公共責(zé)任與審計(jì)職責(zé)的確立探索

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【摘要】公共責(zé)任的范圍及其擴(kuò)展決定著政府審計(jì)職責(zé)中的事項(xiàng)范圍及其調(diào)整，公共責(zé)任的要求及其發(fā)展決定著政府審計(jì)職責(zé)中的目標(biāo)層次及提高，公共責(zé)任的民主性質(zhì)決定著政府審計(jì)職責(zé)中的報(bào)告要求及提高。

【關(guān)鍵詞】公共責(zé)任；政府審計(jì)；職責(zé)

公共責(zé)任（PublicAccountability），也稱公共經(jīng)濟(jì)責(zé)任、公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任、公共會(huì)計(jì)責(zé)任，是指政府及其各部門對(duì)公共資產(chǎn)的管理和使用責(zé)任。政府審計(jì)職責(zé)是得到法律確認(rèn)的審計(jì)機(jī)關(guān)承擔(dān)的任務(wù)和責(zé)任，也可以理解為得到法律確認(rèn)的審計(jì)機(jī)關(guān)所擁有的事權(quán)。它包括審計(jì)事項(xiàng)范圍、審計(jì)目標(biāo)層次和審計(jì)報(bào)告要求三個(gè)方面的內(nèi)容。

現(xiàn)代政府審計(jì)是適應(yīng)監(jiān)督公共責(zé)任的需要而產(chǎn)生的，公共責(zé)任關(guān)系是現(xiàn)代政府審計(jì)存在的客觀基礎(chǔ)，因此，它對(duì)政府審計(jì)的影響就是全面的，當(dāng)然它也深刻地影響著政府審計(jì)職責(zé)的確定。公共責(zé)任決定了政府審計(jì)的基本職責(zé)就是對(duì)公共資產(chǎn)的管理、使用者所承擔(dān)的公共責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督和報(bào)告；界定政府審計(jì)職責(zé)范圍的基本標(biāo)準(zhǔn)就是公共資產(chǎn)所涉及的領(lǐng)域。具體來說，公共責(zé)任對(duì)政府審計(jì)職責(zé)的影響主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

一、公共責(zé)任的范圍及其擴(kuò)展決定著政府審計(jì)職責(zé)中的事項(xiàng)范圍及其調(diào)整

政府審計(jì)產(chǎn)生和發(fā)展的初期，公共財(cái)產(chǎn)的管理和使用主要是各級(jí)政府官員，公共財(cái)產(chǎn)主要取自于公民的稅捐，主要用于國(guó)家機(jī)器的運(yùn)行，公共責(zé)任的范圍主要是財(cái)政收支事項(xiàng)，因此，早期政府審計(jì)職責(zé)的事項(xiàng)范圍主要是政府財(cái)政收支事項(xiàng)，財(cái)政審計(jì)成了政府審計(jì)職責(zé)中最早的、基本的和“永恒的”審計(jì)事項(xiàng)。例如，英國(guó)于1866年6月28日頒布了著名的《國(guó)庫(kù)與審計(jì)部門法》（ExchequerandAuditDepartmentAct），開創(chuàng)了近代政府審計(jì)成文法的先例，但對(duì)公共賬目委員會(huì)的職責(zé)只規(guī)定了三項(xiàng)：對(duì)國(guó)庫(kù)日常收支的控制、審查；對(duì)財(cái)政撥款賬戶的審計(jì)；對(duì)撥款賬戶之外的賬戶的審計(jì)（《世界主要國(guó)家審計(jì)法規(guī)匯編》，第280—282頁）。1789年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過了設(shè)立財(cái)政部決議，規(guī)定財(cái)政部設(shè)立審計(jì)官，負(fù)責(zé)審計(jì)政府各機(jī)構(gòu)報(bào)送的會(huì)計(jì)賬簿（魏禮江，1998）。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府參與國(guó)民經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)域越來越廣泛和深入，進(jìn)入20世紀(jì)后，西方主要國(guó)家的政府開始直接創(chuàng)辦一些公營(yíng)企業(yè)，并向私營(yíng)企業(yè)投資參股，甚至向一些非政府單位提供資助，公共資產(chǎn)的運(yùn)用范圍擴(kuò)大了，承擔(dān)公共責(zé)任的單位和人員也擴(kuò)大了，涉及公共責(zé)任的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)增加了。換句話說，需要接受政府審計(jì)的單位和事項(xiàng)增加了，審計(jì)職責(zé)的事項(xiàng)范圍擴(kuò)大了。

1921年英國(guó)修改的《國(guó)庫(kù)與審計(jì)部門法》，將公共賬目委員會(huì)的職責(zé)增加到五條：撥款賬目的檢查；稅收收入賬目的檢查；其他現(xiàn)金賬目的檢查；證券和庫(kù)存物資賬目的檢查；商業(yè)等行業(yè)賬目的準(zhǔn)備和檢查。1945年美國(guó)國(guó)會(huì)通過了《政府公司控制法》，要求審計(jì)總署聘請(qǐng)職業(yè)審計(jì)師，運(yùn)用民間審計(jì)技術(shù)，對(duì)政府公營(yíng)公司進(jìn)行年度審計(jì)（魏禮江，1998）。

現(xiàn)在，許多國(guó)家的政府審計(jì)機(jī)關(guān)都已將政府審計(jì)的職責(zé)范圍擴(kuò)大到公營(yíng)企業(yè)、由政府投資的私營(yíng)企業(yè)和受政府資助的單位。

1983年英國(guó)又對(duì)《國(guó)庫(kù)和審計(jì)部門法》的某些條款作了補(bǔ)充和刪除，并頒布《國(guó)家審計(jì)法》，明確提出建立隸屬議會(huì)下院的國(guó)家審計(jì)署（NationalAuditOffice,NAO），并把NAO的職責(zé)范圍擴(kuò)大到下列五個(gè)方面：其一，要求按照1866年《國(guó)庫(kù)與審計(jì)部門法》規(guī)定準(zhǔn)備撥款賬目的任何政府部門；其二，要求按照《1977年國(guó)家公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)法》和《1978年國(guó)家公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)（蘇格蘭）法》規(guī)定記賬的任何團(tuán)體；其三，因任何法律設(shè)定（包括本法通過以后的法律設(shè)定），其會(huì)計(jì)賬目應(yīng)被主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)檢查或鑒證，或者愿意對(duì)主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)的檢查開放的任何其他管理機(jī)構(gòu)或團(tuán)體；其四，任何不屬于主要由公共基金支持的其他團(tuán)體以外的單位與王國(guó)大臣之間達(dá)成的協(xié)議（本法通過之前或之后達(dá)成的協(xié)議）；或者愿意接受主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)的檢查的任何管理機(jī)構(gòu)和團(tuán)體，其會(huì)計(jì)賬目應(yīng)被主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)檢查或鑒定；其五，主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)有理由相信在任何財(cái)政年度內(nèi)一半以上的收入來自公共基金的任何管理機(jī)構(gòu)或團(tuán)體（《世界主要國(guó)家審計(jì)法規(guī)匯編》，第280—282頁）。

最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織1986年通過的《關(guān)于績(jī)效審計(jì)、公營(yíng)企業(yè)審計(jì)和審計(jì)質(zhì)量的總聲明》中提出：“在公營(yíng)企業(yè)中，擁有大量的國(guó)家資金、政府投資和其他資源，須有充分的公共責(zé)任，此項(xiàng)責(zé)任只有經(jīng)過最高審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)才能得到保證。最高審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確保將其職責(zé)范圍擴(kuò)展到對(duì)所有公營(yíng)企業(yè)進(jìn)行審計(jì)，它包括由企業(yè)創(chuàng)辦的附屬機(jī)構(gòu)在內(nèi)。”該組織1979年通過的《利馬宣言——審計(jì)規(guī)則指南》中明確了最該審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)有政府投資的私營(yíng)企業(yè)和受政府資助的單位進(jìn)行審計(jì)（魏禮江，1998）。

到了20世紀(jì)80年代之后，美國(guó)的績(jī)效審計(jì)范圍進(jìn)一步拓展到包括對(duì)“財(cái)政赤字、國(guó)防安全、信息資源的運(yùn)用、人口老年化、海灣戰(zhàn)爭(zhēng)”等一系列財(cái)政政策進(jìn)行評(píng)估（雷達(dá)，2004）。

二、公共責(zé)任的要求及其發(fā)展決定著政府審計(jì)職責(zé)中的目標(biāo)層次及其提高

早期的公共責(zé)任主要是要求在經(jīng)管公共資產(chǎn)中發(fā)生的保管、使用公共資產(chǎn)行為與相關(guān)法律、法規(guī)之間相符，確保公共資產(chǎn)的安全、完整，人們還沒有充分認(rèn)識(shí)到努力提高公共資產(chǎn)使用效益的重要性。與這種公共責(zé)任要求相適應(yīng)，相關(guān)法律、法規(guī)確定的政府審計(jì)職責(zé)的審計(jì)目標(biāo)層次也主要是審查公共資產(chǎn)收支的真實(shí)性、合法性，真實(shí)、合法性審計(jì)是這個(gè)階段政府審計(jì)的目標(biāo)。

隨著公眾效益意識(shí)的增強(qiáng)和公共資產(chǎn)管理水平的提高，僅以保證公共資產(chǎn)為內(nèi)容的公共責(zé)任已不能滿足國(guó)家和公眾對(duì)公共資產(chǎn)保管、使用者的期望和要求，要求公共資產(chǎn)保管、使用者努力提高公共資產(chǎn)使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性已成為應(yīng)當(dāng)而且可以達(dá)到的目標(biāo)，公共責(zé)任的內(nèi)容增加了，不但包括要求公共資產(chǎn)保管、使用者應(yīng)當(dāng)做到公共資產(chǎn)收支的真實(shí)、合法，而且要做到公共資產(chǎn)使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。隨著公眾民主和效益的不斷增強(qiáng)，管理技術(shù)水平的日益提高，保證公共資產(chǎn)使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性日益成為公共責(zé)任的主要內(nèi)容。與公共責(zé)任內(nèi)容的這種發(fā)展相適應(yīng)，政府審計(jì)的目標(biāo)也從單一的真實(shí)合法性審計(jì)，發(fā)展到真實(shí)合法性審計(jì)和以經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性為內(nèi)容的績(jī)效審計(jì)相結(jié)合的多目標(biāo)審計(jì)，并逐步發(fā)展為以績(jī)效審計(jì)為主的現(xiàn)代政府審計(jì)目標(biāo)。

1945年美國(guó)國(guó)會(huì)通過《政府公司控制法》，規(guī)定美國(guó)審計(jì)總署不僅審查聯(lián)邦政府供應(yīng)企業(yè)財(cái)務(wù)活動(dòng)的合法性，而且應(yīng)對(duì)其管理效率和內(nèi)部控制系統(tǒng)的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。1972年美國(guó)審計(jì)總署頒布《政府機(jī)構(gòu)、計(jì)劃項(xiàng)目、活動(dòng)和職權(quán)的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》，確立了政府審計(jì)不僅監(jiān)督財(cái)務(wù)活動(dòng)的合法性，而且監(jiān)督其經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。繼美國(guó)之后，加拿大、澳大利亞、英國(guó)等許多國(guó)家在財(cái)務(wù)和發(fā)行目標(biāo)的基礎(chǔ)上，相繼確立了經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性審計(jì)目標(biāo)，建立了現(xiàn)代政府審計(jì)目標(biāo)體系。受此影響，1979年最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織在《利馬宣言——審計(jì)規(guī)則指南》中將過去的真實(shí)合法性審計(jì)稱為“傳統(tǒng)審計(jì)”，并指出除了這種審計(jì)外，還有另一種類型的審計(jì)，即經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性審計(jì)，稱之為“績(jī)效審計(jì)”。

例如，1983年英國(guó)頒布的《國(guó)家審計(jì)法》，明確提出NAO其主要職責(zé)有二：一是依據(jù)《國(guó)庫(kù)及審計(jì)部門法》，對(duì)政府機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)報(bào)表的真實(shí)性、合法性進(jìn)行審計(jì)與鑒證，即財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)；二是依據(jù)《國(guó)家審計(jì)法》對(duì)政府機(jī)關(guān)使用公有財(cái)物及政府經(jīng)費(fèi)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行檢查與評(píng)估，即績(jī)效審計(jì)（《世界主要國(guó)家審計(jì)法規(guī)匯編》，第280—282頁）。

20世紀(jì)末，隨著新公共管理理念的興起，公眾要求政府又開始要求政府不僅要保證公共資產(chǎn)的真實(shí)、合法、高效使用，而且要確保把公共資產(chǎn)都用于為民眾的服務(wù)上，對(duì)國(guó)民要高度負(fù)責(zé)。因此，美國(guó)又率先發(fā)展政府審計(jì)的目標(biāo)，開始對(duì)政府運(yùn)用公共財(cái)產(chǎn)履行公共責(zé)任的盡責(zé)情況進(jìn)行審查、評(píng)估。為此，美國(guó)于2004年將聯(lián)邦審計(jì)總署易名為聯(lián)邦政府責(zé)任評(píng)估署。

三、公共責(zé)任的民主性質(zhì)決定著政府審計(jì)職責(zé)中的報(bào)告要求及其提高

在奴隸社會(huì)和封建社會(huì)時(shí)期，君主是國(guó)家的化身，擁有管理國(guó)家的一切權(quán)力。國(guó)家的一切資源，連同全體民眾都屬于君主所有。因而，這些時(shí)期國(guó)家沒有真正意義上的公共資產(chǎn)和公共權(quán)力，也就沒有真正的公共責(zé)任可言。在這種情況下，君主授予下屬臣子管理君主資源的權(quán)力，臣子對(duì)君主個(gè)人負(fù)責(zé)，這種責(zé)任并非公共責(zé)任。只有在確立了主權(quán)在民的民主社會(huì)中才有真正意義上的公共財(cái)產(chǎn)和公共責(zé)任。在民主社會(huì)中，人民通過直接選舉或通過選舉代議機(jī)構(gòu)任命公共財(cái)產(chǎn)的保管、使用者，按人民的意志和利益訴求保管、使用公共財(cái)產(chǎn)，管理國(guó)家事務(wù)，行使公共權(quán)力；公共財(cái)產(chǎn)保管、使用者要接受人民及其代議機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，最終向人民大眾負(fù)責(zé)，公共責(zé)任才據(jù)此產(chǎn)生。因此，公共責(zé)任是國(guó)家民主化的產(chǎn)物和表現(xiàn)，其本質(zhì)是民主。

為了體現(xiàn)公共責(zé)任的民主性質(zhì)，公共財(cái)產(chǎn)的保管、使用者必須按照人民或其選舉的代表制定的法律，合法、有效、盡責(zé)地保管、使用好公共財(cái)產(chǎn)，并通過及時(shí)向人民及其代議機(jī)構(gòu)報(bào)告公共資產(chǎn)的保管、使用情況及承擔(dān)的公共責(zé)任的履行情況，接受人民及其代議機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，確保公共財(cái)產(chǎn)的保管和使用充分體現(xiàn)人民的意志和利益訴求。為了確保公共財(cái)產(chǎn)的保管、使用者向人民及其代議機(jī)構(gòu)提供的公共財(cái)產(chǎn)保管、使用情況報(bào)告是真實(shí)、完整的，人民及其代議機(jī)構(gòu)需要授權(quán)政府審計(jì)機(jī)關(guān)代表人民，對(duì)公共財(cái)產(chǎn)保管、使用者保管、使用公共財(cái)產(chǎn)的合法性、有效性和盡責(zé)性以及向人民及其代議機(jī)構(gòu)提交的公共財(cái)產(chǎn)保管、使用情況報(bào)告的真實(shí)、完整性進(jìn)行審計(jì)，并將審計(jì)結(jié)果向人民及其代議機(jī)構(gòu)報(bào)告。因此，在民主社會(huì)中，審計(jì)政府審計(jì)機(jī)關(guān)承擔(dān)著及時(shí)向人民及其代議機(jī)構(gòu)提供審計(jì)公共責(zé)任履行情況的真實(shí)、完整的審計(jì)報(bào)告。社會(huì)的民主化程度越高，報(bào)告的范圍應(yīng)當(dāng)越廣泛，報(bào)告的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)越全面、細(xì)致，報(bào)告的時(shí)間應(yīng)越及時(shí)。

英國(guó)1983年《國(guó)家審計(jì)法》規(guī)定，對(duì)于該法規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)的所有事項(xiàng)“主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)都可以向議會(huì)下院報(bào)告檢查結(jié)果”。GAO每年向國(guó)會(huì)提交各類審計(jì)報(bào)告多達(dá)1300多份，除少數(shù)涉及國(guó)防機(jī)密的外，民眾均可索取審計(jì)報(bào)告（戚嘯艷等，2005）。

【參考文獻(xiàn)】

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