和諧社會公共行政學(xué)的借鑒

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一、新公共行政與主要理論觀點

公共行政簡稱行政，是政府依法對國家事務(wù)、政府事務(wù)和社會公共事務(wù)進行的管理活動。所謂“新公共行政學(xué)”是相對于“傳統(tǒng)行政學(xué)”而言的。新公共行政學(xué)強調(diào)以公共行政的“公共”部分作為研究重心。新公共行政學(xué)一掃傳統(tǒng)行政學(xué)只注重追求效率、經(jīng)濟和協(xié)調(diào)的行政管理理論，認(rèn)為公共行政不僅以有效的方式為社會提供高質(zhì)量的服務(wù)，而且更應(yīng)強調(diào)把社會公平作為公共行政所追求的目標(biāo)。換句話說，當(dāng)衡量公共行政提供的服務(wù)質(zhì)量時，必須同時從效率、經(jīng)濟、公平三個角度考慮才有實際意義。正如弗雷德里克森所言:“新公共行政學(xué)把社會公平加人到傳統(tǒng)的目標(biāo)和基本原理中。實用的或傳統(tǒng)的公共行政試圖找出下列兩個問題中任何一個問題的答案:(l)我們怎樣才能夠利用可以利用的資源提供更多的或更好的服務(wù)(效率)?(2)我們怎樣才能夠花費更少的資金來保持我們的服務(wù)(經(jīng)濟)?而新公共行政學(xué)則增加這樣一個問題:這種服務(wù)是否增進了社會公平?”{2](巧6)這實際上就是說行政管理人員不能奉行價值中立的原則，他們應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起對社會的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)把出色的行政管理與社會公平結(jié)合起來，并作為一種新的公共行政的基本原理，以及應(yīng)履行的必要職責(zé)和應(yīng)遵循的社會準(zhǔn)則。新公共行政學(xué)說的主要觀點具體包括以下3個方面:

(一)反對“技術(shù)效率至上”原則，倡導(dǎo)社會性效率。以社會價值觀念為目標(biāo)是新公共行政學(xué)派的重要出發(fā)點，概括地講，效率必須與公共利益、個人價值、平等自由等價值規(guī)范結(jié)合起來規(guī)范地予以衡量才有意義。傳統(tǒng)行政學(xué)強調(diào)的是“技術(shù)效率”價值觀，這必然導(dǎo)致人最終成為工具，新公共行政學(xué)派拒絕傳統(tǒng)行政學(xué)“技術(shù)效率至上”原則，并將引導(dǎo)社會價值，實現(xiàn)公共行政的民主政治責(zé)任與義務(wù)。也就是說，與傳統(tǒng)公共行政不同，新公共行政強調(diào)建立規(guī)范價值，關(guān)注人民需要，提高社會性效率，以改變?nèi)说纳嬉饬x，其目的在于促進人類幸福。

(二)“社會公平”是公共行政的基本價值觀。在新公共行政學(xué)者看來，社會公平具有極其豐富的內(nèi)涵，他們直接從美國當(dāng)代著名政治哲學(xué)家和倫理學(xué)家約翰•羅爾斯的“作為公平的正義”思想體系中獲取堅實的理論依據(jù)。1971年，羅爾斯出版了《正義論》一書，很快贏得了理論界的高度評價。認(rèn)為該書是將道德哲學(xué)與政治、倫理理論與實踐結(jié)合起來的嘗試，是“在正義與西方文明的當(dāng)代現(xiàn)實之間的一座橋梁?！?’](”，21)羅爾斯的正義理論受到思想界的廣泛重視，弗雷德里克森等新公共行政學(xué)者完全贊同羅爾斯關(guān)于公平的基本觀點，即公平的自由處于高于一切的地位，理想的“正義”社會應(yīng)擁有最大的公平自由。新公共行政學(xué)派把羅爾斯的“正義的公平”觀念作為公共行政管理的核心價值，因為這種公平觀念恰好適應(yīng)了新公共行政學(xué)派改造傳統(tǒng)公共行政理論體系、推動政府變革的需要。并且成為否定傳統(tǒng)行政理論片面追求效率而忽視公平這一首要價值的理論武器。而新公共行政學(xué)派所強調(diào)的核心價值—社會公平包含著組織設(shè)計和管理形態(tài)在內(nèi)的一系列價值取向的選擇?？傊珜?dǎo)社會公平是要推動政治權(quán)力，以及經(jīng)濟福利轉(zhuǎn)向社會中那些缺乏政治、經(jīng)濟資源支持，處于劣勢境地的人們。

(三)對傳統(tǒng)行政學(xué)“價值中立”判斷及“實證主義”觀點的突破。威爾遜、古德諾的政治與行政二分法的觀點成為傳統(tǒng)行政學(xué)的理論基礎(chǔ)，行政學(xué)研究強調(diào)價值與事實的分離，他們相信公共行政是一種“非人格化”的特質(zhì)學(xué)科，新公共行政學(xué)派指出，由于傳統(tǒng)行政學(xué)的政治—行政二分法觀念，把研究取向放在行政預(yù)算、人事管理、組織結(jié)構(gòu)等一類所謂“中性”問題上，避免對所研究的問題作出具有偏好的價值表達，它普遍使用了“邏輯實證主義”的研究方法。這種邏輯體系是以接受現(xiàn)存制度與現(xiàn)存價值為前提的，以表現(xiàn)其客觀性。新公共行政學(xué)派指出，把價值因素排除在學(xué)科研究的范圍之外，實際上是做不到的，因為價值觀從多重外部因素侵人行政，也同樣存在于政策執(zhí)行中。

(四)主張構(gòu)建新型的政府組織形態(tài)。他們認(rèn)為，需要從一種完全不同的角度對行政現(xiàn)象進行分解，通過重新定義分配過程、整合過程、邊際交換過程和社會情感過程，構(gòu)建新型的公共組織，進而實現(xiàn)社會公平。新公共行政否定了傳統(tǒng)公共行政中片面追求效率、經(jīng)濟，忽視公平的價值理論，將“為全社會、尤其是為社會的最少受惠者提供公平的公共服務(wù)。”川(階)這個具有倫理性質(zhì)的“社會公平”價值全面運用到當(dāng)代公共行政的理論與實踐中，拓展了公共行政價值體系的內(nèi)容，強調(diào)情感高于理性，感覺高于理智本能、創(chuàng)造以及自我實現(xiàn)高于慣性和規(guī)則的作用。由此可見，新公共行政學(xué)不僅對“社會公平”作出了更為具體的獨特的理解，還將其視作公共行政的“公共目的”，賦予它作為核心價值的意義。新公共行政學(xué)無論是在研究方法上，還是在理論上都與傳統(tǒng)行政學(xué)不同，提出了一系列的新范式，新公共行政學(xué)不僅期待著政府能夠以民主行政理論的新觀念與行政行為的轉(zhuǎn)換解決社會存在的尖銳矛盾，更期待著公共行政進人到一個全新的領(lǐng)域，關(guān)注社會一文化環(huán)境的建設(shè)，重視人性與倫理的研究，實現(xiàn)民主行政和社會公平。

二、和諧社會背景下社會公平問題的提出

弗雷德克里森在《新公共行政學(xué)》一書中指出:“社會公平包含著對包括組織設(shè)計和管理形態(tài)在內(nèi)的一系列的價值取向的選擇。倡導(dǎo)公共行政的社會公平是推動政治權(quán)力以及經(jīng)濟福利轉(zhuǎn)向社會中那些缺乏政治、經(jīng)濟資源支持，處于劣勢境地的人們?！毙鹿残姓?a href="http://m.ushengzhilian.com/lunwen/shys/hxshlw/201208/538495.html" target="_blank">學(xué)的最大特點就是在原有行政管理原理基礎(chǔ)上增加了“社會公平”原理和規(guī)則，使新公共行政管理不僅要有“效率”、“經(jīng)濟”的考慮，還要有“社會公平”這一“社會價值”的考慮，即公共行政管理不能以價值中立為原則和前提，而應(yīng)該擔(dān)負(fù)起對社會的責(zé)任，而且社會公平這一社會準(zhǔn)則賦予了公共行政以新的使命，即它有責(zé)任改革那些在制度上、功能上、效果上妨礙社會公平的政策和影響實現(xiàn)社會公平目標(biāo)的政府行政管理體制。因此，“社會公平”問題歷來是或正在是政治學(xué)和行政管理學(xué)研究的重要課題。構(gòu)建和諧社會是我國政府和黨中央在新時期作出的重大戰(zhàn)略決策。建立合理的收人分配制度是社會公平的重要體現(xiàn)，同時也是實現(xiàn)和諧社會的重要前提。堅持和完善以按勞分配為主、多種分配方式并存的分配制度，對于建設(shè)中國特色社會主義，構(gòu)建社會主義和諧社會，實現(xiàn)社會的公平正義，具有十分重要的意義。中共十七大首次提出了在初次收人分配中也要實現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。黨內(nèi)外專家指出，中共這一理念變革，意在遏制近年收人分配狀況惡化、貧富差距不斷擴大的趨勢。在十七大上作報告時說，“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系，再分配更加注重公平”;他還強調(diào)，要“提高勞動報酬在初次分配中的比重?！笔杖朔峙湔呤歉母镩_放后黨代會報告的重要內(nèi)容。改革開放以來，我們在“效率優(yōu)先，兼顧公平”思想的指導(dǎo)下，以經(jīng)濟建設(shè)為中心，大力發(fā)展生產(chǎn)力，鼓勵一部分人一部分地區(qū)通過誠實勞動、合法經(jīng)營先富起來，取得了舉世矚目的成就，但是在這一發(fā)展過程中也存在許多問題。其中，公平問題就是一個突出的問題，貧富差距過大、城鄉(xiāng)之間以及區(qū)域之間的差距越拉越大，經(jīng)濟社會發(fā)展不協(xié)調(diào)，這些都嚴(yán)重地影響到整個社會的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。正是在這種效率和公平失調(diào)的背景下，黨的十六屆四中全會第一次提出和闡述了“構(gòu)建社會主義和諧社會”的科學(xué)論斷，并把它作為加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要戰(zhàn)略任務(wù)提到全黨面前。建設(shè)社會主義和諧社會是我們黨在總結(jié)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，從我國社會主義初級階段實際出發(fā)，反映社會主義本質(zhì)要求，與社會主義市場經(jīng)濟、民主政治和先進文化相適應(yīng)，以全面建設(shè)小康社會為目標(biāo)和以追求更高和諧狀態(tài)為理想的、新型的和諧社會，是我們黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民全面建設(shè)小康社會過程中的一項戰(zhàn)略決策，具有十分重要的理論意義和現(xiàn)實意義。社會主義和諧社會是一個以人為本、協(xié)調(diào)好社會整體利益和個人利益、充分激發(fā)社會活力，使社會各個群體和社會成員各盡所能、各得其所的公平和正義的社會，是一個公平和效率相統(tǒng)一的社會。處理好公平和效率的關(guān)系，是我們建設(shè)社會主義和諧社會的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。

三、推行公平行政的對策與啟示

至于如何推行公平行政，本文認(rèn)為，正如新公共行政學(xué)所倡導(dǎo)的，要“改變那些在制度上妨礙社會公平的政策和結(jié)構(gòu)。”改革那些在制度上、功能上、效果上妨礙社會不公的政策與影響社會公平目標(biāo)的政府行政管理體制。目前，推行公平行政宜從以下三個方面人手:

第一，對于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制產(chǎn)生的社會不公問題，惟一的辦法是堅決改革、廢除產(chǎn)生社會不公的政策。以目前的“三農(nóng)”問題為例。有學(xué)者指出:“三農(nóng)”問題的根本原因在于社會等級制度及其思想觀念影響下的社會運行機制與運行方式。在社會等級制度的影響下，國家政策根據(jù)等級利益制定，主要傾斜維護高等級階層的利益與生活，以城市和國有企業(yè)為中心，對農(nóng)村，不僅限制其勞動力流動，而且在物質(zhì)資本投資和人力資本投資上，對農(nóng)村少而又少。哪圖’

第二，我國采取的是漸進式改革，雙軌制并存。在新舊體制轉(zhuǎn)換和交替過程中，出現(xiàn)了一種靠權(quán)力和關(guān)系牟取暴利的嚴(yán)重利益分配不公現(xiàn)象。對這類社會不公問題，政府要盡快建立和完善市場經(jīng)濟體制，實現(xiàn)政資、政企、政社分開，切實把政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來。

第三，對純粹由市場經(jīng)濟本身產(chǎn)生的社會不公問題，政府主要用法律制度、經(jīng)濟手段來解決，少用、慎用行政手段。如對收人分配差距過大問題，政府要利用稅收政策，合理調(diào)節(jié)高收入者，同時建立和完善社會保障體系，加大政府轉(zhuǎn)移支付的力度，切實保護低收人者的利益，解決收人分配中的收人差距過大和分配不公問題，實現(xiàn)公平和效率的動態(tài)平衡。為此，我們要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，轉(zhuǎn)變觀念，統(tǒng)籌各方面發(fā)展之間的關(guān)系，實現(xiàn)由“效率優(yōu)先、兼顧公平”向“公平和效率并重”或“公平與效率優(yōu)化雙贏”過渡。因為科學(xué)的發(fā)展其中就包括效率與公平的協(xié)調(diào)發(fā)展，和諧社會的一個非常重要的內(nèi)容就是公平與效率的和諧統(tǒng)一。在建設(shè)中國特色社會主義發(fā)展模式中，公平與效率不是一對“冤家?！比绻哧P(guān)系處理得好，將使得中國特色社會主義發(fā)展模式成為中國特色社會主義的和諧發(fā)展模式。

總之，堅持公平和效率的統(tǒng)一，既是構(gòu)建社會主義和諧社會的必要條件，也是社會主義和諧社會的基本特征一方面，要讓效率促公平，注重效率，做大物質(zhì)財富的“蛋糕”，為公平提供物質(zhì)條件;另一方面，也要讓公平出效率，通過維護公平，使物質(zhì)財富的分配更加公正、合理，從而為效率的提高創(chuàng)造條件，在公平與效率的和諧中建設(shè)和諧社會，在社會主義和諧社會中達到公平與效率的和諧統(tǒng)一。