努力探索建立反腐倡廉長效機制的新制度

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同志在中央紀委第三次全會報告中指出，“反腐倡廉工作一定要緊緊抓住教育、制度和監督三個關鍵環節，做到標本兼治。”肖揚院長在全國法院紀檢監察工作會議上的講話要求，各級法院要按照黨的十六大精神以及中紀委第三次全會的部署，建立健全符合法院特點、與司法工作相適應的反腐倡廉機制，努力將“不愿為”的自律機制、“不敢為”的懲戒機制、“不能為”的監督機制和“不必為”的獎勵機制有機地結合起來，形成完備的懲治和預防司法人員腐敗現象發生的有效體系。要繼續抓好已有制度的落實和制度的創新。對已有的行之有效的制度要繼續抓好落實。制度重在執行，貴在堅持。認真執行制度的過程中，對有明顯缺陷的要抓緊完善，對需要細化的要制定實施細則。要加大加快制度創新的力度和步伐，有條件的地區，可以試點廉政保證金制度，探索懲戒與激勵機制并舉，紀律約束與經濟獎懲掛鉤，從制度層面上不斷加強和完善法院廉政建設的新思路和新做法。在全國法院紀檢檢察干部培訓會上，最高法院紀檢組組長李玉成建議各級法院可以大膽試點，建立廉政保證金，目的是提高法官的待遇，從制度上減少腐敗。出現個別法官的腐敗現象，既有法官自身的原因也有外部因素，在外部因素中，低工資是滋生腐敗的主要原因之一。為此，建立廉政保證金制度、提高法官的待遇，是防止腐敗行之有效的辦法之一，今年將大力推行。

據此，一項將法官的經濟利益同廉政建設相結合、旨在構筑起法院反腐倡廉長效機制的新制度--廉政保證金制度，正在全國一些地區法院中探索嘗試。有關這一制度的稱謂及各地的具體做法雖不盡相同，但大家的目的只有一個：對每一位法官及其他工作人員負責，對法院的公正形象負責，由此出發探索建立反腐倡廉的長效機制。

一、推行廉政保證金制度的目的意義

廉政保證金就是從國家公務員日常工資收入中，扣除一定比例，外加政府補貼作為廉政保證金，若在其職業生涯任何時段中被發現有經濟犯罪行為，該保證金都將被悉數充公；反之，待其退休時，則連本帶利一次性奉還。每月從公務員收入中扣除一定金額，這種形式與以往的經濟處罰有本質的區別，所扣金額并非處罰而是公務員自己承擔的一種風險抵押金，確切地講就是勤政、廉政的保證金，它的意義就在于支付保證金的同時，從主觀意識上給每位公務員一個警示和提醒，可以起到警鐘常鳴的效果。

廉政保證金制度實質就是“高薪養廉制度”。應當說，這是一種符合經濟學及社會心理學原理的科學約束機制，貪圖蠅頭小利的代價將有可能是后半生的人財兩空，而只要廉潔守法，便足可令后半生衣食無憂。差距如此之大的“成本”對比，雖不可能百分之百地杜絕某些公務人員的腐敗，但確實有望阻止大多數的妄動。從一些國家和地區的經驗來看，這無疑是值得一試的制度，這個好的制度移植過來能不能成活，這對有機會領到保證金的公務人員是一個考驗，對相關的領導機關也是一個考驗。

廉政保證金數量雖顯得少了些，但有總比沒有好。首先，設立這筆廉政保證金表明了黨和政府反腐敗治貪官的決心。其次，個人繳納繳納保證金雖然很少，但它像警鐘一樣時時在向每個公務員提醒要廉政為民。第三，讓廉政的公務員退休后拿到這筆不算少的保證金，也體現了讓勤勉守法的好公務員有個好回報的思想，從而促使每個公務員都來做好公務員。

廉政保證金制度在于用經濟的手段懲治腐敗，鼓勵廉潔奉公與高薪養廉異曲同工,它的確能夠制約著一部分公務員面對一些金錢誘惑時有一種警醒的作用。如果他堅持廉潔的話，退休后將得到一筆數額不算少的廉政保證金。如果腐敗的話，不但自己所交的保證金拿不到連單位幫他交納的費用都會被扣除，所以有一定的意義。

腐敗問題既是一個政治問題，也是一個經濟問題，因此，要想從源頭上遏制腐敗現象，除了在政治上進行思想教育外，必須從經濟上給予制約。廉政保證金無疑是在這一道路上的有益探索，這在中國反腐敗的歷史上將是重彩的一筆。

有人擔心，如果施行廉政保證金制度，有可能造成法官的審判活動和所創造的社會福利不對稱。這種觀點是不對的，法官的審判活動和政府的行政行為，都屬于公共服務領域，而服務并沒有一個大致的價格。審判活動的價值事關正義，是無法用金錢來衡量的。所以實行廉政保證金制度是無關等價交換原則的社會利益衡量措施，雖然有可能讓法官獲得額外收入，但是社會的總成本更小，獲得的益處更大。

有人說這是政府部門借機發福利。實際上，保證金是保護公務員的手段，處罰不是目的，而是一種教育。用經濟制裁手段來防貪，這種方法必須有一個前提，那就是這個經濟量必須是可觀的、使人在贓款面前會在第一時間想起的，否則效果就會打折扣。如果廉政保證金與退休金、勞動保險金、醫療保險金等聯系起來，使這筆錢豐厚得誘人，使人覺得失之如割肉般可惜，也可以保障廉潔者退休后無后顧之憂。

二、推行廉政保證金制度的成效

宜昌中院黨組堅持把法院隊伍建設放在突出位置，堅持從嚴治院、從嚴治警方針，堅持教育、制度、監督并舉的方法，認真貫徹市委抓班子、帶隊伍、轉作風、保公正的要求，著力構建六個機制，推進法院廉政建設，取得了明顯成效。

為了確保法院隊伍廉潔，切實維護司法的公平和正義，實現“公正與效率”的目標，宜昌中院正式出臺廉政保證金制度，以進一步健全和完善黨風廉政建設工作機制，促進黨風廉政建設的健康發展。該制度的主要內容為：全院干警均應交納廉政建設保證金，作為黨風廉政建設情況予以獎勵或懲罰的基金。保證金分為個人廉潔自律保證金和“一崗雙責”連帶責任保證金。個人廉潔自律保證金，按每月100元，全年交納1200元；領導職務“一崗雙責”連帶責任保證金為：院領導班子成員全年交納600元，中層正職領導全年交納500元，中層副職領導全年交納400元。實行等額獎勵，即：干警按規定交納一定數額的保證金，若一年內來未發生違法違紀違規行為的，年底除返還其個人交納的保證金外，再給予同等數額獎勵。干警凡因違法違紀違規受到本院或上級書面通報批評一次的（含戒勉談話），扣除其本人的保證金的50%，年底兌現只退余額，不給獎勵；凡因違法違紀違規受到黨內或行政警告處分以上處理的，扣罰其本人的全年保證金，不給獎勵。下一年或幾年后，發現違法違紀違規問題被查處的，要對上一年或幾年所發獎金逐年追繳。廉政保證金、連帶責任保證金年初一次交納，年終兌現。凡當年廉政保證金被扣罰后，下年初應將個人所交保證金基數補足。

實行了這項制度后干警不僅責任意識明顯增強，而且自我保護、自我防范的意識也明顯增強，不該去的地方絕對不去，不該做的事絕對不做。自2004年7月試行廉政保證金制度以來，群眾投訴舉報法院干警違法違紀的信訪比往年有大幅下降，法院隊伍作風紀律出現新的面貌。

近年來，中院在黨風廉政建設和反腐敗工作方面不斷加大力度，干警的工作作風和精神風貌出現了良好的勢頭，案件審理的質量和效率明顯提高，社會公信力得到進一步提升。但當前法院面臨的反腐敗斗爭形勢依然嚴峻，必須以求真務實的精神和態度，采取切實有效的措施認真加以解決。廉政保證金制度雖不是包治百病的靈丹妙藥，但作為黨風廉政建設和反腐敗工作的新探索和嘗試，通過一定的經濟制約，強化干警自我約束的意識，在制度化和規范化方面邁出了新的一步。

建立廉政保證金制度，就是要讓干警自覺做到廉潔自律，勤奮工作，不愿犯錯誤、不能犯錯誤、不敢犯錯誤。在市場經濟浪潮中，要遏制腐敗，保證廉潔，而僅靠現有的防范和約束機制是不夠的。一方面，必須有有效的廉潔行為激勵機制作為內生的動力；另一方面，必須有有效的腐敗行為矯正機制作為強大的后盾。目前，在財政暫時還沒有能力滿足高薪養廉的情況下，把廉潔行為與經濟利益掛起鉤來，在不需要作額外努力的情況下，可實現經濟利益的廉潔金制度，就成了穩妥而又有效的好辦法。廉政保證金制度試行以來，對于促進黨政機關黨風廉政和隊伍建設都起到了積極的作用，是有證可考的。

廉政保證金制度直接與公務員個人的利益掛鉤，這將在很大程度上增強約束力。主動參加廉政保證金制度，既是接受組織的考驗，也表明他們廉潔執法的堅決立場。廉政保證金制度是條高壓線，不僅僅是經濟的問題，也是公務員的政治生命線。廉政保證金制度的實行，加強了公務員預防職務犯罪工作的意識，加大了公務員違法犯罪的風險意識和成本，為那些試圖利用職務犯罪的人員增設了一道屏障。

三、如何使廉政保證金制度真正起到反腐倡廉的有效作用

實施廉政保證金制度是一種長效機制，但并非立竿見影。廉政保證金是一種積極的矯正機制，通過對嚴格守法、公正廉潔、克己奉公的公務員給予獎勵而產生教化功能，引導、督促和警示那些犯有過失的公務員改正自身的錯誤來發揮作用。這種將經濟利益與廉政建設結合起來的做法，與早先主要是通過法紀教育、強化職業道德等方式相比，無疑是一種進步。

（一）從法院內部來看，廉政保證金制度可強力約束法官，這對遏制司法腐敗是一劑良藥。對廉政保證金功效的認定，并不構成廉政保證金應予實行的條件。實行廉政保證金的必備條件除了經費的保障，更在于法官精英化的實現。任何形式的高薪，包括廉政保證金，都應以法官的精英化為其前提。

（二）廉政制度建設應當考慮對各種情況進行有效的制約。就一個單位防止腐敗而言，內部人員希望改變自身政治地位、經濟待遇可能產生貪污賄賂等行為，外部人員企圖尋租權力更可能引發腐敗，低收入的工薪人員面對小款大款會不會心理失衡抵御不了誘惑趨向腐敗，這些都是新制度應當考慮并能有效制約的東西。

（三）廉政制度建設應當考慮對公務員予以有效的制約。奉公守法的公務員，不扣保證金也會勤政廉政；碰上表面廉政骨子里貪賄的人物，再多些保證金也難保廉政，那這個制度就形同虛設。我們迫切需要的廉政制度，是對易腐高危崗位起有效制約作用的制度，是能夠從源頭上防止腐敗的制度。

（四）廉政制度的建設應當考慮廉政成本和腐敗成本的設置。廉政制度如果不將腐敗成本提高到腐敗極不劃算的高度，將廉政成本提高到具有相當激勵力的高度，那趨利避害的引導作用就難以顯現，設想的保證作用也就無以實現。

（五）廉政保證金這項新制度的具體設計方案，應該科學、合理、有效、操作性強。首先，它必須是科學的，符合社會客觀規律。作為一項人事管理方面的新制度，它至少得反映人的本質屬性。其次，它必須是合理的，即合乎法理要求，但并不強求符合具體的法律規范。第三，要具有效性和操作性。從目前有些地方和單位試行的情況看，廉政保證金由個人和集體兩部分組成，數目其實不大，究竟能不能有效地起到抑制相對人有可能的貪欲沖動。也就是說，如此小的機會成本，在某些膽大妄為的貪官們眼里，是很值得為之一“搏”的。

（六）廉政保證金過低使制度實施得不痛不癢，但也不能奢望廉政保證金制度會從根本上解決腐敗問題，為了最大限度地發揮它的作用，對于當前實施的廉政保證金最需要完善之處，是考慮把廉政保證金的扣除金額定得再高一點，就會更有效，因為越高越能增加腐敗者的腐敗成本。這樣，既使貪污受賄者為其腐敗付出的成本大，又使那些廉潔奉公者得到的實惠多。也惟有提高廉政保證金金額，才能對各個公務員有吸引力，從而也更具約束力。在現有的情況下，廉政保證金制度應該根據個人工作的性質和收入來規定數額。經濟、權力部門或是容易發生違紀違規的部門應該多一些，清水衙門應該少一些，不能所有的都用一個標準。

（七）各地反腐新招層出不窮，為何仍然會有腐敗者出現呢？這里就有一個機制問題，只有科學的、從源頭上著眼的防腐機制，才能真正實現廉政，徹底清除腐敗。像香港這樣實行了廉政金養廉制度的地方，就有一個非常高效的廉政公署。實行廉政保證金制度，就要有這樣一個監察機關，為來自納稅人的廉政保證金負起責任，把監督的眼睛擦得更亮。可考慮在外部監督機制方面設立一套有效的監督機制，可以設立一筆廉政基金給予舉報屬實的當事人予以重獎。若這樣的一套制度能夠有效發揮作用，廉政建設就有可能取得更大的成績。

（八）建立廉政保證金，就是“后門堵死、前門打開”。當前，在居民收入不斷提高的基礎上，應建立與經濟發展和財政狀況相適應的公務員收入增長機制，逐步取消黨政機關各部門在收入分配上的自主權，統一津貼福利標準，實行公務人員收入透明化，改革公務消費項目；應該在其基礎上，探索建立和完善廉政基金制度。廉政基金一旦建立，能起到激勵和約束的長期效應。要建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的與權力運行配套的機制。

（九）用經濟制裁來防貪這種方法必須有一個前提，那就是這個經濟量必須是可觀的、讓人心動的、使人在贓款面前會在第一時間想起的，否則就是無效的。廉政保證金還可考慮與退休金、勞動保險金、醫療保險金等聯系起來，使這筆錢豐厚得誘人，使人覺得失之可惜，也可以保障廉潔者退休后無后顧之憂。

在制定公務員法方面，可考慮把退休金的數額比例與公務員在職期間的廉政記錄結合起來？現行的退休金數額，是根據公務員的工作年限和職位來確定的，除這兩個因素外，可以考慮增加廉政表現因素。當然，違反廉政制度的，也可以相應扣減其退休金數額。公務員漲工資的時候，考核因素中當然也應當包括廉政方面的表現、記錄，等等。這些做法，最終都應當通過立法來確定，使得對公務員的管理制度和手段法律化。

（十）保證從政人員權力行為的廉潔，應該調整現有利益格局，有效地解決社會分配不公的問題，為從政人員廉潔奉公創造良好的客觀條件。從近幾年的實踐經驗來看，必須從以下兩方面著手建立與完善廉政利益制度：一方面是官員待遇貨幣化。官員待遇以往較多表現為實物形態，如干部住房、公務用車、通訊工具等。官員在享受過程中缺乏有效的限制和統一的標準，而官員待遇貨幣化既承認公務員享有待遇的合法性，又使之有了有效限制和統一標準，為遏制公務員在福利住房、交通工具等問題上的不正之風從制度上創造了條件。另一方面是官員補貼明朗化。以往官員補貼實行“暗箱操作”，合理補貼部分和不合理補貼部分混淆在一起，導致一些部門官員的補貼不當膨脹。

（十一）從利益的角度改善從政人員薪金待遇，可以分步驟逐步實施：一是在現階段先從改善公務員部分福利待遇著手，適當增加有關補貼的貨幣含量。二是抓好部門權力和利益的調整，合理調整分配政策。三是在公務員工資部分中設置廉政保證金，并隨經濟的發展逐步加大廉政保證金的貨幣含量，作為公務員從政清廉的必要補償。

（十二）廉政保證金制度是一項正在摸索中前行的制度，既然是一種創新制度，它就不可能那么完美，需要有一個過程，有待于在實踐當中進一步的使之不斷補充完善。當前的問題是，切不要一哄而上，不論經濟或其他的條件具備與否，都來推行廉政保證金，而應選擇少數條件較好的地方，小范圍、小面積先行試驗，再逐步加以推行。用利益的觀點探索廉政建設措施、創新廉政制度，是從源頭深化廉政建設、遏制腐敗行為的一條新路，也是通過改革逐步鏟除滋生腐敗的土壤的重要途徑。

四、建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系

十六大報告提出，反腐敗要堅持標本兼治、綜合治理的方針，逐步加大治本的力度，從源頭上預防和解決腐敗問題。這是把反腐敗斗爭進一步引向深入而提出的新要求。而廉政保證金制度可以說是各地在反腐倡廉工作中的一種嘗試。在我國現實情況下，究竟它會有多大效果，還要依實踐后的結果來看。

黨的十三屆四中全會以來，我們黨進一步加強了反腐敗工作，確立了反腐敗的指導思想、基本原則、工作格局、領導體制和工作機制，并不斷積累在社會主義市場經濟條件下有效開展反腐倡廉工作的經驗。黨的十五大關于“教育是基礎，法制是保證，監督是關鍵”的論斷，明確了教育、制度、監督在反腐倡廉工作中的地位與作用。黨的十六大進一步確定了反腐倡廉的途徑和方法，提出要加強教育，發展民主，健全法制，強化監督，創新體制，把反腐敗寓于各項重要政策措施之中，從源頭上預防和解決腐敗問題。這一戰略部署體現了反腐敗必須與發展社會主義市場經濟相適應；必須教育、制度、監督三者并重；必須懲防并舉，注重預防，充分發揮教育、制度、監督的整體效能。黨中央提出建立健全懲治和預防腐敗體系，是對反腐倡廉實踐經驗的深刻總結，標志著我們黨對反腐倡廉規律認識的進一步深化，為深入推進反腐倡廉工作指明了方向。

建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系，是貫徹“三個代表”重要思想的必然要求，對加強黨的建設，推進民主和法制建設，提高黨的執政能力，從源頭上防治腐敗，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。這個體系具有十分豐富的內涵。它由教育、制度、監督三個部分構成，包括懲治和預防兩方面功能，是治標和治本的辯證統一。教育是基礎，側重于教化，是制度和監督的前提；制度是保證，側重于規范，是教育和監督的依據；監督是關鍵，側重于督查，是落實教育和制度的措施。三者相互依存、相互促進，統一于社會主義市場經濟條件下反腐倡廉工作的實踐。

當前建立健全懲治和預防腐敗體系，以下幾項工作是重點：一是加強對策研究，把建立健全懲治和預防腐敗體系這一理論盡快轉化為生動、豐富的實踐，同時不斷總結新鮮經驗，發展和完善這個體系。二是把教育、制度、監督三者有機結合起來，貫穿于反腐倡廉的各個環節，融入部門、單位的日常管理和業務工作之中。三是加強宏觀指導，構建總體框架，建立健全思想教育自律、權力制約防范、廉政建設激勵、法紀約束懲治、測評預警預防、監督管理保障等機制。四是要緊密結合社會主義市場經濟發展的實際，緊密結合反腐倡廉工作的實際，使體系建設與發展社會主義市場經濟的進程相適應，與各項改革措施和政策相協調，保證反腐倡廉與經濟社會發展形成良性互動。