公共利益的本質研究論文

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[論文關鍵詞]公民權利公共利益政府

[論文摘要]公共利益不是抽象的存在,公共利益必須與公民權利的保障和促進聯系起來才有意義。在某些時候,公共利益與個體權利之間難免會存在緊張關系,但公共利益相對于個體權利并不具有絕對的優先性地位。個體權利是公共利益的本質和歸宿,公共利益必須以公民權利為本位。明確這一點,在于防范政府以公共利益為理由無限制地干預公民權利。

一、公共利益的概念界定

關于公共利益的概念，英國學者邊沁認為，“共同體是個虛構體，由那些被認為可以說構成其成員的個人組成。那么共同體的利益是什么呢?是組成共同體的若干成員的利益的總和。”[1]美國思想家潘恩認為，“公共利益不是一個與個人利益相對立的術語；相反，公共利益是每個個人利益的總和。它是所有人的利益，因為它是每個人的利益;因為正如社會是每個人的總和，公共利益也是這些個人利益的總和。”[2]而美國學者龐德則認為公共利益是“包含在一個政治組織社會生活中并基于這一組織的地位而提出的各種要求、需要或愿望。”[3]德國學者洛厚德認為，“公益是一個相關空間內關系人數的大多數人的利益，換言之，這個地域空間就是以地區為劃分，且多以國家之(政治、行政)組織為單位。所以，地區內的大多數人的利益，就足以形成公益。”[4]所以，公共利益并不是個人利益的總和，而是社會作為整體的利益，是共同利益的一種。概括地說，公共利益就是全社會范圍的共同利益。

從經濟學上分析公共利益就是公共產品或者說公共物品。西方經濟學提出了“公共產品(publicgoods)”理論。目前，西方經濟學廣泛使用的是薩繆爾森給出的公共產品的定義，按照他的定義，純粹的公共產品是指這樣一種產品，即每個人消費這種產品不會導致別人對該產品消費的減少。薩繆爾森還以數學形式表述純私人產品與純公共產品之間的區別。[5]公共產品具有受益的非排他性、效用的不可分割性、消費的非競爭性三個基本特征，但是，公共產品的非排他性、不可分割性、非競爭性也不是完全沒有范圍限定的。筆者認為，公共產品是指在全世界、或者一國或一國地方的范圍內具有受益的非排他性、效用的不可分割性、消費的非競爭性的產品。這樣，也可以將公共產品分為全球性公共產品、全國性公共產品、地方性公共產品。如果從廣義上理解集體產品(或稱集體物品)，公共產品可以認為是集體產品的一種。廣義的公共產品不僅指道路、水利、環境、路燈、燈塔等物質性公共產品，而且包括各種制度性公共產品，社會公平、經濟穩定和發展等都可以認為是廣義的公共產品。

二、公共利益的實質是對公民權利的保護和改善

權利與利益密切聯系在一起，利益本身就是構成權利的一個要素。人對權利的主張和追求實際上就是人基于自由意志對某種利益的主張和追求一個客體范疇，而是主體與滿足需要的客體之間的關系。而且，權利的享有與行使在很多時候是基于利益的目的。實際上許多利益在法律上就可以直接冠之以權利，如生命權生命的權利、名譽權名譽的權利、財產權財產的權利等。

人們對某項權利的主張實際上就表現為對某種利益的要求。進而言之，利益要成其為權利，需要具有社會性和普遍性，即“必須使該利益主體的利益與社會存在的或反映在法律中的社會利益普遍的階級利益、公共利益等在某種程度上相符合”[6]。科爾曼對此的表述可謂一語中的“從本質上看,‘權利’存在于社會共識之中，即只有人們就權利是否存在形成一致肯定意見，權利才能存在。”[7]所以單純的一種利益需求或主張并不一定成為權利，只有它被群體或社會普遍認同的時候，才可能成為權利。康德也有類似的論述“因為這里所說的責任，產生于規定外在法律關系的普遍法則，因此，我對他人宣布，那外在地是他人的東西，我沒有責任不去動用它，除非其他人都同樣地，根據同樣的原則，保證不去動用屬于我的東西。”基于此，他這樣定義權利“嚴格的權利也可以表示為這樣的一種可能性根據普遍法則，普遍的相互強制，能夠與所有人的自由相協調。”[8]這樣被他人承認的權利又轉變成了被整個社會認同、被公共規則認同或國家法律認可的權利。這時的權利因為借助了更為有力的他評機制，大大增強了其正當性效果，因而也就更具有了可靠性和現實性。群體的正當性評價形式通常表現為群體規范的認同，當這種主張、利益、自由被所在群體的道德規范認同時，它就表現為道德權利，被所在群體的習慣規范承認時,它就表現為習慣權利，當統治者認為有必要將這種正當性評價上升到法律高度,以法律形式確認你的、我的界限時，法律權利便產生了[9]。因此,“權利”這一概念本身就包含了社會的贊同性、肯定性的評價。權利既然是面向所有人的，是所有人的權利,在這個意義上，它也就內在地包含了公共性的要求,而政府對個體權利的保護和促進則構成了公共利益的實質性內容。

宏觀是由微觀組成的，國家離不開具體的個人。沒有自由獨立的個體，也就沒有國家的存在。同樣，現實中沒有抽象的公共利益，公共利益之所以是公共利益，只不過表明公共利益是指向共同體中所有的成員，而受益者則是共同體中不確定的部分成員或全體成員。公共利益只有被具體的個人享用，最終落實到具體的個人時才有價值和意義。因此可以說，個人權利的確認和充分實現是公共利益實現的基本前提，也是現代文明社會的重要標志之一。歸根到底，政府所提供的各種公共物品，其最終目的都應當有助于維護和促進社會成員的某方面的權利，增進社會的整體福利，如國防、良好的社會治安可以保障公民的生命、安全、財產等權利,免費的義務教育可以保證公民受教育的權利等。這種權利的維護和保障正因為是面向社會全體成員，所以才不是某些人獨享的特權，才成其為公共利益。公共利益本身就是公民權利和利益得以實現的基礎性條件。如果政府的行為，不但不能有助于保障和促進公民權利的實現，反而極大地威脅、損害了公民的基本權利，那么即使政府打出“公共利益”的旗號，在公共利益的名義下行事，政府的行為依然是與公共利益的價值要求背道而馳的。總之，無論公共利益多么重要，相對于個人的權利和利益，它終究是手段、工具，只有個人的權利和利益才是目的。確認這一點極為重要，它有助于防止將公共利益異化成目的，從而壓制、損害乃至剝奪社會成員的個人權利和利益[10]。當然，正因為公共利益是保障和促進個人權利的手段和工具，社會中的任何個人和組織同樣也不能夠出于一己之私,把個人利益或集團利益凌駕于公共利益之上，損害、侵蝕公共利益，確認這一點同樣極為重要。

三、公共利益不能成為犧牲公民權利的理由

公共利益是一種客觀的存在，如一個社會的公共秩序、公共安全、環境保護、公共衛生、社會公正等。政府為了實現公共利益，在一定條件下可以對公民權利加以限制。人們所要反對的是以促進公共利益為目標而對公民權利的不受限制的干預。公共權力在終極意義上只具有手段性、工具性，公民權利作為公眾利益和要求的法律化形式，必須是公共權力服務的對象，公民權利理應成為公共權力的一個最為重要的目標。對政府而言，如果以公共利益最大化目標為基礎，那么結果就可能是公共權力的膨脹無法限制，公民權利在公共權力面前就會無所作為。公共利益一旦作為最大化目標獲得壓倒一切的地位，公共權力在這個目標指引下就可以獲得無限制的行動自由，而公民權利則可能成為公共利益的犧牲品。哈耶克曾對那些有意無意把“人民的福利應當是最高的法律”這一格言誤引為“人民的福利就是最高的法律”的人提出了批評。他認為，此一格言乃意指法律的目的應當是人民的福利，亦即一般性規則應當被制定來服務于人民的福利，而絕不是指任何關于某個特定的社會目的的觀念，都可以為違反這類一般性規則提供合理根據。一個具體的目的，亦即欲求達致的一個具體結果，絕不可能成為一項法律[11]。也就是說，哈耶克并不反對公共利益，而是反對凌駕于一般規則之上的公共利益，特別是不受一般規則規范的公共利益目標，因為在這樣的目標之下，人往往有可能會異化為實現目標的手段，從而使得公共利益不但不是保證個人權利和利益得以實現的基礎性條件,反而成了侵蝕個人權利和利益的“怪物”。

政府受公民委托管理社會公共事務，政府的維持和運轉依賴公民繳納的各種稅收，因此在規范意義上，政府應當追求和實現公共利益。政府的行為取向必須以公共利益為依歸，堅持公共利益最大化的原則。當然，政府如果能夠真正代表公共利益,并且存在某種至善的、能夠反映全體社會成員共同意志的公共利益，那么政府堅持公益性原則無疑是權力運行的最理想的限制條件。但問題是，由政府所代表、所追求的公共利益總是現實的、具體的，并不存在某種純粹的、抽象的、至善的公共利益，任何一個社會幾乎都不存在某種基于一致同意原則基礎之上而形成的公共利益，即使存在某種一致同意的公共需求也還需要通過一定的機制反映給政府并由政府實施一系列公共政策予以滿足。由于公共權力機構在代表性上存在某些不可消除的缺陷,許多社會利益形式并不能完全反映到公共權力機構中。并且在現代社會由于利益結構日益分化，社會成員利益要求日益復雜化、多元化，政府行為的價值取向，也很難達到普遍性的要求，很難充分體現全體社會成員的利益要求。也就是說，現實中的政府并不能完全代表公共利益。政府的公共管理活動，可能以公共利益為價值導向，但同時還會受到特定利益集團的影響，甚至包括政府對自身利益的考量。例如，改革以來中國一些地方政府熱衷于搞房屋拆遷、土地征用，不斷上項目、鋪攤子，盡管是以公共利益的名義進行的，如發展地方經濟，改善居民生活質量等，但實際上地方政府的行為卻未必完全符合公共利益的價值要求，其背后往往還包含了開發商的利益，以及政府對自身利益的追求,如政府官員對財政收人、政績、職務升遷等方面的考慮。也正是出于上述理由，才不能把公共利益作為超越一切、凌駕一切的目標。否則，公共利益就可能成為公共權力侵蝕公民權利的冠冕堂皇的理由。因此，為了避免這種情況，就不能賦予公共利益原則以絕對的優先性地位，公共權力目標應當從排他性的、獨占性的公共利益轉向公民權利，公共利益必須以公民權利為本位。政府在追求公共利益的時候不能以公共利益為根據對公民權利進行無限制的干預。

參考文獻：

1、[英]邊沁:《道德與立法原理導論》，時殷弘譯，北京:商務印書館，2000年。

2、[英]史蒂文·盧克斯:《個人主義》，閻克文譯，南京:江蘇人民出版社，2001年。

3、陳新民:《德國公法學基礎理論》，濟南:山東人民出版社，2001年。

4、程燎原，王人博：《權利及其救濟》，濟南，山東人民出版社，2002年。

5、康德，《法的形而上學原理——權利的科學》，北京，商務印書館，1991年。

6、李擁軍，論權利的生成，《學術研究》，2005，（8）。

7、陸震，公共利益萎縮——中國現代化進程中的重大理論缺失與目標偏差，《探索與爭鳴》，2004，(9)。

8、哈耶克，《自由秩序原理》，北京，三聯書店，1997年。

[1]〔英〕邊沁：《道德與立法原理導論》，時殷弘譯，北京：商務印書館，2000年，第58頁。

[2]轉引自〔英〕史蒂文·盧克斯：《個人主義》，閻克文譯，南京：江蘇人民出版社，2001年，第46頁。

[3]〔美〕龐德：《通過法律的社會控制———法律的任務》，沈宗靈、董世忠譯，北京：商務印書館，1984年，第37頁。

[4]轉引自陳新民：《德國公法學基礎理論》，濟南：山東人民出版社，2001年，第184頁。

[5]P.A，Samuelson，ThepureTheoryofPublicExpenditure，ReviewofEconomiesandstatistics(36)，November，1954.

[6]程燎原，王人博：《權利及其救濟》，濟南，山東人民出版社，2002年，第27頁。

[7]詹姆斯·S·科爾曼：《社會理論的基礎（上）》，北京，這個社會科學文獻出版社，1999年，第65頁。

[8]康德，《法的形而上學原理——權利的科學》，北京，商務印書館，1991年，第68頁。

[9]李擁軍，論權利的生成，《學術研究》，2005，（8）。

[10]陸震，公共利益萎縮——中國現代化進程中的重大理論缺失與目標偏差，《探索與爭鳴》，2004，(9)。

[11]哈耶克，《自由秩序原理》，北京，三聯書店，1997年，第199頁。