家庭教育立法困難與策略

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［摘要］當前家庭教育重要性的提升和家庭教育功能弱化之間的矛盾化解，需要家庭教育立法的支持。家庭教育立法價值包括滿足現實需求的社會價值和彌補現有法規(guī)不足的法制價值。立法困難是民眾家庭教育法治觀念淡薄、現有立法內涵范圍過窄以及對弱勢群體的關注度低。建議以保障子女各教育階段受教育權為立法宗旨，明確家庭、學校主體的權責范圍，細膩型立法增強規(guī)定適用對象和內容的可操作性，關注弱勢群體以保障受教育平等權。

［關鍵詞］家庭教育法;受教育權;法律執(zhí)行;立法價值

相關立法研究，［1］體現出新時代進一步提高家庭教育水平、加快家庭教育法制化進程的緊迫性和重要性。社會轉型速度加快，傳統家庭結構發(fā)生變化，家庭教育缺失或失位問題引起廣泛的社會關注，家庭教育法的制定有助于家庭教育規(guī)范化發(fā)展，促進未成年人健康成長。文章從家庭教育立法的價值出發(fā)，結合歷史與當代家庭教育政策文本總結經驗，找尋家庭教育立法存在的問題，最后提出家庭教育立法建議。已有法律法規(guī)為制定家庭教育法提供了有益借鑒。我國歷史上最早的專門家庭教育主題的立法，是于1903年晚清政府頒布的《蒙養(yǎng)院及家庭教育法》［2］，這一定意義上開啟了中國家庭教育法制化進程。把時間線拉近到當代，發(fā)現我國臺灣地區(qū)2014年頒布了適用于地區(qū)的《家庭教育法》［3］，且法律內容進一步把家庭教育的內涵廣義化，指向家庭成員之間的交互活動，并對相關職能機構職責以及具體實施方式、如何選擇優(yōu)先對象等都進行了詳細規(guī)定。大陸地區(qū)也有先行法規(guī)示范，如江西省2018年頒布了《江西省家庭教育促進條例》［4］，另外，重慶市、貴州省、山西省等省市也相繼頒布適用當地的家庭教育相關法規(guī)，主要內容包括對本省(直轄市)制定家庭教育法規(guī)的目的進行闡釋，規(guī)定了本省(直轄市)家庭教育法的適用范圍、主管機關及其負責處理的事項，還包括明確負責家庭教育工作管理的相關機構團體和權責，家庭教育法的具體實施方式等內容，這些都為我國整體上加快制定家庭教育法提供了理論和實踐經驗。

一、家庭教育立法價值

家庭教育法應與其他法律一樣，不能脫離社會的政治、經濟、文化而存在，另外，家庭教育事業(yè)是價值高度涉入的事業(yè)，立法需要與時俱進，并在個人和社會不同價值需求主體間，尋求對立和沖突的權衡。新時期家庭教育事業(yè)發(fā)展面臨著內外部形勢、需求等方面的重大變化，家庭教育法的缺失與新形勢不相適應，進一步明晰家庭教育立法價值有助于堅定家庭教育法律的制定立場，明晰立法的現實條件。(一)滿足社會現實需求的社會價值1．家庭結構變化使得家庭教育功能弱化的問題更為凸顯高齡少子化社會到來，加之“全面二孩”戰(zhàn)略的實施，傳統的家庭結構已經發(fā)生變化，目前社會面臨著老齡化、少子化趨勢與二孩政策并行相互影響的局面，這對中國傳統的家庭教育體系提出了新的要求和挑戰(zhàn)。教育方式如何適應家庭結構的變動，實現“幼有所育”成為現實重要問題。人口出生率的下降伴生出高齡化現象，從而催生大量的“四二一”家庭，這使得傳統的金字塔型家庭結構模式發(fā)生了逆轉，一定程度上造成了倒金字塔型核心家庭數量的增加，社會中隔代教育現象更加普遍存在。另外，在此基礎上衍生出了一系列問題如幼兒三點半托管問題、留守兒童的社會治理問題，這都是家庭結構變動導致的伴生產物，已不再是單純的教育問題。家庭結構變化需要法律適應。立法保障家庭教育公共服務體系的建立與資源供給，是讓更多家庭樹立正確家庭教育觀念的重要保障。2．家庭教育亟需指導和規(guī)范《全國家庭教育狀況調查報告》(2018)調查結果顯示，溫暖的家庭是學生認為人生中最重要的事情之一，這深刻反映了子女對家庭的依賴、重視及對家庭教育的期望。［5］目前家庭教育中家長對家庭教育表現出盲目性，親子陪伴、學習輔導、氛圍營造、校外培訓參與“眉毛胡子一把抓”現象廣泛存在。另外，部分研究指出父親在家庭教育中參與度不充分，即“喪偶式教育”等問題也十分突出，父母關注子女的學習成績勝過其他等一系列問題，都迫切顯示出社會對家庭教育指導服務需求非常強烈，亟需法律對家庭教育中的現實問題進行規(guī)范的指引、科學的評價。3．教育問題層出需要立法規(guī)制社會轉型的關鍵時期，與家庭教育相關的社會問題層出不窮，發(fā)生在青少年身上的惡性案件并不鮮見。2018年2月28日，廣西河池大化發(fā)生韋某虐待女童事件;2018年12月2日，湖南省阮江市的泗湖山鎮(zhèn)發(fā)生了一起一名十二歲男童吳某康由于不滿母親管教太嚴，持刀砍殺母親的案件;同年12月22日深圳市寶安區(qū)西鄉(xiāng)街道發(fā)生了廣受輿論爭議的毆打女童案件;同年12月31日，湖南省衡陽市的衡南縣三塘鎮(zhèn)發(fā)生一起一名十三歲少年羅某由于家庭糾紛錘殺父母的案件。諸如此類都在警示著相關法律的空缺。面對發(fā)生在未成年人身上的惡性案件，一般會被認定是其家庭教育出現問題，父母應該承擔主要責任。但是將未成年人教育失敗的責任簡單歸咎于其父母并不能解決這一問題，我們有必要將未成年人接受家庭教育的問題放到整個社會系統中加以思考。法律一方面代表著國家意志，具有調節(jié)個人行為的規(guī)范作用和道德引導作用，另一方面法律制定必須適應社會現實的需要，為維護社會秩序提供最低標準。(二)彌補現有法規(guī)不足的法制價值家庭教育法立法前期的政策、規(guī)章、制度都是立法工作的重要探索和經驗儲備。通過分析現有的法律規(guī)章包含的家庭教育內容，發(fā)現我國家庭教育相關法律法規(guī)無法滿足家庭教育的價值旨歸。1．現有法律法規(guī)主要強調父母教育子女的三方面義務首先，父母對子女要負監(jiān)護責任。2017年頒布的《民法總則》明確規(guī)定了未成年人監(jiān)護人的職責范圍:“父母是未成年人的監(jiān)護人”。2006年頒布的《未成年人保護法》中明確了父母或者其他的監(jiān)護人必須為未成年人創(chuàng)造和睦、良好的家庭環(huán)境，并依法履行監(jiān)護的職責，保護好“被監(jiān)護人的人身、財產及其他合法權益”，并明確了對不履行監(jiān)護職責，或者侵害到被監(jiān)護未成年人合法權益的相關行為進行懲罰規(guī)定。［6］其次，《憲法》和《婚姻家庭法》中提出父母必須保障子女接受義務教育的合法權利，父母有義務教育其子女，保證未成年子女依法接受國家規(guī)定的義務教育。《未成年人保護法》《義務教育法》《婦女兒童權益保障法》等法律法規(guī)中均規(guī)定了“適齡兒童、少年的父母或者其他監(jiān)護人有義務使適齡兒童、少年接受并完成規(guī)定年限的義務教育”［7］，“不得使接受義務教育的未成年人輟學”。再次，父母要對子女進行法制教育、道德教育，《預防未成年人犯罪法》規(guī)定了“對嚴重不良行為的未成年人，其父母或者其他監(jiān)護人和學校應當相互配合，采取措施嚴加管教，也可以送工讀學校進行矯治和接受教育”。［8］另外，《公民道德建設實施綱要》中也指出，“家庭是人們接受道德教育最早的地方。”概言之，已有法律法規(guī)對父母教育子女的三方面義務包括了監(jiān)護義務、保證子女受教育權的義務、進行法制和道德教育的義務。2．制定我國《家庭教育法》的法治價值法治是人類文明成就的標志，我國教育法律體系進一步完善的下一步是加快制定家庭教育法，有助于建設法治中國。［9］按照現有法律法規(guī)單純將家庭教育立法直接納入到現有法律之中，這樣的觀點縮小了家庭教育法的范圍。因此，亟待從高位層面、國家層面去入手制定家庭教育法，我們期待以一種專門的法律形式去進一步明確法律定位、法律職責，因為對家庭教育的管理體制與配套制度進行明確的界定，是提高當下家庭教育事業(yè)發(fā)展質量的根本手段，同時也是促進教育事業(yè)發(fā)展的關鍵措施。概言之，家庭教育法所需要面對、調整和處理的法律關系具有很強的綜合性，其涉及到的立法內容也很難為已有的某一類型的法律門類所完全包容，因而家庭教育法具有獨立立法的必要性、獨立的立法空間以及具有專門法典的屬性。

二、我國家庭教育立法面臨的困難

根據上述分析可以看出在我國制定家庭教育法具有可行性和必要性，擁有充足的歷史與當代經驗，但是制定家庭教育法面臨的阻礙不容忽視。(一)普通民眾的家庭教育法制觀念淡薄家庭教育日益進入公共視野范圍，分析在家庭教育這一領域相關職能部門應該承擔的責任，是我們需要認真思考的問題。傳統觀點認為家庭教育屬于私人領域，公權力不應當介入，但是家庭教育本是一項極其復雜的全社會系統性工程，僅依靠未成年人父母或其他監(jiān)護人的自覺性來承擔起這項重任，效果往往是不甚理想的。普通民眾對于家庭教育這一領域往往持有保護隱私的態(tài)度，認為教育子女是自己的事情，俗話說“家丑不可外揚”，整體上由于傳統觀念限制，我國普通民眾的家庭教育法制觀念還十分淺薄。而事實上家庭教育廣泛涉及到心理、教育及衛(wèi)生眾多領域，這需要進一步通過完善法制建設、公共服務建設、加強社會宣傳等多項抓手加以整合保障，家庭教育的相關社會保障措施還十分缺乏。(二)已有法規(guī)對家庭教育內涵界定較窄山西省、江西省等省市頒布了家庭教育的地方性法規(guī)，具體內容均把家庭教育界定為父母或監(jiān)護人對被監(jiān)護的未成年人履行教育職責，都沒有把為了增進親人之間的關系，進一步強化家庭功能的各種教育活動作為法規(guī)目標，而是出于下位法必須符合《中華人民共和國婚姻法》《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》等上位法而作出相關的規(guī)定。相關法律法規(guī)中規(guī)定了家庭教育的內容，但是缺少現實中的可操作性的指引，而代之以較多的口號式規(guī)定，其對家庭教育指引的可操作性不強。同時內容上只關注家庭教育中的單一方面，缺少連貫性，這使得家庭教育法規(guī)的指導作用沒有得到發(fā)揮。特別是顯現出家庭教育法律法規(guī)規(guī)制對象單一的問題，現有的法律目標主要界定在保護未成年人這一群體，要求未成年人的父母及其他監(jiān)護人承擔家庭教育的義務，但是并沒有明確指出如何履行家庭教育的責任。更重要的是，相關法律法規(guī)以命令式的語言要求父母及其他監(jiān)護人履行家庭教育的義務而沒有立足于父母來思考家庭教育，對父母這一群體的法律保護十分模糊。(三)家庭教育相關法律缺乏對特殊群體的關注羅爾斯在《正義論》中指出:“若是立法者和法官運用了他們的特權、權力改善了相對不利者的實際狀況，那么他們也就達到了普遍改善所有公民的狀況的結果［10］。”我國現行的家庭教育法律法規(guī)中很少有規(guī)定對于一些特殊群體特別是社會的弱勢群體進行特別保護的內容。而當代中國面臨著不斷擴大的地區(qū)發(fā)展差異，城鄉(xiāng)二元結構分化較為嚴重，居民貧富差距不斷加大等問題都隱含著社會不穩(wěn)定的風險因素，因此制定家庭教育領域的法律法規(guī)需要考慮這些問題所導致的農村留守兒童、離異和重組家庭、以及服刑人員的家庭等一系列特殊群體。事實證明這些特殊家庭的家庭教育的開展面臨著極大困難，如果法律無法特別對相關弱勢群體的利益給予關照和保護，那么法的追求社會公平正義的價值也就無法實現。所以我國需要制定一部關注社會弱勢群體體現公平正義的《家庭教育法》。

三、我國《家庭教育法》的制定策略

實現我國家庭教育法制化，最重要的是努力構建有法可依、依法治教的完善的家庭教育法律體系，制定符合我國國情和現實需求的《家庭教育法》，做好家庭教育事業(yè)的法律頂層設計和托底標準，才能為我國的家庭教育事業(yè)的健康發(fā)展提供法律上的保障。本部分從以下四個方面來構建具有可操作性的制定策略。(一)以保障子女各教育階段受教育權為立法宗旨家庭教育立法應遵循子女的教育利益最大化的原則，充分體現既能面向個體、也能面向國家的價值堅守，在公益和私益之間平衡。首先要回答“培養(yǎng)什么樣的人、怎樣培養(yǎng)人、為誰培養(yǎng)人”這一問題。家庭教育的撫養(yǎng)年限至少應該覆蓋學前教育、義務教育、高中教育階段，在法律責任上要更加詳細列舉侵犯子女受教育權的行為，同時還要注意家庭教育法和其他相關法律之間的關系調整，要注意與《未成年人保護法》《義務教育法》《反家庭暴力法》等法律以及地方法規(guī)之間的有效銜接。(二)明確家庭、學校主體的權責范圍家庭教育是學校教育的基礎、補充與延伸。［11］即使學生能夠在學校獲得好的教育，但是由于缺乏良好的家庭教育，在學校接受的很多文明規(guī)范等對學生終身成長有益的知識會迅速地弱化消解。一個家庭對子女的影響是更加潛移默化的，作用也是更為深遠持久的。但是由于受到中國儒家傳統思想等因素的影響，許多成人家庭教育觀念相對保守，很多家長在承擔教育子女義務上呈現出茫然無措的狀態(tài)，而過多地將教育子女的工作托付給學校和老師，學校和老師同樣負擔沉重苦不堪言，效果也是不甚理想。首先需要厘清家長和學校在教育學生上的職責，家校攜手共育共治，才能使得《家庭教育法》貼合社會需求，取得更好效果。其次，家庭教育如何實施、由誰負責，家長、學校、社會以及政府相關的職能部門應當分別承擔多少責任，都需要用法律進一步明確和界定。在法律的進一步明晰下，有助于引導家長轉變將教育子女的任務推脫給學校的錯誤觀念，強化民眾法律意識。最后，結合家校共育理念，培育民眾法制觀念。把家校共育共治提高至法律層面進行考慮，是緊密結合時代要求，把家長學校工作科學化、制度化的做法，對促進學校教育法制化進程，提升民眾法制觀念也有重要意義。(三)細膩型立法增強規(guī)定適用對象和內容的可操作性家庭是社會的細胞，家庭教育法的立法風格上需要從粗獷型向細膩型轉變。首先需要改變我國現有的家庭教育相關法律法規(guī)的規(guī)制對象的單一性問題，在對象上不限于教育子女，而是還包括教育父母等成年家庭成員。因為制定家庭教育法的目的并不僅是為了保護子女，也是為了保護父母的權益不受侵害，所以法律制定中要突破家庭教育法制對象的單一性，從廣義的角度理解家庭教育法。通過法律制定啟示家庭教育中父母需要進一步實現教育角色的聚焦和教育方式的轉變，這一過程能幫助父母從單一的教育施加者進行身份轉變，使家庭教育成為父母和子女共同學習的新場域，親子之間的關系不再是被動的一味灌輸而是親子間的雙向互動，最終通過細膩型的法律界定實現父母與子女在家庭教育的生動現實中互動互學，共同創(chuàng)造幸福家庭。在法律內容上可借鑒我國臺灣地區(qū)采取廣義的家庭教育的理念，［12］廣義的家庭教育中教育的是“家庭”，強調以“家庭”為中心而非“未成年子女”。概言之，在教育內容上，應該不僅僅限于教育為了增進未成年的子女發(fā)展，還應包括促進家庭功能所必需的其他教育模塊，比如改善父母關系的教育，還有增進性別知識的教育，調整夫妻關系的教育，還有為了使因故而沒能接受到父母其中一方或者雙方教育教養(yǎng)的未成年子女可以接受的家庭生活知能方面的教育;幫助增進家族的成員之間相互給予尊重和關懷的教育等;增進家族內部成員對于多元文化的尊重、理解的教育;增進家庭的資源高效運用、具體協調的教育模式等。界定法律主體上，還需要清楚規(guī)定開展家庭教育的中央和地方主管機關及其各自職權、家庭教育的具體開展方式、家庭教育課程的具體內容及開展時間等。對家庭教育相關內容作出細致可行的規(guī)定，才能取得符合預期的實施效果。(四)關注弱勢群體以保障受教育平等權關注弱勢群體的根本價值取向是強調公平與公益。教育公平包括保護最少受益者的最大利益，教育法律即是幫助提高弱勢群體的期望，在此過程中涵蓋考慮城鄉(xiāng)發(fā)展差異、區(qū)域發(fā)展差異等，對于弱勢群體的幫助有助于提高社會整體的家庭教育質量和人民生活幸福感，增強政府公信力，促進社會穩(wěn)定。一方面需要對處境不利的家庭傾斜性給予補助和幫扶，提供教育指導;積極支持弱勢家庭子女上學，減少子女因為家庭原因產生教育和養(yǎng)育的差距。進一步提高弱勢家庭子女在基礎生活、衛(wèi)生、養(yǎng)育方面的保障水平，促進社會公平;繼續(xù)推進普惠性幼兒園建設，義務教育的優(yōu)惠和免費成果都需要進一步鞏固，中等教育階段的資助和補貼力度亟待進一步加強。另一方面要重點建設鄉(xiāng)村學校，加大財政傾斜力度。還要促進社區(qū)家庭教育之家、家庭教育看護點建設試點。尤其對農村留守兒童家庭，規(guī)定家長不得推卸對子女的教養(yǎng)責任，當家庭無法實施正常的教育時應以子女為中心積極尋求社會救濟等。面對這些社會弱勢群體，家庭教育法的制定必須要給予政策上的關注和法律中的傾斜和保護，通過設置家庭教育的特別措施，對城市的流動兒童、農村的留守兒童，甚至殘疾的、經濟困難的兒童，以及流浪兒童的家庭教育等，法律層面都應給予更大的支持、引導和幫助。

作者:蔣帆 董安靜 單位:華東師范大學