晚清東北鄉約探究論文

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[關鍵詞]晚清；東北；鄉約

[摘要]晚清時期東北地區的鄉約具有發展迅速、普及面廣、組織形式相對比較單純、官役化色彩比較濃和衰落得比較快等明顯的地方性特征。晚清東北鄉約帶有新興墾區烙印的組織形式和突出的行政管理職能，說明它與關內鄉約明顯不同，而其旋興旋廢則說明，放棄鄉約的教化和自治傳統而一味強化其行政管理職能的鄉約實踐是失敗的。

Keywords：LateQingdynasty;northeasternChina;Xiangyue

Abstract：Xiangyue,alocalorganization,wascharacterizedbyhigh-speeddevelopment,broadadaptation,comparativelysimplerelationwithotherlocalorganization,andmarkedadministrationinlateQingdynastyintheNortheasternChina.ThecharacterofitsorganizationandfunctionshoweditsdifferencefromtheXiangyueintheotherareasofQingdynasty.Anditwasabolishedsoonafteritwasadoptedextensively,whichproveditsinevitablefailurewithoutitseduca-tionandself-governmentalfunction.

清代關內的鄉約有三種含義：一是指作為鄉規民約或《圣諭六條》、《圣諭十六條》、《圣諭廣訓》的鄉約；二是指作為基層社會組織的鄉約；三是指作為基層社會組織首事的鄉約。而清代東北地區的鄉約普遍是基層社會組織的首事。晚清東北地區的鄉約是在新興移民墾區上設立的，具有十分明顯的墾區鄉約的特點。因而研究晚清東北地區的鄉約，對于探討清代鄉約的類型具有十分重要的學術意義。然而迄今為止，史學界尚無人研究晚清東北鄉約的情況。本文旨在通過研究晚清東北鄉約，探討鄉約官役化背景下的東北鄉約發展模式。

一

晚清時期，鄉約在東北的發展速度非常快。從附表一可以看出，清代盛京有明確推行鄉約記載的29個州縣中，道光之前出現鄉約的州縣只有3個，道光至同治年間新出現鄉約的州縣有8個，光緒年間新推行鄉約的州縣有17個。經過道光以后的快速推廣，光緒年間鄉約在東北各地達到了普及的程度。在1905年盛京所轄的39個州、縣、廳中，有29個州、縣、廳已設有鄉約。另有興仁、東平、柳河、彰武、鎮安、遼源等6個州縣，雖無直接的關于當地推行鄉約的記載，但它們分別是從設有鄉約的承德縣、海龍府、通化縣、新民府、廣寧縣、奉化縣析出的，應該也設有鄉約。附表二則表明，1909年吉林省所轄的11府中，至少有10個府設了鄉約。此外，東北開禁后，在東北的一些少數民族移民中也設立了鄉約。譬如，檔案中有關于“寬城子回民鄉約沙振邦”[1](p100)的記載。延吉朝鮮族設有“越墾各社鄉約”[2](p331)。農安縣的13社均設有鄉約，其中“農惠社系隸回民，有名無定所，散居四鎮”[3]。可見，清末鄉約在東北的推廣已經達到了普及的程度。

晚清東北鄉約的推廣是以當地增設州縣為契機的。道光以后，東北“設府縣百余”[2](p1127)。伴隨著州縣的大批增設，東北地區掀起了推廣鄉約的高潮。這一時期不少地方的鄉約就是隨著州縣的增設而出現的。譬如，通化縣“設治為光緒三年……是年即到縣丈放荒地，勘定城基，設五十三保”[15]，每保設鄉約、保正。光緒年問，“設西安縣……既劃東吉、西寧、南康、北壽四保以名四城譙樓，復就圍分為十六社”[17]，每社設有鄉約。安東縣同治年間設治時，“分全境為六十四牌，各置鄉約、保正一名”[14](卷四)。此外，在原來已經設置鄉約的地區，隨著新的府、州、縣的設置，鄉約數量進一步增加。譬如，“五常堡原有5個社，五常廳建立后，又增加6個社，共十一個社”[35](p72)，每社均設有鄉約。綏芬廳設立后，“對管內進行區劃，寧古塔地方分為9個甲，三岔口地方分為五個社，穆棱河地方為1個社。每個社選出鄉約1人，倡辦地方公益事務和應付官家交辦事項”[33](p124)。可見，州縣的增置，確實帶動了東北鄉約的推廣。

東北鄉約的推廣，也是伴隨著移民的大批涌入而出現的。道光年間，東北已經處于弛禁狀態。咸豐十年(1860年)，清朝對東北的封禁政策正式解除，關內移民潮水般涌向東北。移民的涌入，促進了墾區的發展，但許多地方在“開放之初，尚未設有地方官，而民間遇事亦不可略無管束”，因而各地在放荒時普遍“先驗放鄉約”。[36](p387)移民的涌人之所以會帶動鄉約在東北的推廣，主要是因為官府需要依靠鄉約來加強對移民社會的管理。長期的封禁政策，造成東北開發較晚，地廣人稀，官治十分薄弱。開禁后大批流民的涌入，使新興墾區迅猛發展與當地官治十分薄弱的矛盾更加突出，從而導致東北各地社會失控，土匪橫行，“東三省乃始成為胡匪世界”[37](p5331)。墾區迅猛發展與官治十分薄弱的矛盾的另一個后果，是農民起義連綿不斷。咸豐、同治年間，東北各地普遍爆發了農民起義，并延續到光緒年間，甚至出現“奉天四境，盜賊蜂起”，“所至千百成群，官不能制”[38](p98)的嚴重局面。在這種情況下，官府迫切需要通過建立和健全基層行政管理組織，以加強對東北地區基層社會的管理。徐世昌就曾說：“咸同以降，漢民私出關外，旗民雜居，民無拘束，而鄉約之制又起。”[2](p1127)民國《綏化縣志》作者也說：“良以地大物博，棼然難舉……于是乎鄉必有長，而社必有約。”[39]由此可見，晚清時期東北推廣鄉約的一個重要目的就是要填補新興移民墾區基層行政管理的真空，使官府能夠對當地的移民社會實行有效管理，從而解決因大批移民涌入而出現的墾區迅猛發展和官治十分薄弱的矛盾。

二

不僅晚清東北鄉約的推廣進程與東北新興墾區的崛起關系密切，而且其組織形式和職能也與東北新興墾區的發展有關。

清代關內的鄉約既有按自然村設置的，也有按含有若干自然村的村莊群設置的，情況較為復雜。[40]而晚清東北鄉約是在新興移民墾區上設立的，因而多按墾區的地理區劃設置，大致有三種情況：一是按界設置鄉約。譬如，東豐縣“南、北兩圍合并一鄉，南界色力巴圍……北界依拉齊勒克圍……均有鄉約、會首”[25]。在東北地區，界的單位并無統一規定。譬如，綏中縣“六股河西僅分二十五界，設立鄉保，供應奔走。而于戶口之多寡、界面之大小，二百年從未厘定”[41]。二是按段設置鄉約。譬如，黑龍江將軍衙門檔案中有關于“格木克段鄉約”陳九錫、“本段鄉約梁文廣”和“甘沐林子段鄉約”[1](p228,420,171)的記載。段的單位大小也無固定標準。譬如，呼蘭廳所屬地面“按照開墾區域，分為十二段……段設鄉約”[42](p59)。三是按區設置鄉約。譬如，蓋平縣在“前清有鄉約時代，劃為九十六區域。至光緒末葉，改為九十四區”[43]。朝陽縣“有南八牌設鄉約一名，牌頭八名，即第一區；有北七牌，即第二區，設鄉約一名，牌頭七名；有東八牌，即第三區，設鄉約一名，牌頭八名；有地□里十牌，即第四區，設鄉約一名，牌頭十名；有喀爾喀牌設鄉約一名，牌頭三名，即第五區”[44]。朝陽縣各區牌數不等，說明區的單位大小也不統一。盡管東北各界、段、區的單位大小都不統一，但東北普遍以墾區的地理界限來劃分鄉約，這與關內鄉約明顯不同。

關內約保的組織關系復雜，有的鄉約按保設置，有的鄉約下轄保甲，有的則是保轄鄉約[40]。而在東北，保轄鄉約的現象十分罕見。這主要是因為東北保甲的首事已淪為官役，其性質與關內的地保或地方相似；而東北地區的鄉約雖已官役化，但由于傳統的影響，其身份和地位仍比屬于官役的保甲首事高，由保的首事下轄鄉約并不合適。因而東北約保的組織關系只有兩種類型：一是鄉約下轄保甲。譬如，長春“鄉設鄉約。每鄉分若干甲，甲設甲長。每甲分若干牌，牌設牌頭”[27]。在吉林府和伯都納地區，每十戶“公舉牌頭一名，十牌立一甲長，十甲設一鄉約”[24](p357)。關外這種鄉約下轄保甲的方式基本與關內情況相同。二是鄉約和保甲首事平行設置。這種設置方式又分為約保按社設置和約保按牌設置兩種方式。晚清各社普遍設有鄉約和保甲首事。譬如，金州廳“各社鄉約一名，保正一名”[9]。蓋平縣“每社設鄉約、保正各若干人”[4]。至于按牌設置鄉約和保甲首事的現象，關內不曾出現過，是東北鄉約獨特的組織形式。譬如，安東“縣境區分為四十八牌，各置鄉約、保正一名”[14](卷四)。但東北地區的牌并非關內的十戶一牌。譬如，鳳凰城“向分九十八牌，因溪嶺以分界，借山水以命名，各有鄉約、方長以約束之……大牌周或百里，人民不過一二百家；小牌周三四十里，人民僅百家內外……其南牌地勢稍平，頗成村落，然亦不過數十家，牌之大者，或有三百余戶”[45]。按牌設置約保，主要是因為隨著移民的持續涌入，作為保甲基礎單位的牌的戶數不斷增加，為加強對移民的管理，約保也就按牌設置。由此看來，關外約保的組織關系也不像關內約保的組織關系那樣復雜。

東北鄉約不僅設置方式與關內鄉約不同，而且職能也與關內鄉約有別。關內初設鄉約的目的主要是為了教化，后其職能普遍經歷了由主要負責基層教化到主要負責基層行政管理的轉變。[46]而東北鄉約“原為組織地方行政而設”[32](p2622)，沒有經過一個職能轉型的過程，因而其行政管理職能與關內鄉約相比明顯強化。東北鄉約行政管理職能的強化，突出表現在調解糾紛、征收賦稅和維護治安等方面。

雖然調解民間糾紛是清代全國各地鄉約普遍具有的職能[46]，但東北鄉約這方面的權力明顯要比關內鄉約大得多。徐世昌曾說：臨江鄉約“武斷鄉曲，私刑擅捕”[2](p1122)。賓州鄉約也“擅受民詞，拿賭勒霸，兇暴如虎……其會房門亦懸虎頭牌，立軍棍焉”[34](p59)。流傳于奉化縣的《梨城謠》生動地描繪了鄉約調解民間糾紛時的威嚴：“些小事村三家，鄉約老爺威坐衙。”[47](p426)所有這些都說明，東北鄉約基層司法行政權力之大，遠非關內鄉約可比。東北鄉約基層司法行政權力的膨脹，也是因為這里地廣人稀，官府對基層的控制能力有限。清末人們在分析東北鄉約權力膨脹的原因時就說：“邊塞窮荒，從前一鄉約、地保之役，往往權傾縣令。”[47](p143～144)

盡管清代各地里甲催糧辦差的職能普遍已向鄉約轉移，但關內一些里甲還具有催科的職能，里甲的里書普遍得到保留，土地的過割、登記一直由里書負責。[46]而在東北地區，里甲組織原本就很少，因而不僅征派賦役由鄉約承擔，而且土地的丈量、登記、過割、上報也都由鄉約來負責。譬如，《東三省政略》記載，臨江鄉約不僅“掌理催征關于稅捐及地方公費”，而且“掌理調查戶口、地畝及報告等事”[2](p1122)。阿拉楚喀檔案記載：當地攤派捐款以前，要“札飭老八牌鄉約等，務按前報廳屬旗地化名、坰數清冊，照錄各一分(份)，先行送署”[48](p311)。清代東北的土地分為錢糧地和納租地兩種。東北的錢糧地和關內一樣，由鄉約和保甲首事負責催繳賦稅；納租地要上交大租和小租，大租歸國庫，小租歸地方官府支用，但這兩者都歸鄉約征收。譬如，三姓副都統衙門土龍山和英格圖兩地欠租之戶，由“鄉約盡力催令交租”[29](p213)。朝鮮族“越墾各社鄉約……有代收租稞(課)及管轄韓民之責”[2](p331)。賓州“催收學警坰捐、大小租賦、田房契稅等事，向歸鄉約經理”[34](p7)。黑龍江將軍衙門檔案記載：甘沐林子段鄉約曾將“抗租不交、反行豪霸之佃民史裕如、孔繼利兩名”稟送官府；放荒地的押租，“催令各牌鄉地嚴傳來局交納”，并將抗租者“送廳押比”[1](p171)。可見，東北鄉約的催科職能明顯比關內鄉約強化。

東北鄉約與關內鄉約一樣，具有稽查奸宄的職能[47]，但與關內鄉約相比，東北鄉約承擔了許多本應由官役承擔的稽查任務。隨著開禁后大批流民的涌入和墾荒事業的迅猛發展，東北土匪猖獗，因而協助官軍清剿土匪成為鄉約的一個重要任務。譬如，長春廳木德鄉七甲遭到胡匪搶劫，鄉約侯永卿即與“寬城子回民鄉約沙振邦所管回民十余名”[1](p100)共同追捕逃匪。東北的練長多由鄉約兼任，且練長被稱為“武鄉約”[2](p1133)，進一步說明協助官軍清剿土匪成為晚清東北鄉約的一項重要職能。另外，由于東北地廣人稀，官役對基層社會的控制能力有限，其他一些本屬官役的稽查任務，也由鄉約來承擔。譬如，“山海關外往來解送人犯住居歇店”時，由“鄉約按戶派夫，幫同押解兵丁看守支更”[49](p451)。東北出現電線后，官府“責成鄉約、地保人等，分段分桿，認真梭巡保護”。近代化大型煤礦出現以后，為防私開小煤窯給大礦開采帶來危險，鄉約要查禁私采濫挖。[24](p431,451)所有這些都說明，清代東北鄉約的稽查職能比關內鄉約明顯擴大。

由于關內外鄉約的職能有所不同，因而兩地約保的分工也不一樣。關內鄉約和保甲的職能各有側重，保甲以稽查為主，鄉約以教化為主。[46]而關外鄉約和保甲各自的職能側重并不明顯。譬如，三姓地區各社設鄉約、地方，“以束鄉民而供差遣”[29](p208)。梨樹縣“以鄉約、保正專任鄉村之公役”[12]。另外，東北鄉約對保甲首事有明顯的領導作用。在鄉約下轄保甲的地方，東北鄉約與關內鄉約一樣對保甲首事有指揮之權。比如，臨江縣各地的會首鄉約“指揮牌頭、外柜辦理本堡一切官私事件”，牌頭“由會首指雇”，“承會長之命令，辦理本牌一切官私事件”。[2](p1121)與關內鄉約不同的是，關外約保即使并行設置，保甲首事也受鄉約領導。比如，無常廳“各社鄉約、地方，即各社辦公人之一正一副”[31](p477)。吉林府的鄉約雖與保甲首事并行設置，但“凡地方、保長皆隸之”[50](p129)。在賓州府，“鄉約……其手下又有地方、甲長、牌頭、內外柜等人”[34](p10)。在鄉約和保甲首事平行設置的地區，鄉約之所以對保甲首事具有領導作用，也是由于鄉約的身份和地位比屬于官役的保甲首事高。

由東北鄉約的職能可以看出，東北鄉約的行政管理職能明顯強化了，甚至可以說東北鄉約已經出現了官役化趨勢，這勢必改變鄉約的傳統性質，使東北鄉約與官府的關系復雜化，并進而影響東北鄉約的走向。

三

晚清關內旋興旋廢的鄉約都是教化型鄉約，官役化的鄉約則因受到官府的青睞而普遍經久不衰，其中一些甚至延續到民國年間。晚清東北鄉約雖然也是官役化鄉約，但它們在清末衰落得很快。在清朝滅亡的前幾年，東北各地的鄉約普遍被裁撤，一些鄉約甚至是在設置不久就被廢除的。[46]清末東北鄉約很快普遍被裁撤，原因雖是多方面的，但主要與鄉約行政管理職能的強化有關。

首先，東北鄉約在清末普遍被裁撤，是由其官役化后的普遍腐敗所決定的。鄉約在管理職能強化以后，多依仗官勢，勒索鄉民。譬如，巴彥蘇蘇拉三泰地區有一丈地委員到界，“鄉約借預備公館，苛派錢一千余吊，并各要毗連錢五吊”[1](p126)。賓州“鄉約于每年春、秋兩季潑牌兩次，少者每坰抽錢四五百文，多者一吊有余。此就人人所知者而言，其它項勒索，尚不在此數”[34](p38～39)。東北鄉約剝民嚴重，主要是由于官府對鄉約的管理薄弱造成的。譬如，檔案記載：“吉林鄉約，賄和人命，借差科派……其弊由于公舉時之徇情，驗放時之失察，而尤在丁書之勒索規費。”[50](p129)對鄉約管理的缺失，是晚清東北移民社會失控的大背景所決定的。譬如，賓圖王旗七大屯鄉約被官府斥革后，當地“恃本旗遙遠，無人管束”，“十余年抗不保充”，[2](p1707～1708)致使官府不敢放手對鄉約進行管理。徐世昌述及臨江鄉約時說：“聞之酋長之制，自為部落，戴強者以為王，生殺予奪，恣其所欲……今之鄉約即其蛻體”，或“由本堡花戶推舉，或自行謀充，稟準縣令，或擅充者有之”。[2](p1121)另外，鄉約官役化后“向不發給工食”[34](p10)，只好向民戶攤派，從而加重了鄉約的腐敗。譬如，臨江鄉約每人“勞金年額”白銀“一至二百兩”，“俱由花戶攤派”，以致“每年苛派于民者，就其可知者言之，已浮于正供數倍”。[2](p1122,1108)正是因為鄉約行政職能擴大后的腐敗問題十分嚴重，已無可救藥，清末東北各地普遍將其廢除。譬如，鑒于鄉約弊端重重，清末吉林省賓州府的官員主張“將鄉約及其附屬人一律裁汰”[34](p10)。宣統《西安縣志略》記載：“奉省整頓吏治，如鄉約……等，皆已裁改。”[17]宣統年間，吉林通化縣也“裁撤鄉約，立碑嚴禁苛派”[15]。這些例子充分說明，鄉約官役化后引發的鄉約腐敗，是導致東北鄉約衰亡的重要原因。

其次，東北鄉約在清末的衰亡也與其官役化后自治職能的弱化有關。鄉約本有自治性質，但其官役化后的遴選方式呈現多元化趨勢，其素質因而參差不齊。《退耕堂政書》記載：“其更代之法，有一年一易者，有輪流充當者，有由地方官札諭派委者，而以公眾推舉者為多。所遴用者，或為生員，或為職銜軍功人員，或為平人。”[32](p393)隨著鄉約遴選方式的多元化和鄉約素質的下降，鄉約普遍只圖借公謀私，其在基層社會的號召力隨之下降，其鄉村自治職能因而大受影響。徐世昌曾說：“今之鄉約，勒派地方之財，供應地方之官差，習慣上充地保者也，不得與自治團體同年而語。”[2](p1121)盡管東北一些鄉約仍有倡辦地方公益事務之責，但鄉約行政管理職能強化以后，鄉約在辦理自治事業時往往表現出官役作風，鄉約的自治功能最終也受到損害。賓州鄉約舉辦練會的例子就非常典型。“賓州前有所謂練會者，就表面上觀察之，似儼然一公共團體，有自治性質……其苛斂之巨，一坰地有攤派中錢二三百吊至四五百吊者。出錢稍遲，練勇即將攤戶鎖禁會房，私刑拷掠。故小民之畏練會，大甚官署……并擅受民詞，拿賭勒霸，兇暴如虎……其會房門亦懸虎頭牌，立軍棍焉。種種不法，不可勝舉。”[34](p59)東北臨江鄉約的自治事業也以鄉約斂錢肥己、勞民傷財告終。徐世昌說：該縣“每年由花戶納之于鄉約者……三倍于正供。茍使鄉約所辦之事，誠于地方有實益，猶可言也。乃觀夫要道，山無磴級，水無橋梁，披荊涉冰，莫名艱險，純任天然，毫不整理。此治鄉治國最公要之事而猶若是，他于學堂、社倉、救貧、育嬰、醫藥衛生、公共建筑、水利組合等地方團體應辦之公共事業一無所有，更可知已(矣)。惟日孜孜于當差斂錢，蹂躪鄉里……公益不見于地方，攤款三倍于正供，良懦遠避，刁悍謀踞，亦可見一斑矣”。因此，清末有人就指出，“按鄉約之事務、情弊，又征其資格及會賬收取法，所謂供官差之地保，與立憲自治有百害而無一利……惟有主張積極的消極主義，將滿洲全地之鄉約……盡行裁撤”。[2](p1122～1128)由此可見，東北鄉約在清末的衰亡，確實與鄉約行政權力擴大后自治職能的弱化有關。

另外，晚清東北鄉約的衰亡還與鄉約官役化后與官府的矛盾有關。鄉約官役化后之所以會與官府發生矛盾，主要有以下幾個原因：一是鄉約權利膨脹，引發鄉約權利和官府權利的矛盾。徐世昌曾說：“今之鄉約，所謂地保也，皆官應治之事，因無官治，官不愿或不能治，而鄉約乃分東省數百年政治之席，直接臨民，置地方官于間接地位，為鄉約之傀儡”，以致鄉約“武斷鄉曲，私刑擅捕，把持地方，違抗功令”，“與官分治”。[2](p1121～1123)二是鄉約權力擴大引發的鄉約腐敗，影響了官府對基層社會的控制，從而導致兩者的矛盾。東北設置鄉約的目的，旨在令其“奔走公務，為民問解紛排難，非使之魚肉鄉愚、借公肥己也”。而鄉約普遍剝民嚴重，以致官府也感到：“長此不已，民何以堪?”[34](p38～39)東三省總督徐世昌也說：臨江縣“每年由花戶納之于鄉約者……三倍于正供……無怪抗稅鬧捐，日見黎民之擾亂無狀也”[2](p1125～1126)。三是鄉約作為地方利益的代表，辦理公務時難免要與官府發生矛盾。比如，阿拉楚喀副都統衙門檔案記載：“交納錢財之事，不但民戶不服命令，則鄉約亦不為之辦理。”[48](p311)道光年間，吉林官府要求五甲溪浪河界內鄉約協同官役催民戶納租，而鄉約江興久等“堅不協同催辦”[28](p75)。另外，官府以賤役對待鄉約，進一步加劇了鄉約和官府的矛盾。譬如，奉天一名叫任文幅的農民不愿承充鄉約，官府派遣委領催阿金太前去鎖拿，阿金太將任文幅鎖于火爐上，“并以必須說朋友話之言索詐”。于是任文幅在被迫“借錢二十千文與阿金太收受，又代阿金太認還店房錢二十余吊”后，“自縊身死”。[51](p45)任文幅的案子說明，對那些老實本分的鄉約來說，鄉約的官役化加重了他們的負擔，從而加深了他們與官府的矛盾。由于以上原因，在東北一些地方，鄉約與官府的矛盾很深，以致最終只好借由鄉約的裁撤，求得矛盾的徹底解決。比如，清末試辦巡警以后，鄉約和官府矛盾的加劇：“警費為艱，因有會賬……況警兵為官之資格，操縱進退較易鄉約百倍。”因而各地在試辦巡警之后，鄉約就被“盡行裁撤，歸入巡警”。[2](p1122～1128)鄉約在清末試辦巡警后先后被裁，說明鄉約官役化后與官府的矛盾是清末東北鄉約衰亡的又一個重要原因。

由上可知，晚清東北鄉約具有發展迅速、普及面廣、組織形式相對單純、官役化色彩比較濃和衰落得比較快等明顯的地方性特征；其中官役化色彩比較濃是東北鄉約的最基本特征，晚清鄉約之所以在東北快速、普遍推廣，主要是因為官府要以此來強化對迅猛發展的移民墾區的行政管理，鄉約組織形式的相對單純也是和其濃厚的官役化色彩相適應的，而鄉約行政管理職能的強化，造成了鄉約的腐敗、鄉約自治職能的削弱和官府與鄉約的矛盾，最終導致了它在清末的速亡。晚清東北鄉約的這一基本特征，不僅使它與關內的教化型鄉約、自衛互助型鄉約、宗族型鄉約和民辦鄉約明顯不同，而且也使其與關內的官役化鄉約有別，因為關內的官役化鄉約都經歷了一個由教化型鄉約向行政管理型鄉約的轉變過程，東北鄉約則不僅行政管理職能明顯強化，而且沒有經歷一個職能轉型的過程；東北鄉約突出的行政管理職能使其在晚清時期經歷了大起大落的旋興旋廢過程，這說明放棄鄉約傳統的教化和自治優勢而一味強化其行政管理職能的鄉約實踐，不過是一時權宜之計，注定要很快衰亡。

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