淺論保護(hù)主義對司法公正的影響

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本文作者：申艷琴工作單位：湖南省社會科學(xué)院文學(xué)

地方保護(hù)主義是地方政府為了局部利益,對于當(dāng)?shù)氐囊恍┻`紀(jì)違規(guī)甚至不法行為不僅不采取有力措施查處反而有意掩蓋、拖拉甚至于縱容包庇的權(quán)利擴(kuò)張行為[1]。地方保護(hù)主義不僅是我國當(dāng)代政治的弊端,而且是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、建設(shè)社會主義法治國家的主要阻礙。它從地方的局部利益出發(fā),過分保護(hù)地方利益,破壞地方與國家利益和外部利益的公平。以保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展為名,破壞市場經(jīng)濟(jì)的公平競爭,當(dāng)?shù)胤嚼媾c國家利益和外地利益發(fā)生沖突時,以保護(hù)地方利益而損害國家或外地市場主體的利益,并且在司法審判上喪失司法的公正性。

一地方保護(hù)主義及其本質(zhì)

地方保護(hù)主義的本質(zhì)是地方的行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)在本地當(dāng)事人與外地當(dāng)事人發(fā)生利益沖突時,置法律的規(guī)定于不顧,片面保護(hù)本地當(dāng)事人的利益;或者利用行政權(quán)力,幫助本地當(dāng)事人謀求非法競爭優(yōu)勢;或者運(yùn)用司法權(quán)利,枉法裁判,應(yīng)當(dāng)判決本地當(dāng)事人敗訴卻判決其勝訴等等。有時地方黨的機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)也對本級行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)施加壓力,偏袒本地當(dāng)事人。地方保護(hù)主義淵源于自然經(jīng)濟(jì),它是一種封建社會殘存的血緣主義、親緣主義和地緣主義的表現(xiàn)。司法是國家權(quán)利在法律上的體現(xiàn),司法是國家法律的具體適用。司法公正是司法的要求和目標(biāo),司法公正的重要前提是司法的全國統(tǒng)一性,沒有司法的統(tǒng)一,司法就無公正可言;司法公正需要司法的國家權(quán)威保障,地方保護(hù)主義破壞司法的國家權(quán)威,維護(hù)地方的局部利益,損害司法公正。因此,司法公正與地方保護(hù)主義是相互排斥的。地方保護(hù)主義維護(hù)地方利益,削弱國家法律的權(quán)威;司法公正以統(tǒng)一的法律權(quán)威沖破地方的阻礙,公平地保護(hù)所有公民的合法利益,兩者是相互排斥的。

二地方保護(hù)主義對司法公正的危害

地方保護(hù)主義對司法公正排斥的產(chǎn)生是因?yàn)閮烧哂兄欢ǖ年P(guān)聯(lián)性,地方保護(hù)主義對司法公正的排斥表現(xiàn)在它對司法公正的危害。

(一)地方保護(hù)主義與司法公正的關(guān)聯(lián)性地方保護(hù)主義之所以影響司法公正,其原因是它和司法公正有天然聯(lián)系。首先,兩者權(quán)力產(chǎn)生的同源性。司法權(quán)與地方行政權(quán)都是地方黨委領(lǐng)導(dǎo)下的人民代表大會授予的,兩者的同源性使得兩者很容易結(jié)合在一起,在地方黨委或人大產(chǎn)生地方保護(hù)主義時,兩者很容易由上級授權(quán)部門指令混合在一起充當(dāng)?shù)胤奖Ｗo(hù)主義的幫兇。其次,司法機(jī)關(guān)地方保護(hù)的自利性也是地方保護(hù)主義產(chǎn)生的原因。司法是地方一級審判機(jī)關(guān),其人、財(cái)、物都跟地方財(cái)政的好壞有密切的聯(lián)系,地方司法機(jī)關(guān)對地方利益給予保護(hù),就可以獲得地方各方利益集團(tuán)的擁護(hù)和支持,從而其本身由此會獲得某些利益。司法機(jī)關(guān)為了自己的某些利益,也會對地方的某些違法行為進(jìn)行保護(hù)。再次,其他部門的地方保護(hù)主義要借重司法保護(hù)。地方保護(hù)主義的最后保護(hù)屏障是司法,只有司法才是解決糾紛的最終機(jī)制和解決爭議的最終手段。在理論上,司法是解決糾紛的合法和權(quán)威機(jī)制,司法的權(quán)威大于地方的行政權(quán)威。地方的其他機(jī)構(gòu)都必須由司法維護(hù)其權(quán)威。所以,其他部門的地方保護(hù)主義要借重司法的權(quán)利保護(hù)自己。故在其自有的權(quán)力范圍內(nèi)要千方百計(jì)地影響司法公正以保護(hù)自己的權(quán)威和利益。地方保護(hù)主義和司法的不可分離和相互依賴性,使得司法公正由于地方保護(hù)主義的影響而遭到嚴(yán)重的破壞。

(二)地方保護(hù)主義對司法公正的危害1.地方保護(hù)主義對抗司法的統(tǒng)一性,破壞司法公正的標(biāo)準(zhǔn)。司法公正的重要特點(diǎn)是司法的統(tǒng)一,這也是司法公正的標(biāo)準(zhǔn)。但是,地方保護(hù)主義卻為了地方的局部利益,不顧國家和其他地方的利益,和司法聯(lián)合或迫使地方司法做出對地方有益的判決,使司法的判決明顯失去公平性。孟得斯鳩說過;如果司法權(quán)和立法權(quán)和二為一,則有將公民的生命和自由施行專斷的權(quán)利,因?yàn)榉ü倬褪橇⒎ㄕ摺Ｈ绻痉?quán)和行政權(quán)和二為一,法官便將具有壓迫者的力量。[2](P156)地方保護(hù)主義者使地方司法和行政兩權(quán)結(jié)合,如果有地方人大的地方保護(hù)主義法規(guī)和規(guī)章的存在,則使立法、司法、行政三權(quán)的結(jié)合,是一種非常危險(xiǎn)的權(quán)利濫用。地方保護(hù)主義者為了地方利益,不惜動用行政、立法來干預(yù)司法,使國家的法律得不到統(tǒng)一的貫徹執(zhí)行,使司法公正失去國家的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。在法官作出判決的瞬間,受別的觀點(diǎn),或者被任何形式的外部權(quán)勢或壓力所控制或影響,法官就不再存在了。法院必須擺脫脅迫,免受任何控制和影響,否則他們便不再是法院了。[3](P97)2.地方保護(hù)主義影響司法的權(quán)威性,降低司法公正的保障。司法是一種建立在國家權(quán)威上的社會糾紛解決機(jī)制和對犯罪的打擊機(jī)制。但是,地方保護(hù)主義使司法不顧國家法律的要求,為了地方的某些當(dāng)事人的利益,作出不合法律要求的判決,使司法的權(quán)威性在該地方蕩然無存。國家的法律強(qiáng)調(diào)集中與統(tǒng)一,這是公正的起碼標(biāo)準(zhǔn),而地方保護(hù)主義則表現(xiàn)出分散與不系統(tǒng),甚至為地方利益而置國家法律于不顧;國家的法律突出對國家政府權(quán)威特別是中央政府權(quán)威的維護(hù),地方保護(hù)主義卻關(guān)注地方小集體或群體的自我利益保護(hù);國家的法律主要從宏觀上對社會事務(wù)、國家事務(wù)進(jìn)行控制和規(guī)范,地方保護(hù)主義則從小團(tuán)體、小區(qū)域進(jìn)行保護(hù)。因此,地方保護(hù)主義對國家法律的統(tǒng)一實(shí)施起破壞和干擾作用,引起國家法律實(shí)施的不公正,削弱了國家法律的權(quán)威,降低了司法公正的保障。地方保護(hù)主義的泛濫,還助長了國家機(jī)關(guān)工作人員貪贓枉法的風(fēng)氣,一是執(zhí)法活動在國家機(jī)關(guān)工作人員的眼中失去了其應(yīng)有的嚴(yán)肅性。法律在地方保護(hù)主義盛行的國家機(jī)關(guān)喪失權(quán)威的同時,也對伺機(jī)鉆法律空子的國家機(jī)關(guān)工作人員失去約束力。二是在地方保護(hù)主義思想指導(dǎo)下開展執(zhí)法活動,具有很大的隨意性,這給伺機(jī)鉆法律空子國家機(jī)關(guān)工作人員留下了可乘之機(jī)。在法律地方化的情況下,國家機(jī)關(guān)工作人員會從地方權(quán)利上尋租而產(chǎn)生腐敗。3.地方保護(hù)主義影響司法效率,破壞司法公正的及時實(shí)現(xiàn)。司法的效率是司法公正的重要保證因素。遲來的正義等于非正義是司法公正與效率關(guān)系的經(jīng)典格言。司法公正要使參與司法活動的雙方當(dāng)事人迅速合理解決糾紛。比如某人花上十萬元打了十年的官司,最后他的案子得到了公正的處理,并且贏回了十萬元,而這案子本來是個極為簡單的案子,但是他為了打破地方保護(hù)主義而為此整整花了十年時間去上訴和申訴!這種公正的結(jié)果,我想當(dāng)事人不是為了出口氣恐怕誰也不愿意要這種十萬元換十萬元的公正,寧愿干受氣也不愿打這十年漫長的官司追求這無效率的公正。地方保護(hù)主義為了地方利益要人為阻礙司法按時和順利進(jìn)行,即使當(dāng)事人最終得到了公正處理。也會使司法公正因效率低而變色、變樣。4.地方保護(hù)主義破壞司法獨(dú)立。司法獨(dú)立是司法公正的重要保障,司法只有不受外來干擾,才能以事實(shí)為根據(jù),以法律為準(zhǔn)繩獨(dú)立處理各種糾紛。但是,地方保護(hù)主義的地方權(quán)利只有影響司法,使司法介入地方保護(hù),才能最終保護(hù)地方小集體和小區(qū)域的利益。司法的中立地位被破壞,司法公正便蕩然無存了。司法獨(dú)立性是其公正性的必要條件,離開了獨(dú)立性,公正就失去了保障,就無從談起。[4]地方保護(hù)主義也可能因司法本身的地方利益保護(hù)而失去司法獨(dú)立。地方保護(hù)主義使地方司法機(jī)關(guān)與地方利益聯(lián)在一起,喪失獨(dú)立的人格。我國的司法體制是司法機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物均歸地方管理,司法必須靠地方吃飯和進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),因此司法在自身利益委身于地方的體制下,喪失公正的標(biāo)準(zhǔn),美國著名的法哲學(xué)家戈?duì)柖≌J(rèn)為,司法程序最重要的一條是司法系統(tǒng)的中立性,即與自身有關(guān)的人不應(yīng)該是法官。5.地方保護(hù)主義影響司法的公正執(zhí)行。司法的最終實(shí)現(xiàn)是司法裁決得到及時和完全執(zhí)行。如果執(zhí)行用空頭支票和司法白條就是司法不公正。地方保護(hù)主義有可能干涉不了法院的公正審判,因?yàn)閷徟械某绦蛴幸欢ǖ乃痉üＵ瞎δ堋ＶT如兩審終審制度和回避制度等等,有使地方保護(hù)主義失去影響司法公正審判的力量,但是,地方保護(hù)主義通過影響司法執(zhí)行也可以影響司法公正。它可以通過影響執(zhí)行的時間,保護(hù)執(zhí)行對象的方法影響司法公正。如全國人大代表,湖南司法廳副廳長楊翔說,近年來由于司法改革的進(jìn)行,特別是最高人民法院推出錯案追究制度以后,錯判案件將追究法官的責(zé)任,有時法官甚至可能會下崗,所以案件在涉訴程序中,已經(jīng)不好做手腳。但是,民事糾紛中的地方保護(hù)現(xiàn)象仍然存在,只是換了一個方式;就是在執(zhí)行中做手腳,由判決不公變成了執(zhí)行不公,這是司法地方保護(hù)的新趨勢,也成為不少跨地區(qū)民事糾紛案件執(zhí)行難的根源之一。

三消除地方保護(hù)主義對司法公正影響的對策

(一)堅(jiān)持法律的統(tǒng)一性,消除地方保護(hù)主義

法律是一種國家權(quán)威的象征,是代表一個國家整體利益的。如果法律不統(tǒng)一,地方就會各自為政,司法的公正就不可能實(shí)現(xiàn)。我國要防范地方保護(hù)主義的影響,達(dá)到司法公正,必須從源頭上消除產(chǎn)生地方保護(hù)主義的原因而使影響司法公正的因素不存在。為此必須更進(jìn)一步加強(qiáng)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),使全國的政策、法令統(tǒng)一起來,使地方保護(hù)勢力沒有生存的土壤。事實(shí)上,我國許多地方保護(hù)主義造成的司法不公的現(xiàn)象,都是地方政府或司法機(jī)關(guān)違背法律的統(tǒng)一性和權(quán)威性,利用地方權(quán)利尋租造成的。

(二)強(qiáng)化憲法的權(quán)威性,依法治理地方保護(hù)主義

憲法是國家的根本大法,是任何人和組織不能違反的,要防止地方保護(hù)主義對司法公正的干擾,首先要樹立憲法權(quán)威。地方保護(hù)主義為保護(hù)地方利益,制定保護(hù)地方利益的法律和規(guī)章,讓地方法院處理案件以這些對外地人不公正的法規(guī)和規(guī)章為依據(jù),使司法公正的源頭本身缺乏公正。我國的憲法的權(quán)威性至今還沒有完全樹立,許多地方政府的違憲行為不能得到及時的制止。即使我國的某些地方機(jī)關(guān)制定了某些與憲法不合的法規(guī)或規(guī)章,當(dāng)事人也只能接受這種不公平的地方保護(hù)主義法律或法規(guī)。可想而知,司法公正的實(shí)現(xiàn)就要受到影響。因此,我們要防止地方保護(hù)主義損害司法公正,必須強(qiáng)化憲法的權(quán)威性,依法治理地方保護(hù)主義,否則,地方保護(hù)主義會因此擾亂社會主義市場經(jīng)濟(jì)的公平競爭秩序。

(三)推進(jìn)法院的設(shè)置體系改革,抵制地方保護(hù)主義

地方保護(hù)主義主要通過破壞審判獨(dú)立干涉司法,從而影響司法公正。因此推進(jìn)現(xiàn)行的法院設(shè)置體制,建立獨(dú)立于當(dāng)?shù)卣姆ㄔ合到y(tǒng),是防范地方保護(hù)主義的有效措施。我國法院的設(shè)置基本上是按行政區(qū)劃設(shè)置,這種設(shè)置體系無法擺脫司法和行政的各種關(guān)聯(lián)。無論是在人事、財(cái)政上,還是法官與行政官員之間的個人感情上,都有可能產(chǎn)生不利于司法公正的因素。因此法院的設(shè)置當(dāng)打破行政區(qū)劃的限制,特別是中級法院應(yīng)該跨地區(qū)設(shè)置。這有利于防止各縣、市的地方保護(hù)主義。至于省際之間的利益糾紛可以在中央設(shè)立省際法院及省際上訴法院,使地方保護(hù)主義在司法體系里沒有機(jī)會侵入。

(四)建立獨(dú)立的司法人事和財(cái)經(jīng)管理制度,分解地方保護(hù)主義

憲法和法律本身就是黨和全國人民意志的體現(xiàn),所以司法只要服從法律就行,法官除了法律沒有別的上司。[5](P178)因此,司法機(jī)關(guān)可以獨(dú)立于地方黨政機(jī)關(guān),擺脫地方的各種干預(yù),只服從于黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),全國人大的統(tǒng)一監(jiān)督。只有僅僅服從于法律的法院中,才能實(shí)現(xiàn)司法權(quán)的獨(dú)立。[6](P1)因此,要建立司法機(jī)關(guān)獨(dú)立的司法人事和財(cái)經(jīng)制度,使司法的人、財(cái)、物真正獨(dú)立于地方,并依法獨(dú)立辦案和獨(dú)立審判,抵制地方保護(hù)主義的干擾,達(dá)到司法公正。總之,地方保護(hù)主義把地方的局部利益置于全局的整體利益之上,為了本地區(qū)、本部門的局部利益違反國家法律、法規(guī),不執(zhí)行中央的統(tǒng)一政策、調(diào)控計(jì)劃和紀(jì)律規(guī)定,直接損害國家的全局利益和人民的根本利益,甚至連犯罪的問題都加以保護(hù)。事實(shí)證明,地方保護(hù)主義已成為我國當(dāng)前建設(shè)社會主義民主與法制、實(shí)施依法治國的一大障礙,是危害司法公正的最大敵人。不破除地方保護(hù)主義,司法公正就不能實(shí)現(xiàn)。因此如何清除地方保護(hù)主義,更好地實(shí)現(xiàn)依法治國,已成為當(dāng)前亟需研究的一個重要課題。