債務危機下歐盟財政的進展與挑戰

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推進財政一體化對緩解債務危機的作用

“實行貨幣一體化的同時缺乏財政一體化”一直被認為是歐洲主權債務危機的根源，那么在危機倒逼下推進財政一體化是否就能化解危機呢，答案似乎是否定的。象征著財政聯盟雛形的“財政契約”于2012年3月簽訂后，債務危機仍在繼續惡化，同年6月西班牙和塞浦路斯陷入危機。根據表1，歐元區和歐盟整體的債務占GDP的比例在2012年第三季度的數值均高于2011年同期水平和上期水平，危機國家的債務占比也進一步升高，法德軸心的數字略有降低。從就業市場來看，不斷攀升的失業率(圖1)反映出經濟的低迷。事實上，就目前來看，推進財政一體化對緩解債務危機的作用既有積極性也有局限性，甚至還更應考慮到其負面性。數據來源:根據歐盟統計局網站的失業率數據整理。1．提振歐元信心和避免債務危機反復發作的積極作用一方面，積極構建財政聯盟的舉措有助于提振市場對歐元的信心。自從主權債務危機爆發以來，歐元崩潰論的支持者就一直在討論希臘離開歐元區的可能性(Krugman，2010)及其引發的連鎖反應并最終導致歐元區解體的可能性。2011年的“希臘公投提議最終取消”事件助推了歐元崩潰論的高潮。積極推進財政一體化并簽訂“財政契約”，無疑對歐元崩潰論是有力的反擊。正如歐洲央行行長德拉吉所言，“財政契約”是通向歐洲財政聯盟的第一步，將有助于增強市場對歐元區的信心。另一方面，加強財政紀律可以避免債務危機反復發作。主權債務危機爆發的直接原因就是政府財政赤字過高，無力償還過高的債務。雖然1997年簽訂的《穩定與增長公約》對財政赤字和債務上限有明確規定，亦有對違反國家的相應制裁條例，但由于執行不力和公約修改導致公約早已失去約束力。歐盟統計局的數據顯示，截至2011年底，歐盟27個成員國中有17個國家的財政赤字占GDP的比重都超過了3%的上限。旨在加強財政紀律的“財政契約”將幫助歐洲找回不可或缺的財政紀律，契約規定的政府間相互監督以及歐洲法院的懲罰措施將有利于避免主權債務危機重演。2．從財政職能看當前財政一體化對緩解危機作用的局限性按照財政理論，公共財政具有三大基本職能，即資源配置、收入分配和經濟穩定發展。從財政職能的角度來看，當前的財政一體化程度較淺，聯盟的財政職能還不完善，這將制約其對債務危機的緩解作用。首先，當前的財政一體化缺乏財政轉移機制。在一般的主權國家內，中央財政可以通過轉移支付的功能對經濟落后地區和衰退地區進行財政補貼。美國有高達25%GDP的中央預算可向陷入困境的州進行財政轉賬，而歐洲的聯盟預算只占其GDP的1%。對于歐盟來說，中央財政缺乏轉移支付的財力，而成員國間的財政轉移更是無法取得進展。在“財政契約”簽訂之前，德國總理默克爾曾提議建立轉移聯盟。根據該提議，德國和其他強勁歐元區經濟體將每年向希臘和其他困難經濟體轉移資金，條件是援助國將有權力監督和管理受助國的預算和稅收。但轉移聯盟設想的失敗原因在于政治阻力太大，既受到德國選民的堅決反對也受到危機國家的抵制。當然，即使財政轉移得以建立，它對縮小歐盟地區差距、緩解成員國危機的作用也會有所限制，其原因主要為歐洲經濟體間的差距太大。美國最富裕的新罕布什爾州人均GDP比最貧困的密西西比州的數值高50%，而在歐洲，盧森堡的人均GDP比愛沙尼亞的數值高出700%。經濟增長和危機解決不能只靠財政轉移，必須同時提高經濟競爭力。其次，缺乏對財政赤字和公共債務的結構管理。從《穩定與增長公約》到“財政契約”，無論是財政赤字3%和公共債務60%的GDP占比上限，還是結構性赤字0．5%的GDP占比上限，都是籠統的總量規定而缺乏結構性管理。財政赤字的結構源于政府收入和支出的結構。目前成員國間在稅種、稅率上沒有取得一致，所以政府的收入結構有很大差異，而在支出方面，成員國在社會保障、轉移支付和政府購買等方面做法也各不相同。在財政赤字結構差異較大的前提下，應對危機的努力在歐盟范圍內就很難形成合力。對于危機國而言，應對危機的緊縮政策很難實施，甚至可能引起政治風險。西班牙的增加稅收政策導致部分富人移民到其他稅負較小的國家，最富裕的加泰羅尼亞州甚至要求全民公投是否繼續留在西班牙。公共債務的結構一般包括期限結構和品種結構。期限結構是指短期債務、中期債務和長期債務之間的比例關系。顯然，一國政府如果借入太多短期債務則主權債務違約的風險就會較高。事實證明，歐元區最先爆發主權債務危機的希臘就是借入了太多的短期債務，甚至陷入了借新債還舊債的債務循環。公債的品種結構是指公共債務中不同品種公債的組合情況，如對內債務和對外債務的比例關系等。日本的公共債務占GDP的比重超過200%，高于希臘，卻并沒有發生主權債務危機，這是因為其公債的絕大部分債務為對內債務，風險較高的外債較少。可見，如果沒有合理的結構管理，即使成員國在總量上達到了歐盟的標準，但主權債務的風險仍難以控制。再次，“財政契約”中的結構性赤字指標易受主觀性影響。根據“財政契約”的規定，年度結構性赤字超過GDP0．5%的國家將受到歐洲法院的處罰。但是結構性赤字只是個理論概念，計算時也容易受到主觀因素影響。根據宏觀經濟學概念，(實際)財政赤字指政府支出超過收入的部分。結構性赤字是在實際財政收入和支出結構下，經濟處于充分就業產出水平時的赤字。由于充分就業產出一般大于實際產出，結構性赤字往往低于實際財政赤字。所以根據定義，要準確衡量結構性財政赤字的規模必須確定充分就業時的潛在產出。但充分就業產出本身就是個理論概念，不能通過經驗統計得到，需要通過計量方法來估計。由于變量、參數和計量方法的不同，各成員國計算出來的充分就業產出具有異質性，在此基礎上得出的結構性赤字難以作為統一規定的指標。而且，在這個過程中指標本身可能被人為操縱，成員國可以在保持實際赤字不變的前提下，人為地創造出符合規定水平的結構性財政赤字而免于處罰，那么契約的條款就失去了約束力。3．危機中推進財政一體化可能會起到不利于危機解決的反作用財政一體化是一個循序漸進的過程，即使在經濟繁榮時期推進財政一體化也可能對成員國經濟帶來負面影響，更何況對于陷入危機的成員國而言，推進財政一體化可能更危險。首先，喪失財政政策自主性意味著危機國家失去宏觀經濟調節的可能性。陷入債務危機的國家都是歐元區成員國，在喪失貨幣政策自主性的前提下，財政一體化又壓縮了成員國的財政政策運用空間，結果會導致陷入危機或經濟困難的國家無法動用宏觀經濟政策來調節經濟。考慮到歐盟目前還沒有建立財政轉移的機制，經濟困難的國家只能任由衰退演變成危機，而陷入危機的國家則只能任由危機繼續惡化，隨著這種市場預期的形成，成員國和整個歐元區都將面臨巨大的困難。當然，財政聯盟的建立有其必要性和積極意義，但是這要看在什么時機和對什么國家而言。經濟繁榮時期建立財政聯盟的反作用較小(盡管往往在經濟危機中才有足夠的政治動力去推動財政聯盟的建立)，另外，在政治一體化進行到一定程度再推進財政一體化也會產生較少的負面影響。其次，僅強調緊縮財政抑制經濟不利于危機解決。危機爆發以來，救助方對危機國的要求就是財政緊縮，而“財政契約"更是從制度的層面規定了各國財政緊縮的方向。對于沒有陷入經濟衰退的成員國而言，緊縮財政十分必要，不僅可以將長期超標的赤字拉回規定水平，也能避免債務危機進一步蔓延。但對于陷入衰退甚至危機的國家而言，緊縮可能會將其引入災難(斯蒂格利茨，2010)，甚至會增加這些國家脫離歐元區的可能性(Krugman，2010，2011)。因為機械地要求危機國家緊縮財政有悖于經濟學原理，即一國政府應在經濟繁榮時實行緊縮政策，而在經濟蕭條時應實行擴張的宏觀經濟政策。但擴張的財政政策又會惡化債務危機，緊縮財政是緩解債務危機的必要選擇。所以在要求危機國家緊縮財政的同時，應輔以刺激經濟的其他措施。如對于希臘，債務危機的實質是失去償還債務的能力，所以應從增加投資和就業等途徑幫助其經濟發展并重獲償債能力。隨著游行、罷工的增加和失業率的攀升，歐盟意識到這一問題，通過了“增長與就業契約”，并開始醞釀旨在增強歐盟競爭力的“連接歐洲”計劃①。再次，構建財政聯盟的努力可能掩蓋危機的真正根源。目前來看，歐盟構建財政聯盟的動力來自于應對歐元區主權債務危機的需要，因為大多數經濟學家將債務危機的成因歸結于統一貨幣政策的同時缺乏統一的財政政策。然而，如果債務危機的根源另有其他，那么歐洲努力構建的財政聯盟就無法達到治本的目的，至多達到緩解危機的治標性作用。即使歐盟有幸走出債務危機，危機還會以別的形式爆發出來。Feldstein(2012)認為，此次債務危機即歐元危機并不是政府管理失當造成的偶然性結果，而是將單一貨幣強加于多個迥異國家的必然后果。其實縱觀二戰后的歐洲一體化進程就可以發現，從1951年煤鋼聯營的建立到貨幣聯盟的建立以及歐元區的擴大，是政治而不是經濟推動了這一切事件的發生。在經濟條件不滿足的情況下，政治性地強力推動經濟一體化必然造成很多隱患，這就是歐洲問題包括此次債務危機的癥結所在。在歐洲一體化進程中，不顧經濟條件而政治性地強力推動經濟一體化的做法，主要體現在歐元區過快的吸納成員國速度以及讓一些不具備條件的國家進入貨幣聯盟的草率決定上。與最優貨幣區理論要求的經濟趨同要求相反，這些成員國的加入增加了歐元區成員國的異質性，再加上金融危機和債務危機的雙重影響，使得歐元區成員國尤其南北差距越來越大。在這種情況下，即使成功構建財政聯盟，也需要大量的資金轉移和長期的結構改革才能使危機國走出債務危機。甚至在構建財政聯盟時也會出現不顧經濟條件而通過政治力量強行推行的問題，這會導致在解決債務危機的同時又造成其他隱患。歐洲只有深刻認識到這種做法的嚴重性，才有可能在后續的一體化進程中避免類似問題的出現，進而避免危機以其他的形式再現歐洲。但目前歐盟將大量精力用于構建財政聯盟，可能會導致問題的癥結被淹沒其中而難以得到真正的重視。

歐盟財政一體化面臨的挑戰

歐盟的財政一體化進程涉及到成員國的主權讓渡，勢必在眾多挑戰中艱難推進。從短期來看，雖然“財政契約”在芬蘭完成國內法批準后已經取得12個成員國批準，并于2013年1月生效，但產生效力的契約可否有效執行將是一大挑戰。從長期來看，不斷推進財政一體化進程并構建財政聯盟也將面臨一系列經濟和政治的難題。(1)“財政契約”能否有效執行存在疑問。從經濟周期來看，經濟公約往往在繁榮時期可以順利執行，但遇到經濟衰退執行公約就會困難重重。從政治角度看，公約往往對小國具有較強的約束力，但對大國而言約束力可能會打折扣。1997年簽訂的“穩定與增長公約”就是因為執行不力最終流于形式，導致其公信力下降的原因就是在2004～2005年經濟減速期間德國、法國等大國違反規定并最終修改公約。“財政契約”作為穩定與增長公約的修訂版，其執行力能否落實還需拭目以待。(2)歐盟經濟陷入滯漲可能性增加。主權債務危機爆發以來，歐盟經濟增長十分緩慢。再加上歐盟國家普遍存在經濟競爭力弱、勞動生產率低、勞動力市場僵化等問題，歐盟實現經濟增長的前景十分暗淡，經濟低迷將會長期存在。同時，歐洲央行為了應對危機先后放松銀根，實行量化寬松貨幣政策，導致歐元區的通貨膨脹率自2009年起一路攀升(見圖2)。意識到賦予歐洲央行最終貸款人的職能比實現財政一體化容易得多(徐明棋，2012)，2012年底，歐洲中央銀行宣布無上限持有成員國國債計劃后，債務危機得到一定緩解，通貨膨脹率略有下降。但數據顯示，截至2012年底歐洲央行持危機國家的債券總額達2087億歐元。經過一定的時滯，這一增加貨幣供應操作的效應將會逐漸顯現。況且，2013年歐洲還面臨多國領導人的大選，債務危機還存在很多變數，歐洲央行可能需要繼續大量購買國債進而增加貨幣供應。總之，如果歐盟經濟陷入滯漲，任何形式的一體化進程都無法推進，這是財政一體化面臨的最大挑戰。圖22000～2012年歐盟與歐元區的通貨膨脹率數據來源:歐盟統計局數據庫。(3)債務危機使成員國經濟更加趨異。最優貨幣區理論強調的是經濟趨同指標，然而金融危機和債務危機的雙重影響使歐元區成員國經濟的趨異性增強，這會危及已經取得的貨幣一體化成果，財政一體化也很難推行。(4)讓渡財政主權的政治阻力。第一種政治阻力來自于德國、法國、英國等大國的博弈。成員國的利益各不相同，使得歐盟的經濟政策重點常常被政治目的所左右(黃立新，2003)。在“財政契約”的醞釀階段，大國博弈不僅使計劃內容一再變更，而且使最終出臺的契約效力大為降低。另一種政治阻力來自于成員國退出的可能。JimO''''Neill曾指出，歐元區財政整合政策可能促使西班牙、葡萄牙、愛爾蘭、芬蘭、希臘等成員國無意繼續留在歐元區①。Heisbourg(2012)也分析了英國在深化一體化的壓力下離開歐盟的可能性。總之，在債務危機的背景下，歐洲財政一體化得以艱難的推進。但“財政契約”的簽訂只是財政一體化的序曲，并沒有從實質上推進財政一體化。從財政職能的角度來看，推進財政一體化對債務危機的緩解作用有限。而財政一體化意味著危機國家在貨幣統一的前提下又受到了財政政策的制約，不利于危機的緩解。推進財政一體化的努力還可能會掩蓋債務危機的真正根源，不利于危機的最終解決。作為歐洲一體化的重要內容，財政一體化的不斷推進和深化有其必然性，但這個財政主權讓渡的過程將會非常漫長。

本文作者：姜云飛工作單位：上海社會科學院世界經濟研究所