中介機構PPP項目審計問題探討

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摘要：隨著PPP項目發(fā)展規(guī)模的不斷擴大，加強PPP項目風險防控工作就顯得尤為重要，如何有效發(fā)揮和利用中介機構在防控過程中的作用越來越受到業(yè)界的關注。本文通過深入剖析ppp項目審計防控的現(xiàn)狀及問題，對審計方式方法等進行了探討。

關鍵詞：中介機構；PPP項目；全過程跟蹤審計

一、PPP項目概述

PPP廣義范疇是指為提供公共產(chǎn)品或服務而開展的政府方與社會資本合作的形式，它不局限于項目的融資，包含了設計、投融資、建設、運營、維護、移交等項目全生命周期不同環(huán)節(jié)的合作。PPP（Public-privatePartnerships），常譯為“公共-私營-合作機制”，是指為了建設基礎設施項目，或是為提供某種公共物品和服務，政府按照一定的程序和方式，與私人組織（社會力量）以政府購買服務合同、特許經(jīng)營協(xié)議為基礎，明確雙方的權利和義務，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，由社會力量向公眾提供市政公用產(chǎn)品與服務的方式，提高質(zhì)量和供給效率，最終使合作各方達成比預期單獨行動更為有利的結果。

二、PPP項目特點

（1）建立長期的政企合作機制。政府和社會資本之間通過友好協(xié)商建立長期合作關系，發(fā)揮投資人在整合設計、建設、運營、管理等方面的綜合優(yōu)勢，讓“專業(yè)人做專業(yè)事”。（2）合理的利益共享機制。通過政府核定經(jīng)營收費價格以及以購買服務方式補貼標準，實現(xiàn)項目建設運營的自我平衡，政府利用社會資本的資金、融資和管理能力保障公共利益，提高項目經(jīng)濟效益和社會效益；社會資本則通過合作，獲得合理的投資回報。（3）平等的風險共擔機制。風險共擔是政府和社會資本合作關系的另一重要特征。政府和社會資本應該平等參與、誠實守信，按照合同辦事，依據(jù)對風險的控制力，承擔相應的責任，不過度轉(zhuǎn)移風險至合作方。。

三、PPP項目風險防控審計現(xiàn)狀及問題

1.涉及領域?qū)?，審計人才匱乏。PPP項目基本上都是大型城市基礎設施，項目規(guī)模大，投資大，涉及領域廣，影響項目的風險因素也比較多，因此對PPP項目的審計和風險控制需要專業(yè)素質(zhì)高、了解各種項目的知識復合型人才，從法律、工程、稅務、咨詢等眾多方面進行審計監(jiān)督。目前，盡管我國在審計環(huán)節(jié)做出了多方面的努力，提升審計軟件配置甚至是聘請專業(yè)學者專家，但是能夠滿足這些要求的審計人才卻很少。2.審計覆蓋面不廣，審計依據(jù)缺乏。隨著PPP項目在我國迅速發(fā)展，PPP項目的簽約落地率也在提升，但政府并未對所有的PPP項目進行審計，況且目前政府對PPP項目的監(jiān)管力度不夠，國內(nèi)PPP項目審計的相關制度、法律法規(guī)建設還不夠完善，對于PPP項目建設沒有統(tǒng)一的要求，項目審計依據(jù)缺乏。PPP項目是政府投資，引入資本，將國有資源開放、共享，如果監(jiān)管不到位的話，務必造成大量的資源浪費。3.審計定位偏失，未起到系統(tǒng)控制風險的作用。PPP模式是公私共建基礎設施，參與主體有政府、社會資本、項目實施機構等參建單位，參建主體更多，利益訴求差異大。在對PPP項目審計中，審計范圍需延伸到多方合作主體，同時將政府、社會資本、項目實施機構及關聯(lián)參建單位作為延伸審計對象，這樣才能全面、系統(tǒng)地控制項目風險。4.審計方式方法無法滿足控制的需要。目前PPP項目審計方式基本還是停留在事后審計，從2019年各地在陸續(xù)推出事中、事后的方式，但真正實施比例較小。PPP項目從項目的識別開始，到對項目風險、回收、績效等進行評價，整改項目過程中的合規(guī)性與合法性上有待考量。PPP項目跟蹤審計的覆蓋面較小，傳統(tǒng)事后審計無法系統(tǒng)全面地履行PPP項目的監(jiān)督職責，從而影響項目的建設質(zhì)量、效率、投資效益和社會效果。5.績效審計流于形式，未起到提高投資績效的目的?？冃徲嬍钱斍癙PP項目運行中應用比較多的一種審計方法，主要的中心內(nèi)容在成本的有效控制，確保政府投資效果得到良好的收益，相比于傳統(tǒng)的審計工作，不僅做到了審計效果，還給予相關的建設性意見。但是，在具體的應用中，績效審計主要表現(xiàn)在最后的竣工計算階段，雖然能夠給予一定的幫助，但是事后評價并不能對項目的整體發(fā)展起到良好的作用?？偟膩碚f，目前我國績效審計工作還存在嚴重的缺失，沒有嚴格的審計標準和相關指導政策，沒有起到提高投資效益的審計目的。

四、中介機構在PPP項目風險防控審計的必要性及對策

1.解決人才缺乏問題，專業(yè)人做專業(yè)事。鑒于目前PPP項目涉及多個專業(yè)，如法律、工程、財務、稅務等，因此對審計人員的綜合素質(zhì)要求較高，更需熟悉PPP項目運作流程、審計工作內(nèi)容以及需要遵循的法律規(guī)范，這樣的復合型人才很難滿足目前PPP項目規(guī)模的需求，因此建立PPP項目審計工作組，組內(nèi)有精通各類學科的綜合素質(zhì)人才，或通過機構聯(lián)合共同完成對PPP項目的全過程風險控制審計工作。因此通過引入中介機構，譬如會計師事務所、造價公司、律師等聯(lián)合體方式，展開項目咨詢審計工作，解決目前PPP項目審計人才缺乏的問題，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，以達到更好的風險防控效果。2.審計方式的多元化拓展利于PPP項目風險防控。建設項目傳統(tǒng)審計主要使用跟蹤審計和決算審計方式展開。然而，PPP模式改變了項目的建設程序、交易結構、運作方式、合同體系和采購方式。同時，參與方數(shù)量大增，法律關系從二維平行關系轉(zhuǎn)向多維復雜關系，這加劇了PPP項目監(jiān)控管理的復雜程度，利益平衡和風險控制難點加大，需要重構PPP項目審計方法體系。在PPP項目實施過程中，政府和社會公眾更注重PPP項目實施進度、公共服務供給質(zhì)量和項目實施成效，而社會資本對自我利益和自我發(fā)展更加關注。因此，審計應該從竣工決算審計拓展至工程造價審計、PPP項目管理審計、投資績效審計等全過程跟蹤審計新格局與新方式。3.審計重點從成本核算轉(zhuǎn)為合同管理、成本核算、投資績效審計。項目傳統(tǒng)審計主要是對投資的合規(guī)性、合法性進行審計，包括項目決策、設計、施工和竣工驗收等主要階段，其審計范圍屬于事后審計監(jiān)督。PPP項目運作流程比傳統(tǒng)項目更加復雜，涉及項目的識別、準備、采購、執(zhí)行和移交等五個階段，各階段密切關聯(lián)。運用傳統(tǒng)的后期介入成本核算不利于國家審計績效的提升，難以實現(xiàn)項目的既定目標。因此，審計重點需要從成本核算轉(zhuǎn)為合同管理、成本核算與投資績效審計。4.大力推進PPP項目全過程跟蹤審計PPP項目的本質(zhì)特征決定了全過程跟蹤審計范圍、內(nèi)容、審計重心和審計方式與傳統(tǒng)項目審計有所不同。一是PPP項目跟蹤審計范圍涵蓋了PPP項目實施的五大流程，即包含了項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交等五個階段，開展審計工作可按照PPP項目重點、審計方案、時間節(jié)點、分階段有計劃展開。二是傳統(tǒng)審計一般包含對建設項目審批程序、招投標合同、建設成本及交付使用資產(chǎn)等真實性、合規(guī)性進行審計；而PPP項目是政府和社會資本之間的長期合作關系，通常投資較大，實施時間較長，除要關注常規(guī)審計內(nèi)容外，前期工作中的物有所值評價和財政承受能力論證、項目實施方案中的風險分配情況，合理設計項目績效考核體系和回報機制等是PPP項目審計的重點內(nèi)容。三是審計關注重點發(fā)生變化。傳統(tǒng)審計關注的重點主要是審查建設項目概預算執(zhí)行情況和項目成本的真實性情況，其目的是監(jiān)督保證政府投資及利益，因此其審計重心主要在項目建設實施和竣工結算階段。而PPP項目是以實現(xiàn)“物有所值”為目標，其審計監(jiān)督重心應在項目前期準備階段和運營維護階段，前期項目篩選、物有所值評價、財政承受能力論證、實施方案內(nèi)容等是前期重點審計的內(nèi)容，而項目績效評價是運營階段的重點審計內(nèi)容。四是PPP項目的特點決定了PPP項目全過程跟蹤審計方式有較大變化，聯(lián)合律所、會計師事務所、造價公司、咨詢公司等社會中介專業(yè)機構或?qū)＜覍PP項目進行跟蹤咨詢，聘請社會專業(yè)人員參與等來保證和實現(xiàn)項目目標。

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作者:韓曉燕 單位:山西國元工程造價咨詢有限公司