國家結構模式的拓展和影響

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摘要:目前對于國家結構形式的基礎性研究仍然十分薄弱。國家結構形式是指表現一國的整體與組成部分之間、中央政權與地方政權之間相互關系的一種形式,它所表現的是一種權力劃分關系。本文簡述了我國國家結構形式的現狀,發展和影響。

關鍵詞:國家結構形式中央和地方單一制

國家結構形式是國家的統治階級所采取的、按照一定原則來劃分國家內部區域,調整國家整體與組成部分、中央與地方之間相互關系的國家外部總體形式。國家結構形式與政權組織形式共同構成了國家形式。國家結構形式的形成受國家民族統一的背景、進程和水平等因素的影響。現代國家的國家結構形式主要有兩大類:單一制和復合制。其具體內容亦呈多樣性,探討這些問題,筆者將從最基本的概念談起。

一、國家結構形式的基本分類

國家結構形式一般分為復合制和單一制兩種。它們都表現了一國的整體與組成部分之間、中央政權與地方政權之間的相互關系即一種權力劃分關系。由于復合制的主要表現形式是聯邦,因此,聯邦制和單一制成為當代國家結構的主要形式。所謂聯邦制是指由兩個或多個成員國(邦、州、省、共和國)組成的主權國家。單一制國家是指若干個不享有獨立主權的一般行政區域單位組成的統一主權國家。根據中央權力的集中程度,單一制可分為中央集權型和地方分權型兩類。單一制國家形成的原因較為復雜,最普遍和最主要的原因一般是由于一個國家歷史上長期為一個民族或一個主要民族輔之其他少數民族的融合構成,經過歷史的沉淀己經形成較為穩定和基本同一的文化傳統。此外,也在一定程度上受宗教和政治傳統的影響。

一般的說,單一制國家結構形式的特點是:

第一,具有單一的憲法和國籍,有統一的國家統一最高權力機關;第二,國家主權高度統一,對外行使國家主權的只能是中央權力機關;第三,中央權力機關對內高于一切。各行政區域的地方權力機關接受中央權力機關的集中領導,對外不具有獨立性。即使個別地區享有一定的自治權,但這種自治權被限制在統一的國家主權范圍內。聯邦制國家的特點:第一,國家整體與部分之間是一種聯盟關系,聯邦政府是對外交往的主體;第二,聯邦設有最高立法機關和最高行政機關,行使國家最高權力,并約束其聯邦成員;第三,聯邦各成員國有自己的立法和行政機關,有自己的憲法和法律、國籍,管理本國內的財政、稅收、文化等事務;第四,聯邦和各成員國的權限劃分,由聯邦憲法規定。如果聯邦憲法與成員國的憲法發生沖突,以聯邦憲法和法律為準;第五,認同統一的聯邦憲法,遵從代表國家利益的統一法律。

二、我國的國家結構形式簡析

(一)我國單一制國家結構形式的基本確立

新中國確立的國家結構形式,是兩千多年以前建立的中央集權制的延續。中國自秦漢以來的地主經濟及灌溉農業對集權制的依賴,加上自然地理中的遼闊地域的松散性和內部分裂性,使歷代王朝從觀念到體制,都把中央集權作為分封(或地方分權)的對立物而不斷地予以鞏固和發展。中國共產黨奪取政權時,已形成了多元一體的民族格局有利于建立統一的單一制國家。

我國中央政府與各省、自治區、直轄市之間的關系是:在行政管理上,地方政府服從中央政府的統一領導,各省省長、自治區主席、直轄市市長僅僅是地方政府的首長;立法方面,立法權統一由全國人大及其常委會行使,地方人大無權制定法律;司法體系上,從中央到地方設最高人民法院、高級人民法院、中級人民法院和基層人民法院等一套司法系統。

省(直轄市)和民族自治地區是我國解放以來一直實行的地方制度。省、直轄市內實行較為集中統一的管理,自治地方實行中央領導下的民族區域自治,民族地區具有較大的自治權。

(二)我國單一制國家結構形式的新發展

由于政治生活、經濟現象、社會矛盾等諸多方面的變動和影響,各國的國家結構形式亦有相應的變革和調整。比如,二戰后,有的國家(中國、英國等)從集權走向放權,而有些國家則從分權走向集權。我國恢復對香港和澳門行使主權后,特別行政區特殊的法律地位對國家結構會產生什么樣影響?

根據一國兩制的方針,依據《中華人民共和國香港特別行政區基本法》和《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》的有關規定,香港、澳門兩個特別行政區除國防和外交由中央政府統一負責管理外,與各省、自治區、直轄市不同的是:他們擁有自己的行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。中央各部門均不得干預其根據基本法自行管理的事務。《中華人民共和國香港特別行政區基本法》和《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》這兩部法律在香港和澳門兩地均起了本地憲法的作用,兩地立法會所制定的任何法律都應以各自的基本法為依據而不能與其相抵觸。內地的法律除有關國防、外交的法律以及全國人大決定的可在特別行政區施行的少數法律外,其他法律均不是凌駕于特別行政區的法律之上。

實行一國兩制后,我國的國家結構形式呈現出新的特點。從主權和國家構成來說,一國兩制是單一制國家,國家主權是固有的,不是各個地區讓與的;特別行政區的存在和權力范圍不是固有的而是中央政府賦予的。從特別行政區實行高度自治來說,“一國兩制”又不完全等同于單一制國家,而是共有聯邦制的特點,在某些方面甚至超過了聯邦制。“一國兩制”下,盡管外交權由中央政府掌握,但特別行政區有很大的外事權。香港、澳門和臺灣可以以“中國香港、“中國澳門’、“中國臺灣”的名義,以中華人民共和國成員的身份參加很多外事活動。此外,在財政、貨幣、關稅、軍事(僅限于臺灣)等諸多事務的管理上,一國兩制下的特別行政區也擁有比單一制或聯邦制國家各地區政府更大的權力。

筆者認為,特別行政區雖然有獨立的立法權、行政權以及最高司法終審權(這些是聯邦制的一些特征),這種自治權使我國的單一制蘊含了聯邦色彩。不過,這些并不否定特區的地方行政區地位,因為它所享有的權力來源于中央政府的授權,而不是自身固有的。并且它僅是中國的極小的一部分,作為矛盾的次要方面,對于中國整體的國家結構不會造成很大影響。特別行政區可以作為我國國家結構當中的特例來看待;它會對我國的國家結構產生影響但不足以改變我國是單一制的基本結論。

三、我國國家結構形式發展的影響

我國是實行民主集中制的國家,人民代表大會制度是我國的根本政治制度。我國的民族多元化,經濟特區的設立,以及特定的歷史國情決定了我國的國家結構形式為復雜的、有中國特色的單一制形式,或者可以說,我國的國家結構形式屬于混合型的單一制形式,因為它包含了多樣性的內容及政黨的因素。理解我國采取單一制國家結構形式的原因及單一制國家結構形式的特點,有助于我們正確處理中央與地方的關系,發揮兩個積極性,為國家的穩定和繁榮作出努力。改革開放以來,我國的各項事業發展迅速,許多問題應運而生,中央和地方的關系問題亦成為突出的問題之一。中央的過分集權嚴重影響了地方的積極性,制約了國家事業的健康發展。進而,有學者主張,我國應拋棄傳統的單一制,采取聯邦制的國家結構形式。筆者認為,處理中央和地方的關系應在單一制的國家結構形式的框架下得到改進和解決,任何一種國家結構形式都不是萬能良藥。

曾經就提出:“我們的國家這樣大,人口這樣多,情況這樣復雜,有中央和地方兩個積極性,比只有一個積極性好得多。”但是,長期以來,我國在處理中央與地方的關系上堅持國家利益至上、中央權利優先,“為了建設一個強大的社會主義國家,必須有中央的強有力的統一領導,必須有全國的統一計劃和統一紀律。破壞這種必要的統一是不允許的。”地方的特殊,是“為了加強全國統一所必要的特殊”。國家利益、中央的集中統一是主要的,地方權力的存在、地方管理權力的給予都是為了更好地維護國家利益、鞏固中央權力。可以看出,地方的存在是中央的手段和工具。這樣的認識隨著條件的變化也應當發生變化。中央對地方的領導手段是法治還是人治?中央在哪些事務上可以對地方實施領導監督?地方的權力來自于誰?中央與地方的權限發生沖突有誰解決?對于這些問題迫切需要規范和明確。

為了解決特定問題和完成祖國統一的歷史任務,我國憲法創設了兩種獨特的制度,一是民族區域自治制度,二是特別行政區制度。決定國家結構形式的,除了民族因素外,還有歷史的、現實的、民族心理的、意識形態的等各方面的因素。建議把黨和國家關于“一國兩制”的基本理念按憲法要求作系統闡述,使特別行政區在內容上與普通行政地方、民族自治地方相呼應,形成一個完整的中央和地方形式表述體系,從根本上鞏固“一國兩制”思想在憲法中的地位。同時,構筑完整的《憲法》、《香港特別行政區基本法》和《澳門特別行政區基本法》三位一體的法律體系。

童之偉認為,成熟的國家結構形式至少應具備以下幾個條件或特點:存在著一定的民主事實;各層次政府的地位和權限由憲法和法律加以確認和保障;行政區域劃分和各級政府間職權配置有利于社會經濟發展、有利于國家長治久安;建立了各級政府間的沖突協調機制及法定的權限糾紛裁決機關,有憲法意識較深厚的國民、具備民主法制觀念的政治家和廉潔守法的文武官員隊伍。筆者認為,在處理中央與地方的關系時,要充分考慮我國國家結構形式的復雜性,并希望通過對我國國家結構形式的簡單探討,澄清一些在處理中央和地方問題上的模糊認識,為進一步完善和協調我國中央與地方之間的關系提供一點新思路。一個國家無論采取哪一種國家結構形式,只要其能根據變化的情況賦予其國家結構形式新的內容,能夠維護國家的穩定和國民的安康,就是值得堅持的國家結構形式。

參考文獻:

[1]《選集》第五卷,第275頁.

[2]《選集》(第5卷)人民出版社1977年版,276頁.

[3]童之偉《從憲法學角度探析國家結構形式的源與流》載《武漢大學學報》(哲學社會科學版)1994年第6期.