小議國債政策的可持續(xù)性

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近幾年，我國實(shí)施了以擴(kuò)大國債投資為重點(diǎn)的積極財政政策。實(shí)踐證明：積極財政政策實(shí)施遏制了通貨緊縮趨勢，拉動了內(nèi)需，促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康地發(fā)展，它是我國在加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控方面進(jìn)行的又一次成功實(shí)踐。但短期政策長期化，積極財政政策在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、快速增長同時，也暴露了其固有的弊病，赤字與國債規(guī)模的擴(kuò)大產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，造成了經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。因此，我們有必要對其進(jìn)行全面分析，以探討其可持續(xù)性，并針對積極財政政策實(shí)施中存在的問題和對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的負(fù)面影響，提出完善積極財政政策的措施，以保持我國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

一、國債政策的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)分析

經(jīng)濟(jì)學(xué)中，擠出效應(yīng)一般是指政府通過向公眾（企業(yè)、居民）和商業(yè)銀行借款來實(shí)行擴(kuò)張性財政政策，引起利率上升和借貸資金需求上的競爭，導(dǎo)致民間部門（或非政府部門）投資減少，從而使財政支出擴(kuò)張部分或全部抵消。

擠出效應(yīng)是國債的副產(chǎn)品，若擠出效應(yīng)存在且過大，則國債政策的可持續(xù)性將受到質(zhì)疑，考查擠出效應(yīng)，重點(diǎn)要分析政府債務(wù)對利率的影響。在IS——LM模型中分析擠出效應(yīng)的產(chǎn)生，我們可知其產(chǎn)生有嚴(yán)格的假設(shè)條件，擠出效應(yīng)只有在貨幣供給不增加并且經(jīng)濟(jì)活動達(dá)到充分就業(yè)水平的情況下才可能產(chǎn)生。在我國現(xiàn)階段，經(jīng)濟(jì)未達(dá)到充分就業(yè)，民間儲蓄居高不下，投資萎縮，消費(fèi)低迷的情況下，政府支出擴(kuò)張不會引起利率上升，且考察起來，我國近年來實(shí)際利率的上升與政府支出無相關(guān)關(guān)系，實(shí)際利率上升和它對非政府投資的某些抑制作用也不能說明政府支出擴(kuò)張有擠出效應(yīng)，因?yàn)槲覈泿殴┙o量一直在變化。利率上升一方面是因?yàn)閮r格水平的下降，另一方面是因?yàn)樯虡I(yè)銀行名義利率下調(diào)幅度不夠，是利率政策限制了財政政策擴(kuò)張發(fā)揮充分的乘數(shù)效應(yīng)，而不是財政擴(kuò)張自身產(chǎn)生了“擠出效應(yīng)”。另外，政府供款也不一定引起資金需求競爭。我國資金需求主要是對銀行資金的需求。我國商業(yè)銀行超額準(zhǔn)備金率一直超過7%（或總準(zhǔn)備金率超過15%），表明我國商業(yè)銀行資金是充足乃至過剩的。這種資金過剩是民間資金需求不足、銀行資金供應(yīng)謹(jǐn)慎雙重作用下的結(jié)果，政府向銀行借的是閑量資金，它只是減少銀行閑量資金，并非消除銀行的閑量資金，所以對企業(yè)的資金供應(yīng)并未產(chǎn)生擠出效應(yīng)。我國近年來政府?dāng)U張支出的同時，也配合適度的貨幣政策，增加了貨幣供給，財政擴(kuò)張產(chǎn)生的利率上漲壓力被貨幣供給量的增加所抵消，不會產(chǎn)生利率的上升。但是，隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，資源得到較充分利用，勞動力、資金、土地資源等逐漸變得稀缺，擠出效應(yīng)就不可避免地存在。況且，據(jù)估計(jì)，目前在政府投資的項(xiàng)目中，有20%投資完全可以由民間投資來取代。現(xiàn)在政府投資的項(xiàng)目可能就是今后高效率的民間資本發(fā)揮作用的領(lǐng)域。所以政府現(xiàn)在的投資可能已經(jīng)對未來民間投資產(chǎn)生了擠出效應(yīng)。因此，擠出效應(yīng)的存在已是不可忽視的問題。

通貨膨脹問題也是國債政策實(shí)施中必須認(rèn)真對待，加以避免的重要問題。90年代中期后，規(guī)定財政不能從銀行透支，財政赤字須通過發(fā)行國債來彌補(bǔ)，央行不能從國債一級市場上直接購買國債，這些措施基本上從制度方面阻斷了財政赤字?jǐn)U大直接引發(fā)央行增發(fā)貨幣并導(dǎo)致通貨膨脹的渠道。但是由于赤字債務(wù)化后。財政赤字與超量貨幣發(fā)行之間的間接聯(lián)系依然存在，對通脹的影響并未完全消除，間接影響的大小與央行公開市場業(yè)務(wù)關(guān)系密切。這就需要我們繼續(xù)實(shí)行穩(wěn)健貨幣政策，規(guī)范公開市場操作行為，避免產(chǎn)生通脹的誘因。目前，我國居民儲蓄率依然較高，銀行資金和其他各種生產(chǎn)要素比較充裕，利率和價格水平較低，適當(dāng)增發(fā)國債，不僅成本低，也有物資保證，不會引起通貨膨脹。

二、國債的規(guī)模風(fēng)險分析

在我國財政調(diào)控經(jīng)濟(jì)手段缺乏的情況下，實(shí)施積極財政政策最終將體現(xiàn)為財政赤字的擴(kuò)大，從而引起國債發(fā)行規(guī)模和國債余額的急劇增加，引發(fā)財政風(fēng)險。

1998年之前，我國債務(wù)負(fù)擔(dān)率一直在5%左右，1998年若加上當(dāng)年發(fā)行的2700億元的特別國債，債務(wù)負(fù)擔(dān)率升至13.3%，1999年為13.08%，2000年為15.51%.與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家同一指標(biāo)相比，我國的國債負(fù)擔(dān)率顯得較低，雖然有人說，西方國家已有幾百年的國債發(fā)行史，而我國的國債發(fā)行只有十幾年，債務(wù)余額具有不可比性，但至少說明我國國債負(fù)擔(dān)率還未超過國際公認(rèn)的警戒線。對于我國國債依存度，從表面上看，當(dāng)前我國國家財政債務(wù)依存度已大大超過國際警戒線（20%），中央財政債務(wù)依存度更高，因此須警惕財政危機(jī)及政策時滯過后有可能帶來的通貨膨脹的危險。對于財政債務(wù)依存度來講，由于我國作為分母的“國家”或“中央”財政支出，只包括了預(yù)算內(nèi)的支出數(shù)額，這顯然極不完整或大大縮小了實(shí)際財政支出數(shù)字，若加上預(yù)算外支出后，則完全可能在警戒線范圍之內(nèi)。對于國債償還率，國外經(jīng)驗(yàn)表明，一般應(yīng)控制在10%，可以看出，目前我國國債償債率雖有所下降，但也確實(shí)超過了警戒線，存在一定的風(fēng)險，另外我國財政還承擔(dān)體制轉(zhuǎn)型過程中的隱性國債和或有國債，隱性債務(wù)日益顯性化，財政壓力將逐日逼近，若不及時建立償債基金，國債償還缺乏法定來源，長此下去，赤字貨幣化將成為可能，通貨膨脹將不可避免，因此應(yīng)該加以警惕。當(dāng)然，關(guān)于國債規(guī)模的這些警戒性指標(biāo)，只是一般性經(jīng)驗(yàn)指標(biāo)，并不一定與我國的具體情況相吻合。這些指標(biāo)所應(yīng)用的環(huán)境不同，反映問題的實(shí)質(zhì)就不同，若簡單用這些指標(biāo)進(jìn)行比較，可比性不強(qiáng)，而且這些警戒性指標(biāo)都是從風(fēng)險控制角度來看國債規(guī)模的而非從規(guī)模效應(yīng)角度來探討。我們講的國債規(guī)模應(yīng)該是國債的適度規(guī)模即國債正凈效應(yīng)最大化的國債規(guī)模，而非國債最大可能規(guī)模即國家信用崩潰的臨界點(diǎn)所對應(yīng)的國債規(guī)模。判斷國債規(guī)模是否適度，應(yīng)該從國債規(guī)模效應(yīng)角度出發(fā)，立足于政府債務(wù)規(guī)模的效用評價，主要著眼于能否促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)的均衡穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，矯正社會投資對有效投資的偏離。

考察國內(nèi)外其他國家的債務(wù)情況，發(fā)現(xiàn)許多國家都經(jīng)歷過赤字率的周期性波動、國債負(fù)擔(dān)率回跌的過程。相信我國的赤字率和國債負(fù)擔(dān)率雖然在現(xiàn)階段出現(xiàn)上升情況，但伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政策調(diào)整，也終究會回落到合理的水平上。

三、國債的運(yùn)行機(jī)制風(fēng)險分析

自從1994年以來，我國國債發(fā)行量劇增，但相應(yīng)的國債使用償還制度卻沒有建立，結(jié)果國債償還量日益增加，還本付息額持續(xù)擴(kuò)大，使每年國債發(fā)行用于還債的比例逐年升高，從1986年的12.77%上升到目前的70%左右，真正把債務(wù)收入用于國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的比例逐年下降，國債規(guī)模若進(jìn)入“發(fā)新債還舊債”的惡性循環(huán)，則就確定構(gòu)成一種現(xiàn)實(shí)的、直接的風(fēng)險存在。另外，財政信用資金的使用效益低也造成了財政效益的高風(fēng)險存在。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明：每年發(fā)行的國債僅有1／3用于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的投資和建設(shè)，而這為數(shù)不多的1／3的國債資金的使用效率也令人擔(dān)憂。1998年財政部財政監(jiān)察員在對涉及138億元國債專項(xiàng)資金的72個重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行檢查中發(fā)現(xiàn)，其中的20個項(xiàng)目存在不同程度的挪用資金或不按規(guī)定使用資金的情況；有10個項(xiàng)目準(zhǔn)備不足；從規(guī)劃、設(shè)計(jì)到投資預(yù)算制度均缺乏科學(xué)論證，純屬“邊勘探邊施工、邊設(shè)計(jì)”的三邊工程；有15個項(xiàng)目存在配套資金不落實(shí)問題。再一方面，從近年來我國債務(wù)支出分析看，國債越來越多地用于消費(fèi)性支出，考察我國發(fā)債史，可看出，自從恢復(fù)發(fā)行國債以來，前期主要用于彌補(bǔ)財政赤字，后期則主要用于償還國債本息，真正用于投資性的支出不多。若債務(wù)償還不能通過債務(wù)使用的投資性支出定期回收實(shí)施債務(wù)償還只能通過發(fā)行新債或增稅來實(shí)現(xiàn)，則將形成“財政赤字化——赤字債務(wù)化——債務(wù)消費(fèi)化”的惡性循環(huán)，最終將引發(fā)債務(wù)危機(jī)，危及政權(quán)穩(wěn)定和社會的有序運(yùn)行。

從上述分析可見，我國國債政策既有現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性，又確實(shí)存在著風(fēng)險，潛伏著危機(jī)。國債作為宏觀調(diào)控的重要手段，反映了我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定持續(xù)增長的內(nèi)在需要。今后，我國仍要實(shí)行積極的國債政策，且注意其負(fù)面效應(yīng)，同時注重通過各種措施的配合來完善，以培養(yǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在自主增長動力，提高自我發(fā)展的能力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和財政的可持續(xù)性發(fā)展。

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