公交集團公司內部控制體系構建

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內部控制是衡量現代企業管理的重要標志，特別是在市場競爭日趨激烈，行業監管部門提出的要求不斷增強，企業管理層責任不斷加大的當今經濟環境，企業發展與改革面臨著前所未有的挑戰——會計信息失真、國有資產流失、違法違規經營、企業舞弊不斷，等等，這些問題無不與內部控制嚴重失控有密切的關系。大量研究表明，良好的內部控制是實現企業戰略目標之根本。因此，建立一套科學、合理、系統、有效的內部控制體系來規范企業日常經營活動，對提高企業的運營能力、擴展企業的盈利空間、促進企業實現戰略目標，具有重要意義。

一、公交公司經營的特點

公交，作為城市交通的一種，是城市重要的基礎設施，與人民群眾生產生活息息相關，也是一項關系人民群眾“行有所乘”的重大民生工程和社會公益項目。所以公交分擔著一定的社會責任，具有社會性。比起其他企業，公交公司具有其行業特殊性，主要表現在管理和經營模式上：第一，具有經濟性和社會性兩面屬性。城市公交整個公司為居住在生活和工作上提供了方便，為了確保其社會效益，在服務質量、運營設施、營運空間、營運時間等方面上，均要以居民的便利和需求核心，同時其社會效益還包括公司的經濟效益。這就要求城市公交公司要有合理的企業管理模式，通過多方面的舉措實現自身的企價值。第二，具有零散的收入和對象。公交的客戶群體是城市居民，營業收入與其他公司不同，具有零散的收入和結算對象多的特點。公司必須構建適合的票證管理制度，來解決收入零散和結算對象的資金款項結算問題。第三，固定性成本費用大。公交公司在整個營運成本中存在著大量的固定營運成本，如駕乘人員的工資、燃料費用、車輛維修保養、車輛的折舊費、車輛保險費等，其固定的費用與營運客流量不成比例，在總營運成本中占據著很大比例。第四，運營利潤增長慢。公交公司運營利潤增長緩慢的主要原因是公益性政策和票價低。公交公司與其他企業不同，不受其市場影響，主要是靠政府宏觀調控。公益性票價政策是指某些特定群如：軍人、老人、殘疾人和學生等具有半價票或者免費票優惠政策。公交公司主要的利潤收益來源于公交票價收入，近年來國家大實施公交優先戰略，公交票價始終保持在一個較低的水平，隨著物價上漲，其公交營運成本的不斷增加，企業的營運收入增加與成本支出差距不成比例，導致營業利潤增長速度處于緩慢狀態。第五，固定資產比例高。在我國很多公交公司，總資產結構中固定資產所占有的比例都很大，相對來說流動資產不多。固定資產包含了兩方面：固定性和移動性兩種固定資產，固定性資產是指企業建筑物，而移動資產是指公交車輛。因此合理分配和管理的固定資產是非常重要的。

二、加強公交公司內部控制的必要性

隨著城市人口的大量涌入，公交作為城市交通的主要工具之一，面臨越來越大的壓力。為構建和諧社會，解決城市出行問題，切實加強民生建設，國家建設部在2004年頒布了“關于優先發展城市公共交通的意見”，公交優先政策成為國家級的發展戰略；隨后，建設部、發改委、財政部、勞動和社會保障部在2005年又頒布了“關于優先發展城市公共交通的若干經濟意見”，提出了以財政補貼作為公交優先政策中的主要經濟手段。2011年“兩會”上國務院總理特別指出：優先發展城市公共交通是符合中國實際的城市發展和交通發展的正確戰略思想”。基于此全國大部分城市已經推行或正在推行，對公交企業的財政補貼，以期達到在建立低票價的公共交通服務體系的同時，保證公交企業的健康發展。但不可否認的是，目前公交特別是城市公交的展還遠遠不能滿足人口增長的需求。其一，公交企業行使著公益職能，政府為鼓勵其發展，在政策上給予了一定的傾斜。也根據實際情況給予了一定的補助，但在補貼金額上，受當地政府的財力限制，除去北京、上海等經濟發達的大城市，其他地方的政府補貼相對龐大的支出來說，都是杯水車薪。其二，公交作為一項基本的城市功能，公交企業不僅不能提高票價，還需要進行公交卡打折，對如高齡、殘疾等特定人群實行免票。其三，汽油價格不斷上漲，運營成本增加；工人工資待遇要不斷提高以留住人才；車輛需要定期維修、更新換代；等等，大量的費用支出，讓不少企業入不敷出，甚至處于虧損狀態。其四，公交車輛缺乏、線路錯綜復雜、交從業人員素質偏低、公交專線被占用、公交站臺缺少或設置不合理等問題和矛盾日益激烈，已經成為公交企業發展的最大障礙。所以，全國大多數公交公司都是嚴重虧損狀態，虧損就是虧錢，虧資金。可見，資金是企業生存與發展的基礎，是企業從事經營活動的血液，資金管理更是公交公司內部管理和控制的中心和重要方面。在外部補貼助力不大、成本支出不斷增加的情況下，只有通過財務管理增強企業內部控制，加大資金、資產管理力度，才能最大程度的規避運營風險，從而促進公交企業良性健康發展。因此，研究和完善公交公司資金管理的內部控制很有意義。

三、武漢市公交集團公司內部控制現狀和資金管理現狀

（一）武漢市公交集團公司內部控制現狀

武漢市公交集團公司是武漢市人民政府出資組建的國有獨資公司。2002年6月，經市委、市政府同意，在原6家國有公交企業基礎上組建而成。2003年4月25日集團公司正式掛牌。武漢市A公交集團公司（組織結構見圖1）現有公交一至六公司、電車公司等15個全資分公司；市輪渡公司、市出租汽車公司等6個全資子公司；武漢通恒公汽客運服務有限公司等13個合資合作公司。截止2014年4月，在冊職工32500人。擁有公交營運線路330條，線路長度6005.9公里。公共汽、電車6993臺，其中空調車5486臺，非空調車1507臺。燃氣車2237臺，柴油車4510臺，新能源車及電車246臺。輪渡航線13條，船舶36艘；汽渡航線2條，船舶8套；出租車1488臺。公交場站用地871102平方米，公交場站63個。該公司按照《公司法》實行的董事會領導下的總經理負責制，公司的法人治理結構已基本形成，管理水平和內部控制在公共交通行業屬于中上游水平。但是公司公益性的定位及較低票價的行業特殊性，導致了其企業經濟效益與社會效益之間的矛盾日益加重。特別是隨著城市公交政策的變化和外部市場競爭的加劇，公交公司的內部控制的薄弱環節也逐漸暴露出來了。1.內部控制設計不夠全面。公交公司與其他公司性質不同，含有經濟性和社會性，這給公交公司建立系統的控制制度造成一定影響。武漢市公交集團公司遵照國家相關規定，構建了適合自己的制度，但總體來說和目前市場的發展狀況相比，尚存在不足，主要體現在以下幾個部分：一是對內部控制沒有建立事前預防和事中控制原則。二是公司內部各部門之間分工不明確、配合不協調。這樣就會導致各個環節和流程存在漏洞，影響內部控制的效果。三是內部部分控制制度不夠完善。如會計制度的內容不夠完善，部分制度權限不明了，對員工的賞罰不分明等。四是公司的信息不全面。在公交公司是實際管理過程中，基本資料不夠完整準確，導致資料缺失，工作人員在實際工作的過程中資料的保存不全，整理不及時并且沒有合理的分類和整理，導致檢索和查閱的不便。2.內部控制執行力度不強。內部控制不是一堆堆文件、手冊和制度，而是以控制目標為中心進行的一種動態的控制過程。不管公司制度是否完善，都必須要有強有力的執行力，這樣才能保證企業的正常運行。現行的公交公司工作人員對于內部控制工作缺乏重視性和風險防范意識，在思想意識上存在偏差，沒有充分認識到內部控制的重要性和內部控制機制建立的緊迫性，所以很多企業內部的操控制度執行力不強、貫徹力不夠，導致很多制度只停留在表面，并沒有很好的貫徹落實，忽略了其可行性和經濟效益性，無形中加大了營運成本，對實踐工作無實際指導意義。3.缺乏良好的人力資源政策。內部控制是由人來執行的，人員的素質是內部控制有效的關鍵因素。企業的人員聘用沒有完全引入競爭8機制，沒有將培養員工道德和專業勝任能力形成一種制度約束，對員工沒有一套合理完善的培訓、薪酬待遇、業績考評及晉升制度，員工積極性未能有效發揮導致服務水平下滑，市民“乘車難”問題日趨嚴重，導致公交公司無論是生產經營還是服務社會都陷入了困局。

（二）公交集團公司資金管理現狀

資金是企業生存和發展的重要基礎，也是企業生存的“血液”，資金管理更是公交公司內部管理和控制的中心和重要方面。1.公交集團公司資金管理特點1.1經營性資金來源相對較為穩定。主要來源包括客運收入和車身廣告收入。其中客運線路收入會受季節、節假日影響，有一定的波動。車身廣告收入等相對穩定，所以，總體上來說，公交的現金流量較為穩定。1.2財政補貼資金比重逐步上升。公交公司作為公益性行業，主要依靠政府投入。近年來，政府通過財政投入公交各類補貼資金越來越多，占公交公司營運資金比重越來越大，單目前還不能完全解決公司收入與成本嚴重倒掛的現象。1.3公司資金運用剛需較強。公司資金支出，包括人工成本、燃料、車輛保險、維修保養和運營車輛投入等，約占資金運用的90%以上。從確保員工利益、隊伍穩定和車輛安全行車來看，這些資金的及時保障是必須的。2.公交集團公司資金管理現狀公交集團公司集團公司資金的流入主要包括補貼收入、月票收入和所屬單位收上繳收入。其他經濟來源包括廣告收入、政府購買服務收入等。資金流出主要包括駕乘人員的工資、燃料費用、車輛維修保養、車輛的折舊費、車輛保險費等。目前，全國公交公司都面臨著資金嚴重不足，企業生產經營所需資金缺口大，資金周轉不靈等困難，對資金管理處于有錢難管、甚至是無錢可管的尷尬局面。可以說資金緊缺問題制約了企業的經營發展，影響了企業經濟效益的提高。究其原因，除宏觀上由于國家信貸緊縮的原因外，公司資金管理方面也存在諸多不足。2.1資金管理分散，財務監控能力存在很大不足。公交公司具有零散的收入和結算對象多的特點加大了資金管理的難度。傳統的財務管理中，由于在銀行開戶沒有限制及銀行之間拉存款，使各分公司至少設立兩個以上的銀行存款賬戶，企業集團無法及時了解其資金狀況。企業集團內部各單位缺乏激勵機制和約束機制，資金閑置與短缺并存，造成了內部資金的余缺調劑不力。營運資金的管理不到位，進而影響單位籌資和投資活動的有效實施，進一步制約了公司的發展。2.2資金使用效率低，資金風險大。由于各分公司的經濟利益相對獨立，內部購銷活動往往互相拖欠，形成三角債，特別是效益較差的分公司一旦資金鏈出現斷裂，則將拖累其它分公司，使內部單位陷人資金困境。在資金狀況良好的情況下，不能科學地選擇合適的時點支付各類應付款項，從而既不能建立起企業的信用度，又不能爭取到較大的現金折扣。2.3不科學的管理方式，影響生產經營活動的正常進行。資金預算管理只是“寫在紙上，掛在墻上”，沒有落實，預算管理制度形同虛設。由于缺乏先進、有效的資金管理手段、專業的管理人才和完善的管理制度，必然影響了企業財務管理工作的正常運轉及對外的信用度，造成大量資金的浪費，在一定程度上制約了企業的發展。

四、武漢公交集團公司內部控制的構建——以資金管理為例

（一）公交集團公司內部控制設計原則

2006年6月6日國務院國有資產監督管理委員會下發的《中央企業全面風險管理指引》的通知，2008年6月28日“五部委”（包含財政部、審計署、證監會、銀監會和保監會）聯合的《企業內部控制基本規范》，2010年4月11日“五部委”聯合的企業內部控制配套指引。依據內部控制基本規范，公交集團公司內部控制設計以內部環境為基礎、以風險評估為環節、以控制活動為手段、以信息與溝通為條件、以內部監督為保證，形成相互聯系、相互促進的五要素內部控制框架，突出管理控制和業務控制兩部分涉及的政策和程序要求，以對各類內生性風險進行的控制。具體設計遵循以下原則：1、全面性原則：貫穿決策、執行和監督的全過程，覆蓋集團公司及其所屬單位的各種業務和事項，實現全過程、全員性控制，不存在內部控制空白點。2、重要性原則：在兼顧全面的基礎上，關注重要業務事項和高風險領域，并采取更為嚴格的控制措施，確保不存在重大缺陷。3、制衡性原則：應當在治理結構、機構設置及權責分配、業務流程等方面形成相互制約、相互監督的機制，同時堅固運營效率。要求公司完成某項工作必須經過互不隸屬的兩個基本點或兩個以上的崗位和環節；同時，還要求履行內部控制監督職責的機構或人員具有良好的獨立性。4、適應性原則：應當與公司經營規模、業務范圍、競爭狀況和風險水平等相適應，并隨著情況的變化加以調整。要求公司建立與實施內部控制應當具有前瞻性，適時地對內部控制系統進行評估，發現可能存在的問題，并及時采取措施不救。5、成本效益原則：應當權衡實施成本與預期效益，以適當的成本實現有效控制。要求公司內部控制建設必須統籌考慮投入成本和鏟除效益之比。

（二）公交集團公司內部控制設計思路

所有企業內部控制體系建設中所需要控制的風險均蘊含于各業務流程之中，不同行業不同企業存在的風險不一樣，內部控制的設計要量體裁衣才能充分發揮防范風險的作用。武漢市公交集團公司作為武漢市人民政府出資企業，是武漢市國有資產監督管理委員會所屬22家企業中的五家內部控制體系建設的試點單位之一，基于集團公司“一體兩翼”戰略目標指引，全面深化企業改革，按照集團公司“有制度、有標準、有流程、有聯系”的“四有”建設思路，集團公司于2014年9月開始啟動、2014年10月著力推進企業內部控制體系建設工作。根據集團公司領導層的設計，內部控制體系建設的工作部署分“三步走”：首先，以計劃財務管理部（以下簡稱計財部）試點部門，率先探索如何設計適合計財部的內部控制管理體系的方法、思路以及內部控制標準；第二，在集團公司其他部門（除計財部之外的包括總經理辦公室、人力資源部等11個部門）中逐一展開，依次建立適應各部門的內部控制管理標準；第三，在集團公司所屬單位全面延伸，最終形成武漢市公交集團公司內部控制管理體系，包括對集團本部、集團所屬單位的兩個層級的立體式、全覆蓋的集團內部控制管理體系。作為武漢市公交集團公司內部控制體系建設試點部門的計財部，肩負著集團公司生產經營業務的會計核算、財務管理等重要職責。與此同時，計財部提供對公司決策有用的信息，參與公司經營決策等職能作用發揮的深度和廣度也直接關系到公司內部控制的執行力，關系到公司戰略目標的順利實現。因此，建立以全面預算為核心的計財部內部控制體系，有利于提高集團公司財務風險管控能力，對集團公司其他部門以及集團所屬單位內部控制管理標準的建立起著試驗田和引領作用，是公司安全、發展、效益三大業績協調增長的基本保障。以計財部為例，在內部控制管理標準的建設中，所需要控制的風險均蘊含于各業務流程之中，對財務內部控制的研究、設計思路是這樣的：（1）通過對計財部業務流程的全面梳理，確定預算管理、年度綜合計劃管理、資金管理、收入管理、成本費用管理、固定資產管理等13個類別業務項目；（2）針對每一個業務項目，分析和識別每一業務流程的（上游、中游、下游）關鍵風險點，這些關鍵風險點也就是控制點；（3）針對控制點，通過財務法規、公司管理制度、文件和管理辦法，細化出對應的風險點的控制措施。制定出的財務內部控制體現以內部環境為基礎、以風險評估為環節、以控制活動為手段、以信息與溝通為條件、以內部監督為保證，形成相互聯系、相互促進的五要素內部控制框架，突出管理控制和業務控制兩部分涉及的政策和程序要求，以對各類內生性風險進行的控制。同時，在財務內部控制管理體系的設計過程中，充分體現了以風險為導向的內部控制理念，強調事前控制和過程控制，在構建良好的內部環境基礎上，將控制風險作為內部控制的驅動，以風險控制矩陣的形式將業務活動風險進行提煉，實現風險預控和標準化管理。風險控制矩陣中的“關鍵風險點”和“控制措施”完全嵌入到具體業務流程中，在計財部的預算管理、年度綜合經營計劃、資金管理等十三個類別的事項中，通過與關鍵風險點一一對應的控制措施，與各業務活動流程一起發揮應有的功能，實現對風險的管控目標。

（三）武漢市公交集團公司內部控制設計—以資金管理為例

“現金為王”一直以來都被視為公司資金管理的中心理念。公司現金流量管理水平往往是決定企業存亡的關鍵所在。在面對日益激烈的市場競爭，企業面臨的生存環境復雜多變，通過提升公司現金流的管理水平，才可以合理的控制營運風險，提升公司整體資金的利用效率，從而不斷加快企業自身的發展。結合武漢市公交集團公司計財部資金管理的實際情況，有必要從以下幾方面加強控制：1.實行財務集中管控，提高資金使用效益公交公司行業和其他公司不一樣，有特殊性，具有零散的收入和結算對象多的特點，實行財務集中管控是有效的措施。但要注意“集權有道、分權有序”，在分權和集權更傾向于集權，而不是絕對的集權，是在一定范圍內、一定程度上有原則、有導向的分權。還注意將薪酬計劃和財務集中管控結果相掛鉤，發揮集團本部和二級單位負責人的積極性。同時處理好人員、技術和管理三者的協調關系，只有重視三者的集成，才能實現現代網絡環境下集團公司對財務的集中管控，從而實現集團利益的最大化。2.加強預算及計劃管理公司所有資金收支必須納入預算及計劃管理，堅持以收定支，量入為出，避免集團公司經營缺乏約束或盲目經營導致的資源浪費或發展戰略難以實現。各單位各部門資金使用嚴格按照計劃進行，資金計劃根據年度預算制訂，并隨預算的調整而調整。年度綜合經營計劃是集團公司年度生產經營活動的指導性文件，是在上年度生產經營結果的基礎上，結合本年度生產經營環境客觀變化和企業發展戰略需要，制定出本年度各項生產要素的定額指標，用以指導集團公司以及各二級單位開展年度經營生產活動。武漢市公交集團公司實行三級管理、兩級核算的計劃管理體系，其中，三級管理指集團公司、二級單位及二級單位下屬分公司三個層級進行管理，兩級核算指集團公司、各二級單位兩個層級進行核算。年度綜合經營計劃編制按照公歷會計年度為一個期限，具體編制機構為集團公司計財部，經公司董事會審核批準后下達給集團公司各二級單位落實執行。集團公司各二級單位根據集團公司下達的年度綜合經營計劃，按照集團公司各二級單位內部資源分布及季節性指數進行分解，并具體組織實施，各二級單位為該單位年度綜合經營計劃實施的主要責任人，年度綜合經營計劃的執行監督和考核評價由計財部根據集團公司相關規定組織實施。年度綜合經營計劃編制與審批、執行與監督、分析與考核的控制流程應當清晰嚴密，對年度綜合經營計劃編制方法、審批程序、計劃執行情況檢查、計劃調整、計劃執行結果的分析與考核等應當有明確的規定。以年度綜合經營計劃編制與審批（見圖2）為例，公司應建立年度綜合經營計劃管理崗位責任制，將計劃的編制與審批具體落實到崗位，明確內部相關部門和崗位的職責、權限和業務范圍，確保年度綜合經營計劃相關工作按照既定流程和標準及時準確的完成，年度經營目標符合企業發展戰略規劃的要求，并保證目標的執行。3.建立分級授權制度，嚴格控制支出資金管理包括收入和支出，公交公司固定資產比重高，固定性成本較大，支出是控制的重點。目前公交集團公司在資金審批權限的設計方面不是特別明確，審批權限的設置較為混亂，影響了資金的合理使用和資金的有效利用。因此，應建立貨幣資金業務的分級授權審批制度。公交集團公司在建立和實施資金業務內部控制中，應當強化對以下關鍵方面或者關鍵環節的風險控制，并采取相應的控制措施，確保資金支付合理、準確，避免給公司造成經濟損失：(1)明確審批人授權批準方式、權限、程序、責任和相關控制措施。(2)明確經辦人辦理貨幣資金業務的職權范圍和工作要求。審批人應當根據貨幣資金授權批準制度的規定在授權范圍內進行審批，不得超越審批權限。對于審批人超越授權范圍審批的貨幣資金業務，經辦人員有權拒絕辦理，并及時向審批人的上級授權部門報告。對重大決策失誤造成的貨幣資金被貪污、侵占、挪用需追究決策人的責任。(3)嚴格按照支付申請——支付審批——支付復核——辦理支付的程序、辦理貨幣資金的支付業務并及時準確入賬。以資金支付（見圖3）為例，首先要提出支付申請。有關部門或個人用款時，應當提前向經授權的審批人提交貨幣資金支付申請，注明款項的用途、金額、預算、限額、支付方式等內容，并附有效經濟合同、原始單據或相關證明。第二，資金支付需審批。審批人根據其職責、權限和相應程序對支付申請進行審批。對不符合規定的貨幣資金支付申請，審批人應當拒絕批準，性質或金額重大的，還應及時報告更高一級審批人。第三，資金支付需復核。復核人應當對批準后的貨幣資金支付申請進行復核，復核貨幣資金支付申請的批準范圍、權限、程序是否正確，手續及相關單證是否齊備，金額計算是否準確，支付方式、支付企業是否妥當等。復核無誤后，交由相關負責人員辦理支付手續。最后，資金辦理支付。相關人員根據復核無誤的支付申請，按規定辦理貨幣資金支付手續，及時登記現金和銀行存款日記賬。4.建立辦理資金業務的崗位責任制，實施職責分離公司應當建立辦理資金業務的崗位責任制，明確相關崗位的職責權限，確保辦理資金業務的不相容崗位相互分離、制約和監督。做到做到會計和出納相分離。保管和出納相分離，網銀支付提交人員、支付人員相分離，出納人員不得兼任稽核、會計檔案管工作，以及收入、支出、費用、債權債務賬目的登記工作。嚴禁未經授權的部門和人員辦理貨幣業務和直接接觸貨幣資金。辦理資金業務的不相容崗位職責內容包括：資金計劃的編制與審批；資金業務的授權審批與執行；資金賬戶記錄與核對調節；收入類資金的收取與對賬；支出類資金的的申請與審批；資金的保管與資金的記錄；資金的保管與資金的盤點清查；銀行票據管理與檢查；預留印鑒管理與使用；財政補貼、財政返還資金的申請與收取。5.建立有效的內審稽核制度，加強企業內部的貨幣資金審計工作有效地審計工作有利于保障企業貨幣資金內部控制的高效進行，完整的企業貨幣資金內部控制體系離不開有效的審計工作，因此，這就需要企業不斷加強內部審計工作，確保企業內部審計機構設置、人員配備以及工作的獨立性，切實最大限度的發揮內部審計部門應有的作用。具的體的做法有：(1)由內審人員不定期進行現金盤點，檢查有無庫存現金超限額的情況存在，定期對現金進行盤點，看有無挪用現金或白條頂庫現象。(2)隨時監控網上銀行支付的款項。(3)每月由內審人員對銀行賬戶余額進行核對。(4)由內審人員對業務收銀部門的發票和單據進行抽查，重點檢查單據是否有跳號情況、打折銷售是否有授權人員的簽批等。(5)檢查財務印鑒是否有兩人分管。

五、結論

內部控制是為了保證會計數據的真實正確和財產物資的安全完整而設置的各種會計處理方法和程序，是科學管理的主要工具和手段；是隨著企業對內加強管理和對外滿足社會需要而逐漸產生并發展起來的自我檢查、自我調整和自我約束的系統，有助于企業達到自身規定的經營目標。在我國經濟的迅速發展的背景下，內部控制在現代經濟生活中的重要性越來越突出。隨著環境的變化，企業內部控制制度也需要不斷的調整、變化。只有根據新的變化不斷調整改進企業的管理制度，才能使企業在激烈的競爭中立于不敗之地。公交是保證人們正常出行、構建和諧社會的不可或缺的重要組成部分，加強公交企業內部控制，加強資金、資產管理，執行好財務全面預算制度，能夠防范公司運營風險，保證公司健康快速發展，為廣大人民群眾更好的服務。

作者:馬馳 單位:武漢公交集團總公司