歐盟區域發展不平衡論文

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從區域發展趨同和趨異理論出發,首先說明區域發展不平衡的理論基礎。然后分析歐盟新老成員國各自的區域發展問題,歐盟區域政策的現狀成果及其成因,并剖析由此產生的歐盟東擴對歐盟提出的挑戰和壓力,最后在分析的基礎上提出對歐盟區域政策的政策建議。

關鍵詞:區域經濟一體化區域政策結構基金凝聚基金新成員

一、歐盟內部地區現狀分析

1、老成員國的問題

歐盟內部發展不平衡既存在于成員國內各地區之間,也存在于成員國之間。

從成員國內部來看,人口密度、國民生產總值、人均收入、生產力結構、就業水平等方面一直存在著差異。

失業率在歐盟成員國之間和成員國內部的差異也很大。例如,1997年西班牙的失業率高達21.1%,德國的失業率為10%,盧森堡為2.5%。從成員國間發展水平來看,不平衡也很突出。如希臘、葡萄牙和西班牙,人均GDP僅相當于歐盟平均水平的80%,盧森堡則超過該平均數60個百分點①。經濟上比較發達的國家主要集中在西歐的中部區域,而相對落后的區域主要在西歐西北部、南部,即愛爾蘭、西班牙、葡萄牙、希臘以及意大利南部等。

2、新成員國的問題

中東歐國家經過10年的經濟轉軌,在經濟發展程度上呈現出明顯的地區不平衡效應。雖然從總體上看,中東歐國家經過自1993年以來的數年經濟增長,已經縮小了其人均GDP同歐盟的差距,1997年中東歐國家的人均GDP已達到歐盟平均水平的40%,但各國之間卻有很大差距。據歐洲議會2000年4月的統計,如果以歐盟15國人均GDP的平均值為100,則斯洛文尼亞為68、捷克64、匈牙利49、斯洛伐克46、波蘭37、愛沙尼亞37、羅馬尼亞31、立陶宛30、拉脫維亞27、保加利亞23。

二、歐盟現存的區域政策

盡管歐盟經濟的地區發展差異一直是客觀存在的,但是在初期因為人們普遍認為經濟會隨著共同市場的建立而增長,從而使得整體經濟都能受益。但慢慢地隨著歐洲經濟一體化進程的深入,歐洲內部的地區差距問題和其他區域問題逐步顯現出來②。共同體及其成員國已經清楚地認識到,地區發展的不平衡不僅關系到內部大市場能否有效地運行,嚴重的甚至還會影響到一體化的穩定和深化。

至上世紀80年代末90年代初,歐洲共同區域政策體系基本形成。其一,對問題區域(主要指發展落后的地區、工業衰退的地區和鄉村地區等)提供直接的財政援助;其二,協調與控制成員國的區域政策(歐盟有權否決和改變成員國的區域政策),包括以下政策工具:結構基金③、凝聚基金(CohesionFund)和歐洲經濟區金融機制。

結構政策實施至今,盡管具體到某一地區可能有較顯著的作用,但總體前景不容樂觀。一方面,有關數據表明,共同體區域政策導致了社會經濟效益和進步。1996年與1986年相比,25個人均GDP最低的區域從歐盟平均水平的52%增加到59%,10個最貧窮區域的人均GDP從歐盟平均水平的41%上升到50%,10個最富裕區域的人均GDP由最貧窮區域的3.7倍下降到3.1倍。歐盟區域政策明顯地促進了地區經濟社會的發展。

另外,一方面,歐盟15國中各國和各區域間的發展水平差異較大,問題區域所面臨的問題各異,尤其是南歐國家的整體經濟問題蓋過了其區域發展差別問題;另一方面,歐盟15國的行政結構和社會保障制度差別較大,法律制度均自成體系。在這種情況下,歐盟很難找到一種統一的區域政策構想。

因此,歐盟區域政策實際上還停留在這樣一種方法和思路上:即說明區域發展的決定因素,為確切的區域定量分析這些決定因素各自的權重,由此推導出針對問題區域的一個解決方案。在實際操作中,歐盟區域政策受到各種政治考慮的影響。

三、東擴對區域政策的挑戰

歐洲聯合每前進一步,都蘊含著成員國利益的重新調整和再分配,都需要找到新的平衡點。中東歐國家希望盡快搭上歐盟經濟發展的快車,促進結構調整和經濟發展。①但東擴也將極大地加劇歐盟的區域發展差距,成員國之間的利益協調和平衡將變得更加困難。

為了使歐洲一體化進程不受新成員國加入的拖累,并讓新成員國盡快融入歐洲一體化的發展,新老成員因之間的巨大經濟鴻溝必須在一定時期內得到實質性的縮小。為此,要求有更多的資源分配給歐盟區域政策。這是擴大不可避免的結果。根據歐盟15國在2002年10月召開的布魯塞爾首腦會議上達成的協議,歐盟在2004年到2006年期間將為東擴提供超過390億歐元的財政費用。

表12000-2006年新的結構基金分配一覽表

①歐委會2002年初的評估報告認為,東擴實現后將使新成員國的國民生產總值每年增加1.3~2.1%。http//eu-ropa,eu.int/comm/enlargement/arguments/index.htm.

②余下份額用于共同體自身倡議的計劃和漁業部門結構行動措施等。

③歐洲農業指導與保證基金的制導部分和漁業指導財政工具也資助目標1區域以外的其他類型的活動。

歐盟的地區政策不僅承擔著平衡歐盟內部地區經濟發展的功能,而且肩負著輔助歐洲一體化進程的使命。然而短時間內對現有成員國來說,東擴將使其從歐盟得到的各項財政資助減少,而同時在東擴后又要增加財政攤款,這一進一出勢必影響一些地區的發展,特別是那些長期受益的落后地區。

目前分配給區域政策的資金占歐盟總預算的三分之一,僅次于其共同農業政策。在2006年后,如果歐盟要維持現有的區域政策不變,就必須大幅度增加財政開支,并向中東歐國家傾斜。更重要的是,由于成員國所交的份額是不相等的,擴大預算收入意味著相對富裕的“北方”國家必須多做貢獻,德、法、英等凈支出國必將增加對歐盟預算的投入,而西班牙、葡萄牙、希臘、愛爾蘭等傳統的凈收入國可能成為凈支出國。未來的新成員國均為低收入國家,在現行政策下將都是共同財政的凈受益國。如果歐盟改變現行的區域政策來適應東擴后的需要,大幅度削減對現有成員國落后地區的援助,則要對成員國之間的利益格局進行重大的調整和變動,需要找到一個新的利益平衡點。

表22000—2006年結構基金在原成員國之間的分配指標

(1999年不變價格,百萬歐元)

另外,新成員國在管理水平和援助資金吸納能力上的不足,也會在客觀上制約歐盟區域政策的作用。不僅如此,歐盟區域援助一直就是歐盟內部存在爭議的問題。四、應對政策建議

1、歐盟方面,首要的是機構改革的深化。

應該說,擴大和深化是歐盟進入90年代以來面臨的兩大主題,而它們在相當程度上互相關聯。隨著申請入盟的國家數量不斷增加,歐盟成員國應盡快決定它們究竟希望要一個什么類型的聯盟,以什么樣的機制運轉更為有效。歐盟現行的體制、法規和機制大多是20世紀50年代只有6個創始國時制定的,若不改革,當增加到25個或更多國家時,歐盟有可能陷入癱瘓。因此歐盟機構改革既是歐洲一體化在政治領域面臨的當務之急,也是其實現進一步擴大的制度保證。

2、改革區域政策,以提高援助資金的使用效果

為了提高援助資金的使用效果,歐盟按照“援助更加集中化,管理更加分權化”的原則對2000—2006年期間的區域政策進行了改革。援助更加集中,意味著在繼續對落后地區提供大量援助的同時,應幫助新成員國逐步地融入聯盟。歐盟將2000—2006期間結構基金的6個優先目標削減為3個:將有限的資金集中

用在能夠對成員國經濟水平和潛力趨同產生根本性影響的領域。結構基金采取分權方式管理。歐盟機構從具體的管理中撤出,其責任主要是通過實行監督、制定管理規則、提出政策優先順序以及利用儲備金獎勵績效顯著的地區等途徑來影響成員國的政策制定和實施。

3、開展對2006年后區域政策的討論,讓歐盟區域政策更貼近實際

面對日益臨近的擴大,歐洲經濟社會委員會認為必須重新思考共同體所采取的區域發展政策,對2006年后的歐盟區域政策進行討論是必要的,廣泛地聽取來自基層的意見和呼聲,從而使歐盟區域政策的制定具有更堅實的基礎。

4、強調加強政策的協調,促進各地方與“布魯塞爾”之間更緊密的合作

作為區域一體化組織,歐盟是由不同的主權國家組成的,因此歐盟區域政策與成員國區域政策之間的協調顯得極為重要。歐盟區域政策的成功是建立在與成員國和地方當局的穩固的伙伴關系和合作基礎之上的,在擴大的聯盟中更是如此。同時歐盟區域政策還應與歐盟其他促進社會經濟聚合的政策,尤其是共同農業政策,更好地協調。

成員國經濟與政治發展水平接近是一體化深化與發展的必要條件。歐盟此次東擴后所面臨的挑戰已經遠遠超過以前的南擴,“原因不僅僅在于東擴涉及的國家數量眾多,更為重要的是現在的成員國與將要入盟的成員國家間在經濟與社會發展水平存在根本的差異”。①

①包括瑞典海岸地區特殊計劃。

②包括屬于共同體倡議計劃的2000-2004年期北愛爾蘭和平促進計劃(PEACE)。