德國職業教育立法啟示

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一、德國職業教育立法的發展過程

(一)職業教育法的雛形。德國職業教育立法的歷史非常悠久，最早可以追溯至1182年頒布的《科隆車工章程》，這一章程被認為是德國職業教育立法的開端。后于1869年出臺的《企業章程》和1889年頒布的《工業法典》規定了職業培訓的權利和義務，同時要求各個企業在對其學徒進行培訓時，要與職業教育的相關知識相結合。一般而言，我們認為德國職業教育立法發軔于20世紀之前出臺的這三部法律。(二)職業教育法律體系的初步形成。1960年制定的《青少年勞動保護法》，對保障青少年身心健康發展、職業培訓和勞動保護起到非常重要的作用。1965年頒布的《手工業條例》正如其名稱一樣對手工業的各個方面進行規范。1969年8月14日，公布并生效的《聯邦職業教育法》被視為當時德國職業教育界的基本法，首次在聯邦的范圍內為各州的職業教育確立廣泛而統一的法律基礎。該法的確立，標志著德國職業教育法律體系已經初具規模。(三)完備的職業教育法律體系的形成。伴隨著各界對高素質勞動者的大量需求，1972年《企業憲法》和《工商企業實訓教師資格條例》出臺。隨后1981年聯邦議會頒布的《職業教育促進法》，不僅在數量上滿足了職業教育的發展需求，還在質量上保證了職業教育的穩步前進。此外，德國注重對已經出臺的法律進行補充和完善，即使是《聯邦職業教育法》也不例外。例如，其在《職業教育促進法》頒布的同年，對其職業教育基本法進行修訂。這些法規的出臺或修訂滿足了不斷提升的社會經濟發展需求。至此，內容完備的職業教育法律體系已經建立起來。(四)不斷修訂與發展的德國職業教育法律體系。德國職業教育立法腳步并未就此停滯。20世紀90年代，德國的政治經濟形勢發生巨大的變化，面對經濟結構的不斷變革所引發的勞動關系的變革以及職業教育危機，德國再次對其職業教育基本法進行修訂，這一次他們將其與《職業教育促進法》進行整合，制定并出臺了新的《聯邦職業教育法》。此外，法律還授權一些部門可以在一定范圍內制定有助于職業教育發展的相關章程。不管是基本法還是地方性行政法規，德國職業教育相關法律一直秉承發展性理念，這使得職業教育立法可以與不斷發展的職業教育需求相適應。由此可見，德國職業教育立法經歷一個漫長而謹慎的過程，在這個過程中，德國逐步形成如今完備的職業教育法律體系，為德國職業教育的蓬勃穩定發展奠定堅實可靠的基礎。我們可以在這個過程中尋找到德國職業教育立法的種種特點，并由此審視我國的職業教育立法現狀。

二、德國職業教育立法的特點

(一)德國職業教育立法內容廣泛，體系完善。從手工業到商業，從青少年到成年，從培訓到實施，德國職業教育法律可謂面面俱到。有關職業教育的法律內容涵蓋范圍廣泛，條理清晰，每個環節和步驟都有明確的規定，這就保證了職業教育得以在良好的環境中自由發展。德國職業教育法律體系不但內容完整，而且層次鮮明。目前，德國已經構建以基本法為引領，以相關職業教育法律、機構和部門規章條例以及各州的職業教育法為補充的職業教育法律體系，對職業教育的蓬勃發展起到規范和促進作用，同時為職業教育的持續完善奠定法律基礎［2］。逐步形成聯邦政府、企業和社會團體各階層共同舉辦職業教育的局面［3］。(二)德國職業教育立法修訂適時，與時俱進。追求與時俱進是德國職業教育立法的另一個特點。從12世紀的立法起源到如今無懈可擊的職業教育法律體系，德國職業教育立法一直與時代的發展腳步保持一致，在做到兼顧法律穩定性的同時，還能夠根據不斷變化的時代需求和就業市場對勞動力的需求，對職業教育法律進行適時的補充、修訂和完善。不斷發展的法律體系既體現了對受教育者的保護，又滿足了勞動者接受職后教育和培訓的需求。(三)德國職業教育立法監督系統完備，便于操作。以評促改，以督促建，是完善職業教育立法的一個基本思路。德國職業教育立法除了對其發展的各個環節、各個方面，所涉及的各個層次的法律受用者進行詳細而具體的要求以外，還建立一套完善的監督系統。這一完整而獨立的體系為職業教育的發展提供了保障。例如，“違反職業培訓條例就是違法”是德國相關法律的硬性要求，當出現與條例、規章相悖的行為時，可“判處關押”或“處以罰金”。基于此，職業教育的運行和監管都以法律的形式確定下來，為德國職業教育的穩步發展保駕護航。以德國職業教育立法特點為基礎，對我國職業教育立法進行審視，可以從中發現我國職業教育立法存在的問題，找出我國與德國在職業教育立法方面存在的差距，從而提出相應的啟示，以促進我國職業教育的發展。

三、我國職業教育立法存在的問題

(一)我國《職業教育法》立法目的不明確。法律的立法目的是該法適用范圍、涵蓋內容、立法意圖以及立法主體意志的具體體現和高度概括。每一部法律都有其特殊而獨立的立法目的，我國《職業教育法》在總則第一條中就明確此法的立法目的是:“為了實施科教興國戰略，發展職業教育，提高勞動者素質，促進社會主義現代化建設。”從表面上看，立法目的符合要求且并無不妥，但是當我們將其與《教育法》和《高等教育法》進行比較時，就可以發現其中的端倪。三部法律的立法目的具有很高的相似性，但這并不能說明《職業教育法》立法目的的出色之處;恰恰相反，該法有著自己特定的服務對象，如果用放諸四海而皆準的目的作為引領，就不可避免地會出現司法者無法可依、執法者無章可循、普通公民難以理解的窘境［4］。(二)我國職業教育法立法體系不完善。1996年5月通過的《職業教育法》標志著我國職業教育有了專項的法律進行規范，但是，我們未能像德國一樣銳意進取，不斷出臺與之相適應的相關法律、行政法規、條例章程，也未能根據時代的發展需求對該法進行調整和修訂，這就導致這部職業教育基本法難以貫徹執行。在職業教育發展過程中起到作用的反而多是政策性文件，但是這些政策文件權威性較差，結構也不夠嚴謹，所以在法律效力上大打折扣［5］。(三)我國職業教育法立法技術。立法技術在某種程度上可以理解為立法表達技術，主要包括法律文件的內外部結構、語言表達、文體選擇等。作為我國職業教育法律體系中的基本法，《職業教育法》的頒布具有里程碑式的意義。但是以該法為例可以看出，我國職業教育立法存在立法技術不高、結構體例不完善、操作性不強等問題。首先，從整體看，立法技術粗糙。多數法律規范對法律主體的權利、義務等要素多為指導性和引導性的規定，內容空洞，嚴重影響法律效力，以至于出現操作性不強、規范性和明確性較差的情況。其次，我國《職業教育法》的表達較為模糊，“鼓勵”“可以”“適當”等含糊其詞的語句層出不窮，這突出體現了該法在形式上缺乏強制性和約束力［6］。最后，現行《職業教育法》存在邏輯混亂、體例缺失、結構失調等問題，直接導致該法操作性較差。法律責任意味著法的生命力，體現著法律的意義和價值，承載著一部法律的能力。現行職業教育法律責任的缺失致使這部法律變成“軟法”，這是該法的重大遺憾，同時也成為職業教育舛誤迭出的重要根源之一［7］。以上分析了我國職業教育在立法這一環節存在的諸多問題，而關鍵一環是經過與德國進行對比，借鑒德國經驗，進而對我國職業教育立法提出相應的啟示，讓我國的職業教育發展在立法環節得到相應的保障。

四、德國職業教育立法對我國的啟示

(一)加強職業教育立法，形成完備的職業教育法律體系。法律是規范社會秩序、維護社會穩定、促進社會發展的前提和保障。德國職業教育的有序發展在很大程度上得益于其完備的職業教育立法體系［8］。為了使我國職業教育走上“快車道”，為地區經濟和文化發展貢獻力量，推動高等教育大眾化進程，同時滿足就業市場和勞動者的雙重需求，國家要加強職業教育立法，建立完善、健康、有效的職業教育法律體系，以法律的形式為職業教育的發展提供監督和保障［9］。為打破現行職業教育法律無法指導實踐的局面，應在廣泛開展實地調研、深入訪談、借鑒先進經驗的基礎上，逐漸形成以基本法為總法，以若干法規為主干，輔以行政規章、地方性法規等相關的法律法規，以形成結構合理、條理清晰、內容完備的職業教育法律體系，從而為職業教育的發展奠定法律基礎、提供更為有力的法律保障。(二)與時俱進更新觀念，體現職業教育立法的時代性。職業教育正經歷從工業社會到信息與服務社會的深刻轉變，所以職業教育立法應及時反映社會發展的最新需求，對職業教育難題用立法加以引導。每當出現新的經濟形勢或社會形態的變革，德國基本都會出臺與之配套的職業教育法律或者法規。與德國相比，我國的職業教育立法明顯滯后于社會經濟現實和職業教育發展的需要，為此應及時地對職業教育法進行廢、立、改［10］。此外，對于職業教育的看法也是阻礙其發展的一大原因。我國大部分民眾都普遍存在談“職業教育”色變的問題。在傳統觀念中，職業教育是低一等的教育，與傳統意義上的中等教育和高等教育之間存在不可逾越的鴻溝。要從根本上解決這一問題，徹底改變人們的觀念，就要從立法上入手，從法律上明確職業教育的重要性，將提高職業教育的法律地位作為首要職業教育改革的發展方向。當然，社會經濟問題以及職業教育存在的問題很多，一部職業教育法不能解決所有問題。因此，職業教育立法的修訂既不能頻繁，也不能盲目，應注意適時修改，分清輕重緩急。(三)提高立法質量，增強職業教育法律法規的可操作性。具有可操作性的法律才是“活”的法律，才能滿足立法目的，切實地發揮作用。我國職業教育立法質量不高，存在結構上的邏輯不通順、章節不協調;內容上的法律條款抽象，不具體，罰則籠統不明確;話語體系上的用詞含糊不嚴謹等現象。正是由于這些缺陷的存在，使得原本應大放異彩的職業教育基本法黯然失色，執法者無從參照，司法者無從考量，人們不知如何操作和執行。因此，我們既要注意不斷完善職業教育立法的邏輯結構，大力提高立法質量，使其更加清晰完整、合理，又要使法律條款明確、法律權利義務明確、充實以加強職業教育法律法規的可操作性［11］。我國的職業教育一方面受到經濟發展的限制，起步較晚;另一方面，立法工作相對不完善，所以發展較為緩慢。面對社會的不斷發展和經濟結構的變遷對職業教育提出的新要求，我們應當拿出改革的魄力和向發達國家學習的勇氣，借鑒他們在職業教育立法上的良好經驗，取其精華，去其糟粕。同時結合我國職業教育發展及其立法的現實情況，分析現存問題，找出問題產生的根源，不斷探尋發展我國職業教育的途徑。當前，我國正處于結構調整和經濟轉型的關鍵時期，為了適應社會的不斷變革，滿足國家發展、進步需求，建設一支高素質的勞動力隊伍成為當務之急。多年以來，職業教育曾為社會培養了許多有理想、有道德、有知識和有職業技能的高素質勞動者，改善了中國勞動力隊伍的素質結構、知識結構和技能結構，為各行各業的發展起到積極作用，并成為促進勞動就業、穩定社會環境以及改善民生的重要保障。但是，與此同時，我們不得不從源頭上正視當前職業教育存在的弊端。我國的職業教育一方面受到經濟發展的限制，起步較晚;另一方面，立法工作相對不完善，所以發展較為緩慢。面對社會的不斷發展和經濟結構的變遷對職業教育提出的新要求，我們應當拿出改革的魄力和向發達國家學習的勇氣，借鑒他們在職業教育立法上的良好經驗，取其精華，去其糟粕。同時結合我國職業教育發展及其立法的現實情況，分析現存問題，找出問題產生的根源，不斷探尋發展我國職業教育新途徑。

作者:申晨 孫芳 單位:哈爾濱師范大學