論農產品貿易保護

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一、農產品貿易保護的發展及引起的問題

農產品貿易保護是世界各國為保護農業而使用的手段，其側重點是通過國境與國內一系列政策措施對農產品的進出口貿易進行保護。它包括邊境保護和國內支持兩個方面。邊境保護是利用各種關稅與非關稅壁壘對農產品貿易進行保護；國內支持是指為保證穩定的貨源、優質的農產品、舒暢的流通體系、高效的經銷網絡、多元化的市場結構和合理的價格體系而對農產品實施的生產、開發、價格和市場方面的保護，其目的在于提高本國農產品的國際市場競爭力[1]。農產品貿易保護是農業保護政策最為突出的代表，而其實施的效果也是整個農業保護政策實施效果的最終體現。

雖然貿易保護在工業化時代就已經非常普遍，但為了保障工業的發展，對于農業卻一直是采取剝奪的歧視態度。直至20世紀，隨著部分國家工業化的完成，經濟得到了顯著發展后，政策才逐步轉向有利于農業的方面，對農業的保護才真正開始，所以對農業的保護通常都是發生在發達國家的。這些國家通過各種保護措施，扶持農業，提高本國農產品的競爭力，表現在貿易上最明顯的就是“獎出限入”。雖然這種保護提高了農產品的價格，但由于在發達的經濟中，只有很少部分的勞動力在農業中就業，并且工資收入者的實際收入受食品價格的影響大大減少，因此，對于提高農產品價格的政策，幾乎不存在有組織的反對力量。從20世紀30年代美國農業的保護政策開始，到60年代歐共體的共同農業保護政策，以及亞洲的日本、韓國的農業保護政策，都在一定程度上提高了本國農民的收入，增加了本國農產品的供給。在國際貿易上則表現為歐美農產品大量剩余，補貼出口；日、韓農產品生產成本極高，而進口關稅壁壘難以逾越。這種情況在80年代達到了一個頂峰，發達國家對農產品的貿易保護愈演愈烈，其特性顯露無遺。

但是，原有的農產品貿易保護政策在實施過程中面臨著越來越多的問題，對國際貿易和各國的農業生產都造成了嚴重的影響：

1.農產品國際貿易發展緩慢，秩序混亂。在國際貿易領域內，農產品貿易處于一個極其特殊的地位。由于農業所具有的基礎性地位，關聯著糧食安全、環境保護、國內政治等諸多因素，所以在GATT（關貿總協定）時代，雖然貿易自由化的進程不斷深入，但農產品的國際貿易一直游離于國際貿易自由化的體系之外。盡管經歷了長期談判，可在農產品貿易方面的進展非常有限。這在一方面導致了農產品國際貿易發展相對緩慢，在過去的半個多世紀里，工業制成品的平均關稅已經從40%降到了4%左右，而農產品的關稅卻仍然停留在40%～50%之間。同一時期，工業制成品貿易總額放大了近17倍，而農產品貿易總額則還不到6倍；另一方面，多邊談判的停滯不前，也使得國際農產品貿易缺乏必要的約束，各國各自為政，國際農產品市場處于無序狀態。

2.各國間貿易摩擦加劇，市場動蕩。可以說，在GATT時代，各國出臺的農產品貿易保護政策，基本上屬于各國內部的事務。但各國的貿易保護政策交疊在農產品國際貿易的市場上時，會彼此關聯、制約、影響，乃至發生沖突。由于各國的農產品貿易保護政策保護高成本的生產和替代進口，并支持不太具有競爭力的產品出口，這常會破壞出口市場的秩序，使進口市場縮小，競爭加劇，造成農產品國際貿易的摩擦。在烏拉圭協議達成之前的幾十年中，大量的歐美和日美貿易政策的爭端都涉及到農產品。而且，一旦外部條件發生變化，就會對農產品的國際貿易秩序產生劇烈的沖擊，危及到一些國家農產品的供給安全。同時，實施農產品貿易保護的國家，其保護政策會使農產品的國內市場價格與國際市場價格隔離，導致國際市場價格嚴重扭曲，國際國內兩個市場脫節，使得經濟資源浪費巨大。專家測算，如果解除世界農產品價格的扭曲，將可能給世界帶來560億美元的福利。

3.農業生產效率低下。農產品應依據各國的自然稟賦進行生產，并通過國際貿易進行交換，可達到世界福利的最大化。但是，農產品貿易保護措施的實施，抑制了國內對農產品的消費，減小了進口，促進了出口，導致了農產品貿易流向的扭曲，并使得國際市場價格疲軟與波動。如歐共體在成立之初，許多國家還是農產品凈進口國，由于保護政策的實施而迅速地變成了凈出口國。有補貼的出口壓低了世界市場價格，并使未受保護的、具有生產優勢國家的生產者受損，減少乃至放棄生產；而獲得補貼，沒有生產優勢國家的農產品生產者反而會大量生產，以獲取補貼。據估計，凱恩斯集團的食品生產者每年會由于工業化國家的保護而損失大約150億美元。這導致了在世界范圍內對資源的錯誤配置，對各國的國民經濟造成了一定的局部損失，使得農產品的生產處于一種低效狀態，而且這種狀態會不斷惡化，使補貼國背上沉重的財政包袱。

4.發展中國家利益嚴重受損。發達國家的農業保護政策嚴重地損害了發展中國家的利益。20世紀80年代以前，發達國家對農業的保護，主要是制定較高的農產品價格，利用關稅和非關稅措施限制進口。然而，80年代以后，由于農業保護政策加劇了農產品過剩，發達國家農業貿易保護的重點便從過去的“限入”轉為“獎出”。隨著世界農產品市場的惡化，發達國家的農產品保護也在不斷升級。在經合組織(OECD)國家，每年政府向本國農業部門提供的支付超過非洲各國的GDP總值。美國、歐洲及日本對本國農業的支持占世界總額的80%左右。

發達國家農業保護政策的特點是，一方面通過貿易保護維持國內市場的高價格；另一方面又由于巨大的庫存而向世界市場傾銷剩余農產品，從而壓低世界市場價格。發達國家農產品的貿易保護手段名目繁多，對發展中國家尤其不利，因為許多發展中國家的經濟依賴于農業及農產品出口。這對于以農業作為主要外匯來源的發展中國家來說，農產品價格的疲軟和出口量減少將使其外匯收入降低，使絕大多數發展中國家發展農業生產遇到諸多困難。據估計，若富國減少對本國農產品的補貼，從而改變價格扭曲的狀況，則窮國從貿易增加中獲得的收益將三倍于它們每年得到的國際援助總額。

二、農產品貿易自由化的興起及其相關政策的實質

隨著經濟的不斷發展，原有的農產品貿易保護措施已漸漸不能適應形式發展的需要了。農產品的貿易保護導致了產品的結構性過剩、巨額的農產品補貼、混亂的貿易秩序，以及由此帶來的愈演愈烈的貿易大戰等諸多問題，對原有的貿易保護措施加以調整，推進農產品貿易自由化的思想便應運而生，成為了各國的共識。農產品國際貿易自由化的發展趨勢，并不意味著農產品自由貿易時代的來臨。通過仔細的研究對比不難發現，現代所謂的“貿易自由化”(tradelibralization)并不是真正意義上的“自由貿易”(freetrad)[2]。自由貿易強調的是全面的貿易自由，反對以任何政策或措施阻礙商品的自由流通，是經濟自由主義思想的集中體現，出現于資本主義早期。而在第二次世界大戰后開始發展的貿易自由化，是在發達國家主導下進行的，有其自身的利益驅使，是一種有保留、有選擇的自由貿易。在自由貿易的外衣下，隱含著大量的有利于發達國家的貿易保護內容。這種自由貿易的實施，會隨著發達國家不同時期利益、需求的變化而變化，具有極大的不平衡性、不穩定性。可以說，貿易保護政策是各國經濟、政治發展不均衡、不穩定所產生的必然結果，只要有國家存在，有國家和民族利益的差別和矛盾，貿易保護就

不會消失。目前，貿易自由化只是一種發展傾向，而貿易保護也并不會消失，因為貿易自由化與貿易保護主義從來就是一對孿生兄弟。“從某種意義上來說：自由貿易仿佛成為一種理論思想，貿易保護反而是一種事實常態。”

作為國際貿易中焦點的農產品貿易，雖然在貿易自由化上有了一定的進展，但目前的農產品貿易自由化措施遠未改變發達國家實施農產品貿易保護政策的本質，新的農產品貿易保護以反傾銷、技術壁壘、使用特別保障條款等堂皇面目出現，其保護效應也在不斷強化。保護與反保護的激烈爭斗引發了許多摩擦與爭端，使反傾銷案例呈迅速增加之勢。同時，為了將外國農產品拒之門外，一些發達國家打著“綠色消費”的幌子，不斷強化食品監測體系，相繼出臺遠遠高于本國規定的進口食品檢測標準，這使得綠色壁壘與技術壁壘問題也日漸突出。再加上在轉基因產品上的激烈爭論，使農產品貿易上的貿易保護呈現出新的發展趨勢[3]。另外，傳統的一些貿易保護措施的作用也并沒有弱化，如發達國家對農業生產者的補貼并沒有出現下降：世貿組織成立后，日本和韓國的專業農民所獲得的生產者補貼等值1996～1998年都為23000美元，不僅沒有減少，反而有了大幅度增加，分別比1991～1993年增加了5000美元和4000美元；歐盟和美國分別為17000美元和14000美元，都保持了與世貿組織成立之前相同的水平；澳大利亞也保持了與1991～1992年相同的水平[4]。美國眾議院在2002年5月2日通過了一項新的農業法案，其主要內容是大幅增加對農業的補貼：在今后10年里，美國政府對農業的撥款將增加到1800億美元，比現有農業法規定的撥款增加了735億美元。其中，對農業的補貼將比目前提高70%，補貼的主要對象是美國農業的主體，即谷物和棉花生產農場。同時，對畜牧農場及其他農產品生產的補貼也比目前有不同程度地增加。此外，針對畜牧業、水果和蔬菜生產業的土地保護項目的開支也增加了80%，而這些行業過去是很少得到政府撥款支持的。這一議案的出臺，引起了世界范圍的強烈批評，認為這必然會嚴重沖擊現有的國際貿易體系，是對農產品貿易自由化進程的嚴重打擊，使人們對“千年回合”的貿易談判前景感到悲觀。可以看出，發達國家依然在通過各種手段提高對本國農產品的貿易保護。雖然農產品貿易自由化成為一種發展趨勢，發達國家也做出了一些讓步，其政策的實質依然是以貿易保護為核心，而且農產品貿易保護在經濟衰退之際還有加強的趨勢。當然，隨著經濟全球化程度的提高，產品貿易不可能長期成為世界貿易自由化的特例，要求減少農業保護的壓力在不斷增加，農產品市場準入問題已經成為未來世貿組織談判的重點。但任何一個國家都不想單獨對其農產品貿易保護體制作大幅度修改，要想通過多邊談判達成協議，在現有的農產品國際貿易體系上進一步推動農產品貿易自由化的進程，還有很長的路要走。

三、“千年回合”中農產品貿易展望

1999年底，世界貿易組織在西雅圖啟動新一輪多邊貿易談判，即“千年回合”時，遭遇了重大挫折，未能取得任何成果。直至2001年年底的多哈會議上，各方才同意在2002年啟動新一輪的多邊貿易談判，并爭取在2005年1月1日前結束這一輪談判。不過，新一輪的農業貿易談判已經依據農業協定的規定在2000年展開。之所以如此，是因為農業協定是一個利益妥協的產物，有不少漏洞和含糊之處。雖然農產品貿易體制在烏拉圭回合的推動下有了不小的改進，但由于協議允許發達國家繼續執行補貼農業的貿易政策，發展中國家出口農產品及其加工品，一方面仍面臨著高關稅限制，另一方面也經常受到發達國家各種非關稅壁壘的困擾，這引起了許多發展中國家對協議履行狀況的不滿。在此背景下，繼續推進農產品貿易自由化進程，出臺更透明和更有約束力的執行細節和記錄，顯得十分必要。尤其是條約中的一些重要條款，如“和平條款”的執行期已期滿，如何后續執行亟待明確。所以，世貿組織需要召開新一輪的農業問題談判加以解決。

面臨新一輪談判，澳大利亞、美國、日本、歐盟、坦桑尼亞等二十多個成員提出了議案。盡快將農產品貿易全面納入世貿組織框架下，進行有效地約束，已經成為大部分成員的共識。多哈會議確定的新一輪農產品談判的目標是：顯著擴大農產品的市場準入機會、分階段削減并最終消除各種形式的出口補貼和大幅度削減造成貿易扭曲的國內支持措施。為此，談判的焦點將集中在這樣幾個方面：

1.在市場準入方面，各成員國建議進一步有效地削減農產品關稅。目前，采取何種核算方法來對稅率進行削減，以及是否給予發展中國家、轉型經濟國家和新加入的成員特殊待遇，是各方關注的焦點。由于過去幾年關稅配額的利用率較低，各方希望能改進關稅配額的發放方式，削減配額內關稅，實質性增加關稅配額的數量，增加關稅配額管理辦法的透明度。發展中國家則希望發達國家進一步開放市場時，要針對發展中國家有出口利益的產品。

2.在國內支持方面，成員認為，要進一步強化協議對國內支持政策制定的規則，改進“藍箱政策”和“綠箱政策”，取消影響生產和貿易的價格補貼，實質性地削減補貼水平，提高透明度。發展中國家和轉型經濟國家希望在此問題上擁有一定的靈活性，允許他們為提高產品多樣性、生產能力和競爭力、營銷水平、運輸水平、產品等級以及滿足檢疫要求，提供一定的國內支持。

3.許多成員要求取消出口限制，尤其是那些純進口國家關心的產品；同時，對出口補貼進行實質性的削減。凱恩斯集團要求全面取消補貼，歐盟、美國則提出要規范出口信貸、國營貿易出口、優惠貸款等措施，以防規避協議。

4.發展中國家的成員提出尤其要關注中小國家的利益，強烈要求在新一輪談判中保證協議對發展中國家的差別和優惠待遇。在削減水平、關稅約束水平、關稅配額管理、補貼等問題上，發展中國家的成員要求有靈活性；同時，要求發達國家對其出口產品不要采用協議中規定的特別保障條款。

在世貿成員的議案中不難看出，由于政策出發點和利益的不同，各成員對農產品貿易自由化的態度差別較大。各方觀點的實質，依然還是圍繞著貿易保護還是貿易自由化所展開的激烈較量。凱恩斯集團是農產品貿易自由化的積極推動者，其強烈要求立即完全取消對貿易造成扭曲的出口補貼、國內支持，要求用關稅作為保護各成員國內農業的惟一手段，大幅度開放農產品貿易；美國在農產品貿易自由化上的立場與凱恩斯集團較為接近，同時，由于自身的特殊原因，還對擴大基因工程農產品的市場準入、提高各成員農產品貿易體制透明度以及國營貿易問題有著強烈的關注；歐盟、日本和韓國等高生產成本、高貿易保護國家，則反對實行完全的農產品貿易自由，而強調應逐步減少出口補貼和國內支持，并強化現有協議規則，此外，他們還積極強調糧食安全、環境保護、動物權益等“非貿易關注”議題和農業的多功能性，使農產品國際貿易日趨復雜，有可能形成更高層次的貿易壁壘；發展中國家和轉型經濟國家作為世貿組織的重要組成部分，強烈要求維護自身的利益，但由于各國間在經濟、政治利益上的分歧較大，以及談判實力的缺乏，難以形成統一的聲音，只能依據自身的實際條件，依附于某個主要參與方。當然，中國加入了世貿組織，會在一定程度上改變談判的力量和格局，使發展中國家的利益得到重視。

雖然新一輪的貿易談判應在2005年完成，但由于本輪談判涉及的問題極為復雜和廣泛，各方的態度、意見都有著明顯的分歧，談判必然會是極為艱苦的，是否能按期結束難以預料。當然，農產品貿易自由化的趨勢會在此輪中得到推進，但取得突破性進展的可能性不大。各國，特別是發達國家在貿易保護方面不會做出太大的讓步。尤其是在美國出臺新的農業補貼政策之后，世界農產品貿易自由化的發展在短期內甚至有可能出現停滯乃至倒退。

在農產品貿易領域，自由化已經成為潮流，并會獲得不斷地發展，但目前貿易保護還是各國政策的主流。單純地依靠貿易保護，或是一廂情愿地寄希望于貿易自由化來推進本國的農產品貿易，都是行不通的。如何把握好二者之間的關系，從中找到最佳的結合點，是各國需要長期深入研究的問題。