應該積極探索并逐步建立一種水平不高但覆蓋面廣的社會保障體系。因此，應根據我國現階段的經濟社會發展水平，以保障人民群眾基本生活需求為重點，完善城鎮基本養老、失業、工傷等保障體系。

4、著力提高農村基本公共服務水平

從保障公民基本生活和構建社會主義和諧社會的角度來看，城鎮居民和農村居民都應公平享受國家提供的基本公共服務?，F實情況是，政府支出存在巨大的城鄉差異，農村和農民在社會資源分配中日益被邊緣化，農民的醫療、養老、子女義務教育以及失地農民的最低生活需要等都缺乏社會保障，未能公平分享到國家提供的基本公共服務。因此，政府必須加大對農村公共服務的財政投入。在國家現有的財力條件下，要分階段、分區域地逐步解決農村公共服務短缺問題，著重建立和完善為農民提供的子女義務教育制度和最低生活保障制度。

5、切實幫助弱勢和困難群體解決困難

我國近些年來大量出現的弱勢群體，屬于“改革中的弱勢群體”，主要包括下崗職工、進城務工者和廣大的農村居民，他們都曾為國家的建設和發展作出了重要貢獻，但在市場轉型過程中卻成為被剝奪的群體，不能公平享受就業、養老、醫療、教育等社會福利。對這部分弱勢和困難群體，政府更有義務和責任對他們在制度上加以保障，政策上加大扶持力度，使他們能夠與其他社會成員一起公平分享經濟與社會發展的成果。當務之急應是“雪中送炭”，幫助他們解決生產和生活困難：

當然，“發展是硬道理”，經濟增長是構建和諧社會的物質基礎和牢固基石。在構建社會主義和諧社會的進程中，政府支出依然要支持經濟發展，但是干預的力度需要逐步減弱，支持的方式要更加科學合理。總而言之，構建社會主義和諧社會，政府履行公共職能必須以公共服務為中心和重點，政府支出模式必須從政府投資轉向政府消費，為社會全體居民提供良好的公共服務。