基層大市場監管體制構建研究

導語：基層大市場監管體制構建研究一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、背景闡釋

本文所述的大市場監管體制，是指在縣級及以下層面將工商、質監以及食藥等涉市場監管的部門和執法隊伍進行整合，組建統一市場監管力量的管理模式。從歷史角度看，這次基層市場管理體制調整有著深厚的時代背景，大體可以分為兩個階段：

（一）統一規范期

這一階段的主要特征是“收權”。黨的十五大召開后，我國社會主義市場經濟建設在經歷了“制度破殼”和“價值認同”后，進入了新的發展階段。這一時期，各地的經濟建設熱情得以充分釋放，經濟發展取得顯著成效，但與此同時，由于頂層設計的滯后，商品經濟快速發展也帶來了各種各樣的問題。例如，價格雙軌制的實行導致了計劃內外倒買倒賣和權力尋租現象嚴重；再如，盲目的經濟發展沖動引發了部分地區惡性競爭，地方保護主義盛行嚴重影響了市場要素的自由流動。于是，如何盡快建立起規范有序的市場秩序，形成統一高效的經濟運行架構，成為亟待解決的問題。在此背景下，市場監管領域“集權式”改革應運而生。例如，1999年3月，經山東省政府魯政發〔1999〕19號文件批準，各市工商行政管理局上劃省垂直管理；次年，政府機構改革又將各市質量技術監督局、藥品監督管理局上劃省垂直管理。另外，這一時期其他省市也先后進行了相應改革。總的來看，上述改革舉措的實施，緣于各地均希望通過上收權限，在更大區域范圍內對市場秩序進行重塑或規范，進而打破長期以來地方無序、粗放的市場格局，構建起更為科學完善的現代化市場體系。

（二）特色發展期

這一階段的主要特征是“放權”。從20世紀末開始，經過十幾年的改革發展，我國社會主義市場經濟體系日益成熟和完善。據統計，目前我國95%以上的商品資源已由市場來配置，四通八達、服務周到、種類齊全的市場體系已基本建立。與之相對應，我們也看到，隨著市場經濟發展紅利的釋放，地方政府對市場經濟的認識在不斷加深，對市場的駕馭和管理能力也日益提高。然而，發展與問題總是相伴而行，經過十余年的高速發展，以投資驅動為主要形式的經濟發展模式逐漸式微，國內生產總值增長進入“7時代”。面對新常態，如何培育出更為豐富多樣的市場樣本，形成多極拉動的經濟發展格局，亟需調動地方政府經濟建設的積極性和主動性。于是，將原先垂管的相關部門重新下放地方，便具備了條件。例如，2009年9月，經山東省委、省政府魯發〔2009〕18號文件批準，食品藥品監督管理機構由省以下垂直管理調整為市縣政府分級管理；2013年食品藥品工商質監管理體制改革，各地又將工商、質監下放地方，實行屬地管理。

二、問題分析

2014年6月，國務院下發《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發〔2014〕20號），意見提出要加快縣級政府市場監管體制改革，探索綜合設置市場監管機構。于是，配合著地方政府職能轉變和機構改革，本著加強基層政府市場監管能力的需要，各地開始探索在縣級及以下層面將工商、質監、食藥等部門采取二合一或三合一的模式，組建統一的市場監管機構。但改革之初，由于沒有現成經驗可循，加之當前體制的運行慣性，使得改革陷入了雙重困境。

（一）專業化監管困境

根據馬克思的分工理論，社會生產現代化程度越高，分工就越精細，相應對管理的需求就越專業。據統計，按照發達國家行業界定與演變規則，目前我國行業種類大體可以分為機構組織、農林牧漁、醫藥衛生等21大類、770多小類（數據來源《財富中國》）。另外，隨著經濟社會的不斷發展，近年來市場領域出現了許多新型經濟模式，例如，物聯網、互聯網+等，這些新生事物與傳統行業相結合，促使了部分市場領域近乎呈裂變式分化和成長。市場的高度分化，使得不同行業之間的專業壁壘更為明顯，具體到市場監管領域也是如此。比如，工商領域的電商監管、質監領域的特種設備監管和食品藥品監管之間就有著明顯的專業鴻溝。面對這種情況，在基層組建的大市場監管機構，能否統配好原先分散在不同部門的人員力量以及相關檢驗檢測和執法資源，進而對基層市場的各相關環節進行有效監管，成為當前基層大市場監管體制構建的一大困境。

（二）安全風險困境

安全風險作為市場監管的重要內容，在此將其單獨列出，并不是對上述專業化監管困境的重復強調，而是因為基層市場監管的食藥領域極易發生安全事故，并且這類風險一旦產生，其造成的社會影響和輿論、問責壓力，會直接對現行政府機構改革產生影響。具體而言，隨著社會文明化程度的不斷提高，其對個體的“人”必然越發關注。那么，在日益民主的自媒體時代，食品、藥品作為可以直接對人體健康甚至生命安全產生影響的產品，由其引發的安全事故，自然可以短時間內凝聚起強大的社會關注。然而，這種關注一旦轉為集體問責，就會對改革走向產生影響。例如，2008年由三鹿集團肇始的奶粉污染事件，以及隨后引起廣泛關注的毒豆芽、地溝油等食品安全事件，直接推動了后來的食藥監管體制改革。進而言之，也正是由于上述安全風險的存在，導致了部分地區在推動基層大市場監管體制改革時顧慮較大、態度謹慎，進退之間使改革陷入了又一困境。但縱觀改革大局，國家鼓勵在基層進行大市場監管實踐，具有一定前瞻性。主要體現在以下幾個方面：一是符合大部制改革方向。就縣級政府部門而言，日常工作中專業性政策的研究制定較少，更多情況下是相關改革舉措或政策規定的貫徹落實，這為組建綜合性工作部門提供了有利條件。另外，在縣級層面組建統一的市場監管機構，還能在有效緩解機構限額壓力的基礎上，最大限度地節省行政成本。二是有利于強化基層食藥監管力量。隨著市場經濟制度體系的日益完善，工商部門的管理和執法職能相較以前弱化趨勢明顯，但由于體制調整的惰性，基層沉淀了大量工作力量，工商管理人力資源閑置問題非常突出。在此前提下，推動基層組建大市場監管機構，可以在編制總量控制的前提下，實現人員編制的低成本轉移。三是有利于基層綜合執法改革。黨的十八屆四中全會提出，要推進綜合執法，大幅減少市縣兩級政府執法隊伍種類，重點在食品藥品監管、工商質監等領域內推行綜合執法。在基層組建市場監管機構，有利于統合工商、質監、食藥等涉市場監管領域的執法力量，進而為下步行政綜合執法改革積累有益經驗。

三、幾點建議

總而言之，從目前的改革實踐看，對于那些機構限額、人員編制相對緊張的地區，進行大市場監管體制改革有一定好處。針對當下基層大市場監管體制構建面臨的雙重困境，提出以下建議：

（一）加強頂層設計，統籌推進改革。改革是一項系統工程，任何一個環節的紕漏，都有可能影響整體效果。在基層進行大市場監管體制改革，既有上下對口的調整陣痛，又有基層食藥監管的風險約束。這就要求相關部門在推進改革時，要充分調研，切實摸準查實改革過程中可能涉及的問題，并相應做好預案處理。同時，要堅定改革決心，市委、市政府一旦做出改革部署，就要一抓到底。要加強統籌推進改革的制度設計，將各項改革的目標任務、推進措施、督查手段進行細化分解，確保改革工作環環相扣，取得實效。

（二）建立協調機制，優化監管流程。在基層進行大市場監管體制改革，并不是簡單地將工商、質監、食藥等部門進行物理合并，而是要通過對各種市場監管力量的優化整合，以圖發揮出“1+1＞2”的效果。但想達到這一目的，首先要建立起新的上下級協調配合機制，并以制度的形式將基層市場監管部門如何與上級分設的對口部門進行協調配合予以明確，防止改革后出現“一對多”的混亂局面。其次，還要不斷優化部門內部業務流程，使不同模塊的業務，既能單向運轉流暢，又能與其他業務相互配合、形成合力，切實提高基層市場領域的綜合監管能力。

（三）加強業務培訓，打造過硬隊伍。再成功的改革，說到底也只是體制機制的調整和優化。具體到日常工作，還要每一名工作人員去落實。基層市場監管機構組建后，最重要的任務之一就是加強人員培訓。要強化政治理論學習，使廣大干部職工能夠將自身崗位的調整，放到全面深化改革的大局中去認識，從而形成支持改革、擁護改革的良好氛圍。同時，還要加強業務培訓，通過崗位交流、專家講習和集中培訓等方式，切實增強工作人員在市場各環節、領域進行管理和執法的能力，進而打破原先不同部門工作人員之間的業務瓶頸，真正打造出一支過硬的市場監管執法隊伍。

作者:張金亮