小議街頭官僚理論與我國公務員的自由裁量權

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[論文關鍵詞]街頭官僚理論基層公務員自由裁量權

[論文摘要]本文對街頭官僚理論,我國基層公務員自由裁量權使用現狀以及如何完善我國基層公務員的自由裁量權使用體系進行了論述,期望街頭官僚理論對完善我國基層公務員的自由裁量權使用體系提供一定的借鑒。

一、街頭官僚理論

何為街頭官僚?一般認為,街頭官僚是指依據國家法律法規直接面對公民實施行政管理的國家基層公務員。如基層警察、基層稅務人員等。它一般具有四個特征:1.處于官僚科層制的最底層,直接面對服務對象;2.有較強的政策制定能力;3.有自由裁量權;4.服務對象固定。

街頭官僚理論研究的核心問題是街頭官僚的自由裁量權。所謂自由裁量權,也叫行政裁量權,一般指行政機關和政府官員在一定法律法規規范之下從事行政管理活動所享有的自由酌量完成任務的方式和解決問題的權力,即有條件的行為選擇權[1](P500-501)。

關于街頭官僚的自由裁量權,官僚理論研究者認為:“和大多數組織中的低層職員不同,街頭官僚在決定他們的機構供給的利益和懲罰的性質、數量和質量時,擁有相當大的自由裁量權。街頭官僚會運用他們手中的自由裁量權來管理他們的工作環境,從而使他們的工作變得容易和安全,也就是說,街頭官僚會利用他們的自由裁量權來為他們自己的利益而不是公民的利益服務。許多街頭官僚的決策是一種私人決策,即只有街頭官僚自己最清楚這些決策的內容。街頭官僚的自由裁量權是普遍存在的,他們不可能被改革掉,也不可能因為管理的改進而消失。在信息時代,街頭官僚正在轉變成為屏幕官僚并最終轉化為系統官僚,其具有傳統街頭官僚所不具有的許多特征,但他們也掌握有非常大的自由裁量權”[2](614-615)。

二、我國基層公務員自由裁量權使用的客觀分析

從我國的國情出發,考察基層公務員自由裁量權的使用現狀是非常必要的,這對是否可以借鑒街頭官僚理論來完善我國基層公務員自由裁量權使用體系有著重要意義。當前,我國的基層公務員行使自由裁量權存在的主要問題是:1.濫用職權,自由裁量權的使用不符合合理和公正的立法本意;2.行政效率不高,不能靈活果斷地解決問題,拖延履行法定職責。產生這些問題的原因,主要集中在以下兩個方面:

1.主觀原因

首先,受我國“與朋友交,言而有信”[3]、“君子義以為上”[4]、“無為而無不為”[5]等傳統倫理思想和資本主義利己、金錢、權勢等個人主義腐朽思想的影響。

其次,基層公務員的意志不堅強,排除干擾的能力差,對執行公務的法律法規的重要性、嚴肅性和長期性認識不足,存在僥幸心理,缺乏執行法律法規的意識。

最后,基層公務員無視社會的發展進步,仍靠傳統的方式去了解和處理問題,缺乏自己主動提出創新工作方式的意識,業務素質不高,知識技能結構老化。

2.客觀原因

首先,在計劃經濟向市場經濟轉軌后,社會各項事務正以日新月異的速度向前發展,行政事務也相應涉及到多個利益主體,需要基層公務員協調矛盾的問題越來越多,自由裁量權適用的范圍也相應越來越廣,而激發基層公務員積極性的利益機制,也容易誘發謀取個人私利行為。

其次,立法機制程序繁難,缺乏活力,造成法律法規不完善,缺少規范基層公務員主體的法律和相關的配套法律法規,如《國家公務員法》。

再次,監督權和監督程序界定不清晰,行政監督上下級存在互惠利益關聯,專門監督制度因行政依附受到制約;同時,基層公務員在不同時間、地點和條件下使用自由裁量權有不同的標準,但我國現行的績效考核制度并未針對不同目的使用不同的評估體系,而是用一種評估體系滿足所有的目的。最后,基層公務員內部管理松懈,領導對執行國家法律法規的重視程度不夠,措施不力,放松了對基層公務員的教育管理,造成執法不嚴、違法不究的不正常現象,使法律法規形同虛設。

阿爾蒙德認為,“無論在學校里講授的政府觀點是多么積極,一個公民如果被警察折磨,被福利機關忽視,或者不被公平的征稅,是不會對當局有多大好感的。”[6](P49)也就是說,如果個別基層公務員濫用自由裁量權,就會侵犯公民的合法權益,而如果政府無有效控制自由裁量權濫用的機制,使自由裁量權的使用失控,則會使公民對政府產生失望情緒,造成公民與政府的關系疏遠、惡化,進而為政府推行政策,實現既定目標人為地設置認同障礙,最終會出現政府權威的合法性危機。

三、完善我國基層公務員自由裁量權使用體系的基本思路

對于如何控制街頭官僚的自由裁量權,國外街頭官僚理論的研究者認為,在傳統時代,應“‘減少街頭官僚的自由裁量權和約束他們可以運用的各種手段’。‘對官僚機構的控制主要借助于法律手段,強調官僚機構的行動必須具有合法性。’而在信息時代,要重點控制和約束‘程序的設計者’,‘信息系統必須受到監督、審查’,‘應該有反饋和處理特殊個案的機制’,‘應該將系統中用于做出決策的決策樹電子格式等對公民開放和對利益團體開放’”。[7](P616~617)綜上所述,我們不難發現,街頭官僚理論主要是從他律的角度控制其自由裁量權,但其同時也指出,“許多街頭官僚的決策是一種私人決策,即只有街頭官僚自己最清楚這些決策”。[8](P615)這說明自律也是一種有效控制街頭官僚自由裁量權的手段。

但我們在借鑒這種理論時,必須注意到不同國度的生態環境的差異,全盤引入,簡單移植,則很可能出現“南桔北枳”的效應,所以,必須把街頭官僚理論和我國的國情結合起來。通過對我國基層公務員自由裁量權使用現狀的客觀分析。本文認為,要控制基層公務員的自由裁量權,完善其使用體系,必須把自律和他律兩種約束機制有機地結合起來,兩者并重,不可偏廢。具體說來,可采取的措施是:

首先,加強思想政治教育。自由裁量權能否得到正確使用,人的思想是關鍵,這就要求政府必須:1.以馬克思列寧主義、思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導,加強基層公務員的馬克思主義世界觀教育,形成為人民服務的人生觀和集體主義的價值觀,堅持人民利益高于一切的思想,杜絕產生損害人民的特權思想;2.對基層公務員進行愛國主義、集體主義、社會主義教育,堅持國家利益高于集體利益、集體利益高于個人利益的原則,堅決反對個人享樂主義和拜金主義;3.加強基層公務員的職業道德教育,樹立愛崗敬業、誠實守信、辦事公道、服務群眾、奉獻社會的職業道德,堅決抵制行政管理過程中的權力“尋租”行為。

其次,提高業務水平。目前,基層公務員素質不高是個較普遍的問題,雖然我國公務員制度從1992年就已開始實施,但公務員培訓制度尚不完備,這也是導致我國基層公務員素質不高的一個主要原因。為提高基層公務員的業務水平,國家應做好以下幾個方面的工作:1.加快公務員培訓制度的行政立法,明確基層公務員培訓的指導方針、培訓目的、培訓形式、培訓內容;2.加快建立健全基層公務員的培訓體系,從各種渠道培訓基層公務員,并根據基層公務員接觸面廣、處理問題雜和決策時間短等特點,加大經濟、政治、文化、法律法規、信息技術和領導藝術等知識的培訓力度,提高工作能力;3.加大對學習過程和結果的考察力度,使之不流于形式,不走過場,切實提高基層公務員隊伍的依法行政意識和現代管理意識。

再次,完善基層公務員的相關法律法規。1.加強法制建設,完善規范權力主體方面的立法,國家盡快出臺《國家公務員法》和《行政程序法》以及尚缺的單項法規,并對現有的單項法規,在實踐檢驗基礎上,依據形勢的發展,進行修正、補充;2.健全監督方面的法律。盡快出臺加強各監督機構法律地位的監督法,以及保障輿論監督的《新聞法》、《人民監督法》、《出版法》等;3.在立法過程方面,要處理好法律條文的系統性、完備性和可操作性,尤其是對涉及到公民合法權益的條款,盡量要做到明確和具體。同時,還要加強執法力度,及時對當事人進行嚴肅處理,并追究有關領導責任,以充分發揮法律法規的約束力和震懾力。

最后是完善行政執法監督體系,加大監督監管力度。1.發揮群眾的監督作用。加大行政法律法規的宣傳力度,提高公民對依法行政的民主監督意識和法律參與意識,鼓勵群眾對基層公務員進行監督,切實保障憲法賦予公民的批評建議權和申訴控告檢舉權,真正把人們群眾對基層公務員的監督制度化、經常化;2.給輿論監督更大的權力。輿論媒介在一些西方國家已經成為立法、司法、行政之外的第四種權力,它在社會監督中發揮的作用也越來越大,是一股巨大的制約行政違法的社會力量,我們要充分利用新聞媒介報道及時、真實、客觀的特點,發揮其監督作用;3.改善內部監督機制。完善行政執法內部監督機制,整合內部監督機構,加強黨內監督,充分發揮黨的領導核心作用;4.更新行政執法監督觀念。行政監督觀念落后是中國公務員監控機制的最大思想障礙,諸如崇尚權力、官貴民輕、只唯上不唯實等落后觀念,不消除這些觀念,就難以建立完善的基層公務員監控體系。

此外,要完善我國基層公務員自由裁量權的使用體系,除了做好以上幾個方面的工作外,我們還應該清醒地意識到,街頭官僚理論認為,在信息時代,傳統的街頭官僚必將完全蛻化成不同于傳統街頭官僚的系統官僚,而新的街頭官僚——系統官僚也存在自由裁量權的濫用問題。雖然目前我國電子政府的發育程度并不高,系統官僚在傳統基層公務員中占的比例還很小,但黨的“十六大”已明確提出,在未來的二十年,要“深化行政管理體制改革,進一步轉變政府職能,改進管理模式,推行電子政務,提高行政效率,降低行政成本,形成行為規范、運行合理、運轉協調、公共透明、廉潔高效的行政管理體制。”[9]這也是我們黨高瞻遠矚,與時俱進,根據時展的要求,科學分析當前世界發展的潮流做出的前瞻性、戰略性決策。這也意味著,隨著2050年我國全面實現小康,電子政務在我國現行政府中占的比重將會越來越大,在這個發展過程中,我們必然會碰到傳統街頭官僚向系統官僚的轉軌期,對于如何控制轉軌期系統官僚的自由裁量權,我們應結合我國國情,未雨綢繆,提前做好各項工作,以完善我國基層公務員自由裁量權的使用體系,把建設有中國特色的社會主義不斷推向前進,共同創造我們的幸福生活和美好未來。

參考文獻

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[3]論語[M].學而第一.

[4]論語[M].衛靈公第十五.

[5]老子[M].第三十七章,四十八章.

[6][美]阿爾蒙德.當代比較政治學——世界展望[M].北京:商務印書館,1993.

[9]“十六大”報告.