水政策流域研究分析論文

導語：水政策流域研究分析論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

水政策，就是國家機關為解決水問題和調整水事關系而制定、實施的相關行為規范。廣義的水政策，不僅包括一般性水行政行為規范，還包括各種法規形式的行為規范。因為政策與法規，都是國家機關制定和執行的行為規范，其行為規范的本質內涵是同一的；區別在于，二者法律規范的形式不同，約束力不同，法律效力不同。

在長江水利現代化進程中，水政策的規范和導向作用越來越明顯，水政策在各項水利事業中的地位越來越突出。其一，政策措施能夠解決工程措施不能徹底解決的問題(如防洪保險)，從這個意義上講，“水政策”是“水工程”的必要補充和重要延伸；其二，社會現代化程度越高，經濟實力越強，對水利現代化的要求越高，就越需要相應的政策措施來推進和保證水治理、水開發、水保護等水利建設的快速發展；其三，在水治理、水開發的歷史性任務基本完成之后，在基本實現水利現代化之后，當水管理的任務成為水利戰線的中心任務時，“水政策”就成為全部水利工作的重心。

如同“水工程”建設需要規模宏大的“前期工作”一樣，“水政策”的制定和實施也需要相當規模的“前期工作”——水政策研究。特別在當前條件下，為了推進長江流域的水利現代化，促進水資源的最佳配置和可持續利用，實現長江流域的可持續發展，必須高度認識水政策研究的重要性和必要性，切實加強水政策研究的“前期工作”。要在專職人員、研究經費、課題項目、設施條件等方面保證水政策研究的實際需要。

新世紀長江流域的水政策研究，大體有如下幾類重要的歷史性任務。

1長江流域水管理體制研究

廣義的“水管理體制”包括“水治理體制、水開發體制、水保護體制、水管理體制”諸多內容，并不局限于嚴格意義上的水管理范圍。以防洪為重點的水治理體制，以水庫開發為龍頭和以水資源綜合利用為重點的水開發體制，以水環境和水生態建設為重點的水保護體制，都是水管理體制研究的范疇。長江流域水管理體制研究的內容十分豐富，主要有：國外水管理體制研究，中國水管理體制研究，流域水管理體制研究，長江水管理體制研究等。對于流域機構來講，研究的重點是“中外流域水管理體制”和“長江水管理體制”的相關內容。其中，具有典型意義的“TVA模式研究”、“泰晤士河務局模式研究”、“羅納河公司模式研究”具有特別重要的示范作用和啟示作用，對于揭示長江流域水管理體制發展的特殊本質和特殊規律，以便推薦和選擇最佳的長江流域水管理模式，都具有十分重要的基礎性作用。應當下大力氣全面系統地展開這方面的資料積累和科學研究。

關于“TVA模式研究”，長江水利委員會(以下簡稱長江委)已經做了一些工作，取得了初步的成果，并以此為依據提出了“創建現代化流域集團”的長江委體制發展戰略目標。但是，由于研究才剛剛開始，研究還不夠廣泛深入，還有許多問題有待進一步研究解決。例如，有的同志認為，在世界水利發展史上，TVA只是一個特例，并不具有普遍意義，在中國的長江流域推行TVA模式不大現實。實際上，包括TVA模式在內，世界上的任何事物都是普遍性與特殊性的對立統一，世界上的每一個事物既是一個特殊，一個個別，具有特殊性和個性，同時又是一種普遍，具有普遍性和共性，只是這種“普遍性寓于特殊性之中，共性寓于個性之中”(語)而已。一些同志在看到TVA模式的特殊性和個性的時候，往往忽略了它的普遍性和共性的一面。那么，究竟什么是TVA模式的“普遍性本質”呢?對長江委體制發展具有可借鑒意義的普遍性東西究竟是什么呢?這里，有必要對TVA模式這個“特殊”作一番簡要剖析。

于20世紀30年代由美國國會立法成立的TVA(TennesseeValleyAuthority，田納西流域管理局)，現在是美國最大的公用電力生產者，又是美國第五大河——田納西河流域的水管理者和環境保護者。TVA的水管理范圍涉及到田納西流域所在的美國東南部7個州的20多萬km2，現有員工13300人，擁有29座水電站，11座火電站，3座核電站及1座抽水蓄能電站，正通過158個電力經銷商為800萬人民提供電力服務。據TVA網站提供的最新資料，2000年TVA的經營收入已經達到67億多美元，經營支出達到50多億美元，兩項相抵(即扣除成本后)，TVA的年經營純收益是17億多美元，加上其他純收益1700萬美元，純利息支出17億多美元，TVA的年純收益是2400萬美元，TVA的總資產則達到331．81億美元。

TVA模式的“普遍性本質”就是其“企業經營的主動性、靈活性與行政管理權威的統一性”。這一普遍性的本質，是由美國人自己揭示的，在TVA網站的“TVA歷史”一欄中，他們引用了當年羅斯?？偨y要求國會創造“一個既有政府權威又有私人企業經營靈活性和主動性的法人實體”，這一句經典的話來概括TVA的這一普遍本質。我們知道，美國是極力主張自由市場經濟的國家，經過長期的積累形成了較為成熟的市場經濟體制和運行機制，他們為什么要創建這樣一種“政企合一”的新型法人實體呢?按照美國人的解釋，面對20世紀20年代末30年代初席卷世界的經濟危機，為了使國家從極度的經濟大蕭條中擺脫出來，富蘭克林·羅斯?？偨y需要推行“新政”這樣創新的解決辦法?！罢蠛弦弧钡男滦头ㄈ藢嶓wTVA，就成了羅斯福總統推行新政的諸多創新的解決方案之一。在羅斯福看來，TVA應當成為與現有企業實體完全不同的新型法人實體。歷史表明，TVA模式已經取得了巨大的成功，它產生于特定時代的特定條件，卻在而后70多年的多種社會環境中發展壯大，它不僅創造了一種流域性水治理、水開發、水保護、水管理體制的典范，而且，還創造了以流域水開發為龍頭帶動整個流域經濟社會大發展的典范。TVA成功的基本經驗是：它既是流域水管理者，最大限度地代表了社會的公共利益；又是流域水開發者，最大限度地用自主性的經營開發推進了社會經濟的蓬勃發展。從羅斯福新政到進入新的世紀，TVA的發展史表明，它不僅是典型的，是特定時代的特定產物，它更是普遍的，其普遍性突出表現在這特定時代的特定產物卻能夠在美國經濟發展的各個不同的階段，特別是在經濟繁榮階段，都能夠持之以恒地發揚光大和發展壯大，由初期主要依靠政府扶持到最后主要依靠市場競爭創造企業經營的輝煌業績。

2長江流域水資源綜合利用規劃配套政策研究

“長江流域水資源綜合利用規劃”做得十分成功，這一點已經得到了歷史的驗證。但是，隨著治江實踐的發展，特別是我國社會現代化進入新的發展階段對長江水利事業提出了新的要求，“長江流域水資源綜合利用規劃”有必要不斷發展和完善，其中，加強長江流域水資源綜合利用規劃的配套政策研究的任務，就十分突出地提到了歷史的前臺。

首先是長江防洪保險的政策研究，已經非常迫切地擺到了我們的面前。近幾年來，以長江重要堤段隱蔽工程建設為重點的長江防洪體系建設正在顯著地改變長江流域的整個防洪形勢，在相當程度上提高了長江防洪的標準，增強了長江堤防的防洪安全性。但是，長江防洪的整體形勢仍然不容樂觀，長江洪水的威脅仍然客觀存在。為此，在今后一個時期，仍然需要在長江流域采取一系列工程措施防洪、攔洪、蓄洪，盡可能減少洪災損失。例如，在長江重要堤段隱蔽工程完工之后，要繼續完善蓄滯洪區的建設，在三峽工程建成之后，要在長江上游地區繼續修建一系列綜合利用水庫，進一步提高長江流域的防洪標準。但是從總體上講，人類是不可能完全靠工程措施根除洪水災害的，歐美等發達國家經常受到洪水的襲擊，就是一個證明。因此，除了采取必要的工程措施防洪減災之外，還必須實行洪水保險等非工程措施，在特大洪水到來之前，先期轉移人口，對于不可避免的財產損失，則用洪水保險的辦法予以彌補。美國是實行洪水保險最成功的國家。1936年和1938年，美國國會通過了《防洪法》，將洪水問題當做國家的職責。后來，為解決洪水損失問題，“國家防洪保險(NFIP)”提上日程。1968年通過了《國家防洪保險條例》，成立了相應的管理機構，洪水保險成為可能；此后20年“國家防洪保險(NFIP)”幾經修改，包括管理機構的改變。1973年通過《洪水災害防護法》后，洪水保險從自愿變為強制執行，防洪保險迅速推開：參加“國家防洪保險(NFIP)”的團體由1971年的158個猛增到1981年的20000個；財產價值由1972年的11億美元猛增到1988年的1620億美元。加強防洪保險等政策措施研究，是長江防洪體系建設研究的內容之一，應當抓緊進行。

其二，長江水開發的政策研究，應當成為新時期長江水政策研究的重點。在經過50多年的長江水治理之后，長江防洪標準得到了顯著提高。進入新的世紀，除需要繼續完善長江流域防洪體系建設之外，長江水利現代化建設和長江水利發展的整個戰略重點，應當逐步轉移到長江水開發上來。隨著長江水利發展戰略由水治理向水開發的轉變，有關長江水開發的政策研究也應當提上重要日程。長江水開發研究的主要任務有：長江大水利產業研究；長江水開發與水治理、水保護、水管理關系研究(水電開發與流域水管理；水電開發與流域防洪治理；水保護與調水開發等)；長江水開發的經營性與公益性研究；長江水開發模式研究；長江水開發的可能性研究(可開發程度研究)；長江水開發對象研究(水開發范圍研究)；長江水開發主體研究(市場主體或政府主體)等。

其三，長江水資源配置(調水與節水)政策研究。水資源配置是新世紀水利改革和發展的中心任務。要實現合理的水資源社會再分配，必須大力開展水資源配置的政策研究。長江水資源配置政策研究的主要任務是：長江流域水權與水利產權研究；水商品與水市場研究；長江流域水價形成機制研究；水資源社會再分配與水價杖益再分配研究；長江流域節水機制與調水關系研究；水資源配置的工程手段與政策手段關系研究；“工程水利”、“資源水利”與長江水利現代化關系的研究等。

其四，長江水保護(水土保持和水資源保護)政策研究。長江流域水土保持和水資源保護(水污染防治)，是長江水保護的兩大職責。長江水保護政策研究的主要任務有：長江流域水環境、水生態與水利現代化研究；長江流域水保護的激勵機制與約束機制研究；水保護中的政府作用與市場作用研究；水保護的流域性與區域性研究；長江流域上、中、下游水保護的特點及對策研究；長江流域水保護中的“一龍管水”與“多龍治水”研究；長江流域水污染防治的良性經濟運行機制研究；長江流域水土保持與農業產業化、鄉村工業化、農村城市化、社會現代化關系研究等。

3長江水利發展戰略研究

長江水利發展戰略研究的主要內容包括：長江流域水利體系建設與經濟社會發展關系研究，長江流域水利發展階段及其內在規律研究，長江流域水利的發展目標研究，長江流域水利長遠發展戰略研究，長江流域水利宏觀發展戰略研究。進入新的世紀，長江水利發展戰略研究的重點應當是長江水利現代化問題的研究。

長江流域水利發展階段如何劃分，當前處于什么階段，就是一個值得研究的重要問題，涉及到長江流域水利發展戰略的全局。初步研究表明，世界水利發展史顯示了較為明朗的“四階段”特征，即：“水治理、水開發、水保護、水管理”四個發展階段。長江流域現正處于“水治理”階段向“水開發”階段轉變的過渡時期。

長江水利現代化研究，是長江水利發展戰略研究的研究內容之一。長江水利發展的長遠戰略目標，就是要整體推進長江水利現代化，最終建立與社會現代化相適應的現代水利體系。特別是進入21世紀現代化建設新階段之后，長江水利今后發展的戰略任務，就是要全面推進長江水利現代化。

長江水利現代化研究的內容包括：長江流域社會經濟現代化與流域水利現代化關系研究，長江流域水利現代化目標與指標體系研究，流域水利現代化與區域水利現代化關系研究。長江流域的水利現代化與區域水利現代化關系研究，就是一個十分重要的課題。近來，經濟現代化步伐較快的沿海地區，江蘇、浙江、上海、廣東、福建等地區都先后提出了率先實現水利現代化的問題，有的甚至提出了實現水利現代化的指標和規劃。無疑，這體現了社會經濟現代化的必然要求，研究、規劃和推進水利現代化是實現社會經濟現代化的基礎和前提，沒有現代水利，就不可能有現代農業、現代工業和現代經濟的協調發展。因此，社會經濟現代化較快的地區率先推進水利現代化是適宜的。但是，區域水利現代化不僅要與區域經濟現代化相協調，而且在很大程度上要受流域水利現代化的制約，這是水資源開發利用的流域特性決定的。一個流域是一個完整的單元，一個大流域中的任何一個區域的水開發利用，都要受到相鄰區域和整個流域水開發利用的影響。流域的防洪治理是這樣，水資源的開發利用和分配是這樣，水污染防治、水土流失治理和水生態環境建設更是這樣。例如水污染防治問題是現代工業社會的一大頑癥，要從根本上解決這一問題，必須從流域的上游開始，實行全流域的統一規劃和綜合治理。離開了全流域的統一規劃和綜合治理，某一個區域要實現水污染防治的現代化目標是十分困難的，甚至是不可能實現的。因此，水的流域特性，決定了區域水利現代化要受制于流域水利現代化進程，只有從流域水利現代化統籌考慮，區域水利現代化才是順理成章的，否則，脫離了全流域的水利現代化進程，長江下游地區的水利現代化是不完全的。且不論廣闊的長江上中游地區，僅就長江下游的太湖流域來看，離開了江蘇省的水污染整治，上海市的“水臭”問題就不可能徹底解決。如果連水質性缺水問題都沒有解決，喝的用的還是臭水，那水利現代化、經濟社會現代化就是一句空談。

長江水利現代化研究，可以從軟科學和技術科學兩個層面展開。長江水利現代化的指標體系研究、長江水利現代化規劃研究等，大多屬于水工程技術科學層面的研究，應由規劃設計單位承擔。而涉及長江水利現代化的宏觀戰略、水政策法規及相關軟科學方面的問題，如社會經濟現代化與水利現代化關系研究，世界水利現代化與長江水利現代化比較研究，長江流域水利現代化的目標及特色研究，長江上游、中游、下游地區水利現代化的不同特征及對策研究等，則應由政策研究部門承擔。這兩個層面的研究都是十分重要和不可或缺的，它們可以相互補充而不能相互替代。我們應當同時支持這兩個層面的現代化專題研究。