地方人大建立代表辭職制度的有關情況及相關討論

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近年來，許多地方出于工作需要，根據選舉法和代表法關于代表可以辭職的規定，出臺了具體的實施條例或辦法，建立和實施了人大代表辭職制度。在實施人大代表辭職制度過程中，由于對選舉法和代表法有關規定存在不同理解，因而對人大代表辭職制度也存在不同看法。

一、實施人大代表辭職制度的原因

（一）法律關于人大代表辭職的規定過于原則化，可操作程度低，需要對辭職規定進行細化

選舉法關于人大代表的辭職問題只是在第四十九條規定了代表向誰提出辭職，而對于代表在什么樣的情況下可以辭職或必須辭職并沒有作出規定。如果沒有代表辭職制度，由于代表名額的限制，將影響地方各級人大代表的正常補選和代表活動的開展，不能有效地發揮代表作用。代表法也只是規定代表可以辭職，卻未規定辭職條件、辭職程序等。按照以往慣例，只有觸犯法律或犯了錯誤的人才會失去代表資格。而相當一部分調離原選區的人大代表，并不是因為犯罪或有錯誤，而是因工作需要調整了職務，改變了身份，并未調離或遷出本行政區域。選舉法第五十一條第二款規定：“地方各級人民代表大會代表在任期內調離或者遷出本行政區域的，其代表資格自行終止，缺額另行補選。”按照這一法律規定，人大代表資格在代表調離或者遷出本行政區域時，才會自行終止。因此，在沒有其他法定可以終止其代表資格的情形時，其人大代表資格仍然有效。對于這一部分人大代表因調動工作而不能很好地服務原選區選民和選舉單位的現實問題，現行的法律沒有規定，但實踐中需要解決這些問題。因此，一些地方人大為了達到調整和完善代表結構的目的，并使人大代表調整工作規范化，因而制定并實施了人大代表辭職制度。

（二）代表名額限制

雖然代表法和選舉法未對代表結構作出具體規定，但總的原則是應當堅持代表的代表性、廣泛性和先進性。我國目前實行的代表名額分配制度，一個選區或一個單位的代表名額是按一定的比例配置的，崗位職務的變動自然會影響代表結構的合理性。選舉法和有關規定對每個選區的代表名額及其代表人數有明確的基數和構成比例的規定。按照代表法第四十一條的規定，代表沒有遷出或者調離本行政區域，其代表資格不能終止。因此，如果調離工作崗位或者調出原選區但未遷出或者調離本行政區域的人大代表不辭職，代表不缺額，由于總額的限制，各政黨、各人民團體和10人以上聯名就無法提出新的候選人，新到任的黨政機關正職領導干部就無法補選為人大代表獲得代表身份。實踐中，任期不滿5年變動工作崗位的人大代表，特別是基層干部代表，占有相當的比例。他們帶走原選舉單位的代表名額，使原選舉單位不能及時補選人大代表，影響原選區的代表結構，影響著原選區代表工作的開展，也造成有的地方代表偏多、有的地方代表偏少的情況。

（三）人大代表履行職務的現實需要

按代表法的規定，人大代表應當與原選區選民或者原選舉單位保持密切聯系，聽取和反映他們的意見和要求，在自己的崗位上貫徹執行人大的決議、協助憲法和法律的實施、協助本級人民政府推行工作、努力為人民服務，同時接受原選區選民或者原選舉單位的監督。我國目前實行的是兼職代表制，因此，從一個方面講，人大代表的職務是與其本職工作有著緊密聯系的。如果人大代表由于失去崗位職務或不能很好地通過崗位職務履行代表職務，應當說已失去了代表性，不再具備擔任代表職務的條件。而新到該崗位的工作人員，由于代表名額的限制又不能及時補選為人大代表。因此，有的同志認為，及時動員上述調離原工作崗位的代表辭去代表職務，根據需要補選相應崗位的人員為人大代表，有利于優化人大代表的結構，增強人大代表的代表性。如果不及時在屆內對這些代表進行適當調整，就可能使原選區或原選舉單位的意見和要求不能及時得到反映，使集體行使權力的完整性、權威性受到影響。

（四）人大代表調離原選舉單位，不利于原選舉單位對自己選出的代表實施監督

選舉法第四十三條、代表法第五條規定，全國和地方各級人民代表大會代表，受原選區選民或原選舉單位的監督。選民或者選舉單位有權依法罷免自己選出的代表。近年來，隨著人大代表地位的不斷提高，爭當人大代表的現象越來越突出，要求對人大代表實施監督的呼聲也越來越強烈。逐步建立和完善對人大代表執行代表職務的監督機制，已經提到各級人大常委會的議事日程上來。然而，代表由選舉單位選出后調離該選區或選舉單位，其參加代表工作和活動就受到很大限制，不便于及時了解原選區或原選舉單位人民群眾的意愿，不能更準確地反映原選區或原選舉單位人民的要求。同時，這些代表執行代表職務的情況，也不便被原選區或原選舉單位所掌握，必然影響或制約選民或選舉單位對自己選出的代表實施有效的監督。因此，將調離原選區或原選舉單位的代表經過必要的制度程序及時進行調換，既是加強原選區選民或原選舉單位對代表監督的需要，也有利于加強人大代表與原選區選民或原選舉單位的聯系。

（五）觀念上的原因

長期以來，人大代表在一些人的心目中是一個榮譽稱號，不少代表重視當選人大代表后的榮譽，而忽視了它作為一種職務的責任。按照現行法律規定，這種觀念上的問題無法解決。同時，憲法和法律賦予人大代表的各項權利，歸納起來達17項。榮譽和權利使得許多調離原選區或原選舉單位的人大代表不愿意辭去代表職務。實行人大代表辭職制度，則有助于改善這一狀況。

二、人大代表辭職制度的內容

各地建立的代表辭職制度的內容主要包括：

（一）實施人大代表辭職制度的工作原則

從目前各地方建立的辭職制度看，大都包含以下原則：1.依靠黨的領導的原則。實施人大代表辭職制度時，一般是先向黨委請示匯報。2.發揚民主、依法辦事的原則。實施代表辭職制度，一般都事先依法制定人大代表辭職的有關條例、規定或實施細則，并嚴格執行相關規定。而且對執行代表辭職制度規定或細則有相應的監督辦法，防止代表辭職制度的濫用。同時，在實際操作中，為保證代表辭職制度不違背原選區選民或原選舉單位的意愿，工作變動也好，執行代表職務不力也好，是否應當辭職，一般先征求原選區選民或原選舉單位的意見。3.自愿的原則。代表辭職制度體現自愿原則，尊重代表意愿，不違背代表和選民的意志。對沒有辭職意向的代表，大都先做細致的思想工作，由人大常委會或黨委組織部門出面進行勸說工作，使其自愿辭去代表職務。4.工作需要的原則。確定代表辭職建議名單主要根據人大工作的實際需要。因人大會議或代表工作需要，確需建議符合辭職條件的代表辭職的，通過做好思想工作建議其辭職。5.及時補選的原則。有關代表辭職后，依法做好缺額代表的補選工作。

（二）人大代表辭職制度的適用主體

從目前各地的規定看，人大代表辭職制度主要適用于以下幾種情形：1.調離原選區或原選舉單位。2.擔任地方黨委、政府主要負責人的人大代表調至其他部門工作。3.擔任黨政部門主要領導和人大常委會領導職務的人大代表改任非領導職務或退休的。4.擔任群、團領導職務的人大代表調至其他部門工作的。5.因健康原因不能執行代表職務的。6.其他原因，如當選代表后長期居住或生活在國外的；長期在外地工作，與原選區選民無法聯系、不愿聯系的；當選代表后沒有履行過代表職責、不參加人大會議或代表小組活動的；犯有嚴重錯誤在群眾中造成不良影響的人大代表等。

從有關地方人大代表辭職制度實施情況看，代表辭職制度的適用主體或對象可分為兩類：一是特殊身份的代表，如“崗位代表”或“官員代表”。二是不作為、不積極履職的代表。綜觀當前各地人大代表辭職制度的有關規定及實踐，有一個共同之處，就是把因工作崗位變動，但又未調離本行政區域的、具有國家機關工作人員這種特殊身份的人大代表，作為辭去人大代表職務的主要對象。

（三）實施人大代表辭職制度的工作程序

地方人大考慮到代表辭職既涉及法律性和程序性，又關系到辭職者本人，因此從法律和法理的角度出發，大都制定了人大代表辭職的具體程序。主要是：1.人大常委會代表工作機構定期了解代表變動情況。2.人大常委會代表工作機構根據代表變動情況和工作需要，提出需要辭職和補選的名單。3.人大常委會主任會議討論研究。4.在人大常委會主任會議討論后，及時向同級黨委報告，取得黨委的同意和支持。5.與代表本人談話，向其提出辭職的建議。對需要辭職的代表，黨委相關部門在談話時，要向代表說明辭職的原因、依據和程序，建議其提出辭職。為了讓代表滿意地接受辭職建議，有些地方人大常委會及其工作機構上門宣傳有關法律規定，做細致的思想工作。6.代表本人提出書面辭職申請，說明辭職原因。7.代表資格審查委員會審查，提出接受辭職的建議報告，主任會議對建議報告進行初審，決定是否列入常委會會議議程。8.人大常委會聽取并審議代表資格審查委員會的審查報告，以常委會全體組成人員的過半數表決通過接受代表辭職的決定。9.公告原選區或原選舉單位。10.及時補選缺額代表。對于代表辭職被接受的，根據工作需要和代表缺額的選區或界別，按照選舉法的規定，及時補選。

有的地方人大常委會在實施人大代表辭職制度時，采取了先讓人大代表辭去代表職務再公布行政調令的做法。

三、對建立和實施人大代表辭職制度的討論

（一）一類觀點認為，代表屆內辭職，是完善選舉制度的有機組成部分，能更好地發揮人大的職能。

1.有利于端正社會對人大代表的性質和地位的認識。人大代表是國家權力機關的組成人員，實施人大代表辭職制度，把人大代表納入職務軌道，有助于端正社會對人大代表作為國家權力機關組成人員的性質和地位的認識，同時，也有助于增強人大代表的責任感、使命感。

2.有利于民主資源的優化配置。人大代表調離原選區或原選舉單位后，聯系原選區選民或原選舉單位、接受原選區選民或原選舉單位的監督有可能流于形式。人大代表辭職后可以讓出位置來給那些能夠充分反映選區選民要求和意愿的代表，從而實現民主資源的優化配置。采取這樣的制度，既可以降低社會成本，又符合當前實際。

3.有利于保持代表工作的連續性，確保代表作用更好地發揮。實施人大代表辭職制度，把不能、不愿、不盡心執行職務的人大代表及時調整出代表隊伍，可以及時、合法地補選空缺的代表，保證代表在結構上的合理性、界別上的廣泛性和素質上的先進性，也可以保證閉會期間各代表小組開展活動，有利于代表作用的有效發揮，更重要的是能夠保證人大的權威性和代表結構的完整性。

4.建立代表辭職制度有充足的法律依據。⑴選舉法第四十九條和代表法第四十一條關于代表可以辭職的規定是法律對代表辭職最直接、最明確、最重要的規定。⑵根據代表法第四條和第五條的規定，作為選區選舉的人大代表，在履行代表職務過程中，不但要與選區選民保持密切的聯系，還應該受到他們的監督。如果這些代表因工作調動的原因而離開自己原來的選區，不能達到法律規定的要求，辭去代表職務是恰當的。

（二）另一類觀點認為，雖然人大代表辭職制度的實施取得了一定的效果，但也存在一些問題。

1.辭職制度的適用問題。從代表法和選舉法看，對人大代表可通過3種方式終止其代表資格：由于犯錯誤或選民不滿意而罷免；自愿辭職；代表資格自行終止（如病逝）。代表如有違法違紀、工作嚴重失職或不能履行代表職責等情況的發生，應適用罷免程序，選民或選舉單位有權罷免自己選出的代表，這也是我國選舉法的一項重要原則。但目前存在的問題是，一些地方人大常委會在人大代表犯嚴重錯誤或選民不滿意時，用辭職代替罷免，適用代表辭職規定使其失去代表資格。有學者認為，在處理代表資格問題上，原選區選民有權罷免自己選出的代表，這是選舉權的延伸，也是對選舉權的一種保護。以辭職代替罷免，將原選區選民和原選舉單位置之一旁，忽視了對選民享有的這項罷免權的保護，實質上剝奪了選民的這一權利，弱化了監督手段和效果，降低了人大的權威性。

2.有關組織建議人大代表辭職的做法沒有法律依據，超越了權限。建議代表辭職缺乏法律依據，法律沒有授權任何機關和個人有要求代表辭職的權力，建議代表辭職是一種權力運作的偏差和錯位。人大代表的地位是憲法和法律賦予的，代表資格的終止只能依法進行，在法律之外，人大常委會以及有關組織都無權建議人大代表辭職，無權妨礙甚至剝奪代表的權利。作為縣、鄉兩級人大代表，除了法律對停止執行代表職務和代表資格終止的規定外，無論其是否適合擔任代表職務，還是其能否履行代表職務，最終決定的權力都應由選區選民來行使。是否服務選民，原選區選民最有發言權。繞過原選區選民，擅自為原選區選民做主，實質是不尊重原選區選民意愿，其目的是為了解決無法補選的問題，而非為了維護原選區選民的合法權益。

代表辭職制度確立后，難以避免一些侵權現象。比如當有關機關和組織向人大代表提出辭職建議后，代表明確表示有愿望、有能力履行好代表職務，而有關機關和組織如果仍然反復給被建議辭職的代表做工作，最終使被建議辭職的代表極不情愿地提出辭職。這種情況違背了代表本人的意愿。

在人大代表辭職制度的實際操作中，出現了較多數量的建議代表辭職的情況，許多地方都是有關機關和組織在發揮主導作用，讓組織部門找人大代表談話，人大常委會或其主任會議建議代表辭職，這與自下而上的選舉規則、與代表由選民決定的規則產生了根本沖突，是對選民意愿的漠視。現行法律并未賦予機關和組織可以找代表談話規勸人大代表辭職，也未賦予人大常委會或其主任會議建議人大代表辭去代表職務的權力。這種做法有人大工作、代表工作行政化之嫌。人大代表制度作為我國民主制度的重要組成部分，民主是其基石。而民主選舉的核心要求就是充分尊重選民的意志，而不是依靠行政命令來達到民主的目標。以行政方式強行將自己的意志注入民主制度的運行，這是與人大的民主價值取向背道而馳的。

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