論入世國家補貼制度影響

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本文所言及的補貼，并非泛指國內(nèi)政府對企事業(yè)單位或個人實行的一種財政政策，而是專用于國際貿(mào)易中的一項措施。對于其涵義，WTO《補貼與反補貼措施協(xié)定》（以下簡稱協(xié)定）作了如下界定：補貼(subsidies)是指在一定成員國領土內(nèi)，存在由政府或任何公共機構(anypublicbody)向某一企業(yè)或某一產(chǎn)業(yè)提供的財政資助(financialcontribution)或?qū)r格或收入的支持，結(jié)果直接或間接增加從其領土內(nèi)輸出某種產(chǎn)品，減少向其領土內(nèi)輸入某種產(chǎn)品，或者因此對其他成員國利益造成損害的政府性行為或措施，是一種促進出口同時限制進口的國際貿(mào)易手段。眾所周知，我國在計劃經(jīng)濟體制下實行的是國家壟斷投資，長期以來補貼曾是我國宏、微觀經(jīng)濟的內(nèi)容。即使在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌和發(fā)展市場經(jīng)濟過程中，仍實行著財政補貼政策。僅1998年一年，中央預算提供給冶金、有色金屬、石油、化工等9個部門虧損國有企業(yè)的補貼就達74.69億元人民幣。其實，任何一個國家，包括西方發(fā)達市場國家也都存在財政補貼，與我國相比較只是性質(zhì)范圍不同而已。不過現(xiàn)在我國加入了世界貿(mào)易組織，我國的補貼政策也必須隨之改變。

一、我國關于補貼立法和實踐與《協(xié)定》的差距

WTO《協(xié)定》中把補貼分為禁止性補貼、可訴補貼和不可訴補貼三種情況。我們存在的最主要問題是禁止性和可訴性補貼。

（一）禁止性補貼

WTO《協(xié)定》規(guī)則中規(guī)定的禁止性補貼，主要包括出口補貼和進口替代補貼。

在出口補貼方面，一是出口實績補貼。該項補貼主要是以出口業(yè)績?yōu)榛A優(yōu)先獲得貸款和外匯，例如國家計劃委員會根據(jù)《國務院關于汽車產(chǎn)業(yè)政策的通知》為促進汽車的出口而實施的補貼。提供補貼的對象和方式是給予所出口的整車產(chǎn)品在其銷售量中所占比例達到下表中所列比例的汽車生產(chǎn)企業(yè)：

資料來源：國務院法制辦公室編《加入世界貿(mào)易組織法規(guī)文件匯編》（中），第53頁。

另外，出口占其年度總銷量10%的汽車和摩托車零件生產(chǎn)企業(yè)也在其中之列。中國承諾在2000年前取消這一措施。二是稅收減免優(yōu)惠方面。我國對某些類型的外商投資企業(yè)，特別是涉及產(chǎn)品出口創(chuàng)匯型外商投資企業(yè)和出口導向型國內(nèi)企業(yè)給予的特殊的關稅及所得稅等稅收減免優(yōu)惠，實質(zhì)上構成了變相的企業(yè)專項性補貼。如1986年國務院的《關于鼓勵外商投資的規(guī)定》第8條規(guī)定：“凡當年企業(yè)出口產(chǎn)品產(chǎn)值達到當年企業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)值70%以上的，可以按照現(xiàn)行稅率減半交納企業(yè)所得稅。”再比如2000年2月科技部、外經(jīng)貿(mào)部、財政部、國家稅務總局、海關總署聯(lián)合《中國高新技術產(chǎn)品目錄》，對8個領域1900項高新技術產(chǎn)品給予享受出口優(yōu)惠的做法，對照《規(guī)定》就值得研究和調(diào)整。

在進口替代補貼方面。我國對一些進口替代型企業(yè)給予的特殊的稅收減免優(yōu)惠及財政資助，實質(zhì)上構成了進口替代補貼。國家計委和經(jīng)委曾頒布對有關合營企業(yè)產(chǎn)品采取以產(chǎn)頂進的辦法，有關部門將1751種產(chǎn)品列入以產(chǎn)頂進、替代進口清單。盡管在1992年8月取消了公布的進口替代清單，但我國對進口替代的傾斜在相關立法和政策中仍是存在的。比如為了促進中國汽車工業(yè)的國產(chǎn)化進程，1994年公布了《國務院關于汽車產(chǎn)業(yè)政策的通知》，該通知規(guī)定對國產(chǎn)化率達到以下比例的汽車企業(yè)給予關稅稅率上的優(yōu)惠：(1)包含進口技術的M類整車國產(chǎn)化率達到40%、60%或80%者；(2)包含進口技術的N類和L類整車國產(chǎn)化率達到50%、70%或90%者，包含進口技術的汽車和摩托車和關鍵件國產(chǎn)化率達到90%者。另外，為了鼓勵國內(nèi)企業(yè)的技術革新，《中華人民共和國進出口關稅條例》還規(guī)定“汽車零部件，對此關稅和進口稅的減免應根據(jù)國產(chǎn)化率確定”。

（二）可訴補貼

可訴補貼用于一定范圍內(nèi)允許實施，但如果在實施過程中對其他成員方的經(jīng)濟利益產(chǎn)生不利影響或嚴重侵害而會遭到受害成員方提起的反補貼訴訟。我國在這方面問題主要存在于稅收減免優(yōu)惠和對國有企業(yè)的補貼當中。

1.稅收減免優(yōu)惠

區(qū)域性稅收減免優(yōu)惠。這是指我國對經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)等地區(qū)性的稅收減免可因其具有地區(qū)專項性而實行的補貼。(1)對經(jīng)濟特區(qū)的優(yōu)惠政策（不含上海浦東地區(qū)）。從1991年至今，根據(jù)《中華人民共和國外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》對在深圳、珠海、汕頭、廈門、海南經(jīng)濟特區(qū)的外資企業(yè)實行優(yōu)惠所得稅政策提供補貼，其對象和方式是：第一，對于在經(jīng)濟特區(qū)設立的外資企業(yè)和在經(jīng)濟特區(qū)從事生產(chǎn)和經(jīng)營活動的外國企業(yè)，應適用范圍15%的優(yōu)惠所得稅稅率。第二，對于在經(jīng)濟特區(qū)所在城市的老城區(qū)設立的外資生產(chǎn)型企業(yè)，應適用24%的優(yōu)惠所得稅稅率；對于技術密集型項目、外資額在3000萬美元以上、償還期較長的項目以及國家鼓勵的部門中的項目，如能源、運輸?shù)龋枚惗惵士蛇M一步減至15%。第三，對于外資額在500萬美元以上、經(jīng)營期在10年以下的服務部門的企業(yè)，第一年應免除所得稅，第二、三年應免除50%，但應向當?shù)囟悇罩鞴懿块T申請并獲批準。(2)對經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)的優(yōu)惠政策。為了加快地區(qū)開放，吸收外資，我國稅務總局和地方稅務機關從1984年至今對大連、秦皇島、天津、煙臺、青島等29個城市實施了優(yōu)惠所得稅稅率和所得稅免除。其補貼的對象和方式，一是對于在經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)設立的外資生產(chǎn)型企業(yè)適用范圍15%的優(yōu)惠所得稅稅率。二是對于在經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)所在城市的老城區(qū)設立的外資生產(chǎn)型企業(yè)適用于24%的優(yōu)惠所得稅稅率；對于技術密集型、外資額在3000萬美元以上、償還期較長的項目以及國家鼓勵的部門中的項目，如能源、運輸?shù)人枚惗惵士蛇M一步減至15%。這些實際上構成了專向性補貼。

產(chǎn)業(yè)性稅收減免優(yōu)惠。主要是指國家對生產(chǎn)性外商投資企業(yè)和從事農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)的外商投資企業(yè)以及從事基礎設施建設的外資項目規(guī)定的特殊稅收減免優(yōu)惠。比如，根據(jù)《中華人民共和國外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》的規(guī)定，對于從事港口、碼頭和泊位建設的中外合資企業(yè)，適用15%的優(yōu)惠所得稅稅率，對于經(jīng)營期超過15年的企業(yè)，可免除前五年的所得稅，第五年至第十年可免除50%的所得稅；從事農(nóng)、林、畜牧業(yè)的外資企業(yè)，在初次所得稅免除和減免期期滿后，15%和30%的所得稅仍可適用10年范圍的規(guī)定，但需向當?shù)囟悇罩鞴軝C關提出申請并獲批準。此外，我國在1995年6月的《指導外商投資方向暫行規(guī)定》中把我國的外商投資項目分為鼓勵、允許、限制和禁止四類，因此具有產(chǎn)業(yè)專項性。

2.國有企業(yè)的補貼

為了促進國有企業(yè)的結(jié)構調(diào)整，同時通過促進合理化、維持穩(wěn)定生產(chǎn)和社會安全以保證就業(yè)，國家對國有企業(yè)在財政、金融、物資供應、產(chǎn)品銷售和人才供應與管理等方面做出了給予優(yōu)惠的規(guī)定。該項補貼分為中央預算提供的補貼和地方預算提供的補貼。中央財政補貼僅從1990年～1998年就為冶金、有色金屬、煤炭、石油等行業(yè)提供共計893.89億元人民幣的財政補貼。北京、天津、河北、山西等31個省、市自治區(qū)的地方財政在1990年～1998年間提供給某些國有企業(yè)的補貼共計2784.86億元人民幣。

以上這些對國有企業(yè)的補貼，與《協(xié)定》和WTO的國民待遇原則是有沖突的。

二、我國在補貼問題上存在的負面影響

由于我國曾經(jīng)是典型的計劃經(jīng)濟國家，政企不分，國家承擔國有企業(yè)的盈虧，目前政企關系還未完全理順，因而在實踐中，許多WTO成員都把我國的國有企業(yè)視為公共機構，認為無法根據(jù)WTO的補貼和反補貼規(guī)則對待我國政府對國有企業(yè)的補貼問題，并對我國的國有企業(yè)征收反補貼稅加以回避，采用特殊的反傾銷規(guī)則來判定我國的商品出口是否構成傾銷。這種特殊的反傾銷規(guī)則的重要特點是：不把我國的國內(nèi)價格視為商品的正常價格，而用替代國價格作為商品的正常價格；把我國國有企業(yè)看成一個整體，裁定一個國有企業(yè)傾銷，則對全部國有企業(yè)的出口征收反傾銷稅。這種特殊規(guī)則使我國的出口企業(yè)無法判斷自己行為的合法性，一旦出口增長較快就很容易遭受反傾銷指控。到2001年1月31日，案件累計416起，涉案國家地區(qū)29個，致使我國的貿(mào)易利益受到嚴重損害。但是我國是一個發(fā)展中大國，國內(nèi)各地區(qū)的發(fā)展也很不平衡，在國際貿(mào)易中仍需要補貼政策的支持。補貼措施是我國在今后相當長一段時間內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展中是不可廢棄的。因此我們應全面認識現(xiàn)行補貼政策產(chǎn)生的負面影響，以便制訂相應的政策。

首先，實施補貼會加重國家財政負擔。補貼對推動貿(mào)易發(fā)展雖然起到了較大的作用，但國家財政為此付出了沉重的代價，大量的財政資金被用于補貼，使財政長期陷入赤字的困境之中。近年來，我國財政補貼總額達財政赤字和債務總和的兩倍。可見補貼是造成財政連年赤字的重要原因之一，并且嚴重削弱了國家的經(jīng)濟建設職能，使財政無力對國家重點建設提供資金。

其次，補貼工作管理成本太大，效率低下。補貼工作涉及部門多，難以協(xié)調(diào)，主要涉及海關、外匯管理局、對外經(jīng)貿(mào)部門、財政部門、計委、科委等部門，以及這些部門的上下級職能單位。另外，由于補貼環(huán)節(jié)不統(tǒng)一，有的是補貼生產(chǎn)環(huán)節(jié)，有的是補貼銷售環(huán)節(jié)，而且涉及出口收匯統(tǒng)計數(shù)字要經(jīng)過上述眾多部門的多重審核，整個清算期要經(jīng)過半年的時間，需要政府機關投入大量的人力。

第三，影響經(jīng)濟運行的效率。作為一種非規(guī)范的調(diào)節(jié)手段，出口補貼在整個外貿(mào)經(jīng)濟的運行中只應發(fā)揮輔助性作用。就企業(yè)補貼而言，雖然都有一定的合理性，即一國在一定時期為了使國民經(jīng)濟相對平衡發(fā)展，總是需要扶持某些企業(yè)，但是從長期的觀點來看，企業(yè)過多地依賴財政補貼來彌補舊體制的缺陷和緩和經(jīng)濟體制改革中出現(xiàn)的矛盾，就會影響經(jīng)濟運行的效率和經(jīng)濟體制改革的進程。

隨著中國加入WTO以及經(jīng)濟體制改革的推進，在確保國家經(jīng)濟安全和長遠利益的前提下，按照《協(xié)定》的原則，我國的補貼政策應作相關調(diào)整。

三、依據(jù)WTO《協(xié)定》規(guī)則調(diào)整我國補貼政策

（一）完善我國對WTO的通知內(nèi)容并取消禁止性補貼

我國在加入WTO議定書的附件5A（根據(jù)《補貼與反補貼措施協(xié)定》第25條做出的通知）和5B（需逐步取消的補貼）當中，提供了我國有關補貼的通知，但是仍然有某些類型的補貼沒有出現(xiàn)在附件5A和5B當中，如一些成員提到未經(jīng)報告對電信、鞋類、煤炭和造船部門給予的補貼。主要原因是我國在獲得關于所有類型補貼的準確信息方面遇到很多困難。因此，我們應立即著手制定我國對有關行業(yè)、地區(qū)或部門的補貼規(guī)定。如果通知中在有些領域沒有列入政府補貼內(nèi)容，就會被認為我國在該領域無補貼，在此情況下若自行實施補貼，就會被視為違反WTO的規(guī)則。另外《協(xié)定》規(guī)則要求各成員取消禁止性補貼，我國在加入WTO議定書第10條第3款中承諾“中國自加入時起取消《SCM協(xié)定》（SCM為《補貼與反補貼措施協(xié)定》）第3條范圍內(nèi)的所有補貼”，即出口實績補貼和進口替代補貼，并且在工作組報告的第四項167、168條中確認了這一承諾，我國應履行這一承諾，取消禁止性補貼。

（二）充分利用合理的補貼形式

《協(xié)定》中沒有完全禁止補貼，我們不僅可以利用不可訴補貼中規(guī)定的補貼形式，還可以在可訴補貼允許的數(shù)量內(nèi)使用補貼。為了避免不必要的反補貼訴訟，我國應嚴格按照《協(xié)定》規(guī)定，在補貼的數(shù)量上，對一產(chǎn)品的從價補貼率不超過5%，對科研投入補貼的資助不得超過產(chǎn)業(yè)研究費用的75%或競爭前開發(fā)活動費用的50%；在補貼形式上，如果僅為制定長期解決提供時間和避免嚴重社會問題，也可以給企業(yè)以補貼。此外，符合《協(xié)定》第十四條規(guī)定形式的補貼并不構成授予利益，我國也可按要求利用之。

（三）與國際慣例接軌，真正實現(xiàn)出口零稅率

為達到這一目標，重要的是進一步完善和規(guī)范我國的出口退稅制度。WTO《協(xié)定》附件1～3明確規(guī)定出口退稅不應視為出口補貼。如附件2規(guī)定：“間接稅減讓表允許對出口產(chǎn)品生產(chǎn)投入消耗的前階段累計間接稅實行豁免、減免或延期。”我國自1994年稅制改革后，建立了與國際慣例接軌的新的增值稅制，正式引進了出口零稅率。但是由于出口退稅全部由中央財政負擔，退稅額的快速增長超出了財政承受能力，因此，國家先后于1995年7月1日和1996年1月1日降低出口退稅率，出口退稅已逐漸低于實際稅賦。為了緩解亞洲金融危機對我國出口的不利影響，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整，1998年起，國家先后調(diào)高了部分貨物出口退稅率，1999年1日和7月又兩次較大幅度的提高了退稅率。目前的出口退稅分為5%、13%、15%、17%四檔。盡管如此，我國現(xiàn)行出口退稅依然沒有實現(xiàn)出口零稅率。我國除出口服裝、機電類等產(chǎn)品外，其他貨物出口退稅率還都低于法定征稅率，如此造成了一般貿(mào)易與加工貿(mào)易、國產(chǎn)材料與進口材料之間稅賦不平等和外貿(mào)出口及其退稅的一系列問題。如加工貿(mào)易使用國產(chǎn)材料越多，國內(nèi)加工增值程度越高，負擔的征、退稅差額就越大，不利于企業(yè)使用國產(chǎn)材料和發(fā)展深加工。另外，退稅率變動頻繁，應退稅款拖欠嚴重。鑒于此，當務之急應當是：首先，盡快恢復出口貨物零稅率，將出口退稅率恢復到法定征稅率水平。其次，按照增值稅收入分成比例實施出口退稅由中央、地方共同分擔的辦法，增強地方對出口退稅的監(jiān)督管理責任。第三，將出口退稅機制納入整個增值稅體制，實現(xiàn)征退合一，避免出口退稅過多采用和依賴于稅款退庫方式以致征退脫節(jié)問題的出現(xiàn)。

（四）國內(nèi)企業(yè)應采取的對策

作為一個發(fā)展中國家，我國在許多產(chǎn)品上所反映的勞動生產(chǎn)率與世界先進水平（甚至與平均水平）相比還有較大的距離，并且由于國際價格體系與國內(nèi)價格體系之間存在明顯差異，目前在我國仍有一些是需要用補貼來支持的出口商品。另外，即使已經(jīng)停止國家補貼的企業(yè)，由于補貼影響的持續(xù)性，也很有可能遭到WTO成員的指責。因此，國內(nèi)企業(yè)要使受補貼產(chǎn)品實現(xiàn)順利出口，就必須采取相關對策。

首先，調(diào)整和完善出口戰(zhàn)略。要避免被其他成員方指責為對其有關部門產(chǎn)業(yè)造成嚴重損害的可能。為此，要事先分散受補貼出口產(chǎn)品的市場投向，切忌在一段較短的時期內(nèi)向某一特定市場投入大量的某種受補貼的出口產(chǎn)品。因為，稍有不慎，就極容易遭到對方以造成損害為理由的反補貼訴訟。我國應對受補貼的出口商品在市場上的分散投向加強宏觀調(diào)控和指導，防止出現(xiàn)各省、市的同類出口產(chǎn)品同時并舉、在同一市場上競相削價擠占份額的局面，從而避免受到反補貼調(diào)查。其次，牢牢掌握目標市場國家以及其他向該市場出口的國家和地區(qū)的有關產(chǎn)業(yè)情況，以避免遭到目標市場國家及在該市場的第三方的反對。第三，收集、關注其他WTO成員的補貼措施。世界上幾乎所有的國家和地區(qū)都免不了要實施某種或某些補貼措施，如果能夠準確掌握這些補貼措施的實施情況及其影響，就可以擴大我國受補貼出口產(chǎn)品的營銷，約束外來受補貼產(chǎn)品的競爭。

綜上所述，實施補貼曾是我國宏、微觀經(jīng)濟的重要內(nèi)容，加入WTO后，我國不可能再像從前那樣大量廣泛使用補貼，因為補貼已被限制在極其有限的范圍內(nèi)。對于某些長期享受補貼的企業(yè)而言，或許一時還難以適應，但從國家稅收、財政和市場公平競爭的角度來看，這也是一件好事。因為這樣可以減少國家財政支出，增加稅收收入，確保稅賦公平并保證企業(yè)之間的公平競爭。