鄉財縣管革新相關問題探討

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一、“鄉財縣管”問題的提出

“鄉財縣管”是指按照公共財政制度和鞏固農村稅費改革成果的要求，以鄉鎮為獨立核算主體，在堅持“鄉鎮既得利益不變、鄉鎮預算管理權不變、鄉鎮資金所有權使用權不變、鄉鎮財務審批權不變、鄉鎮獨立核算主體地位不變、鄉鎮債權債務關系不變”的前提下，實行“預算共編、賬戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管”的管理方式。這是加強財政資金管理，規范財政財務收支行為的一種跨區域、多層次的財政管理模式，其實質就是“鄉財縣監管鄉用”。

實行“鄉財縣管”以前，撥付到鄉鎮的預算資金怎么用、怎么報賬，都由鄉里自己做主，但改革之后，鄉鎮的錢都放在縣財政統一管理的專用戶頭里，要想拿出來用，必須要向縣財政報賬，接受審核。可見，“鄉財縣管”簡單地說就是：鄉鎮的錢還是鄉鎮花，但花多少、怎么花卻不再由鄉鎮領導一人說了算，必須經過縣財政這個“管家”，鄉鎮由獨立收支的“一級財政”弱化為“半級財政”。與“鄉財縣管”配套的措施有：銀行賬戶清理、債權債務清理、票據清理、人員清理、建立稽查制度等。這些措施使鄉鎮的財政收支更加規范透明。

從目前全國各地“鄉財縣管”改革的實踐看，歸納起來主要有三種管理模式：第一種是財政管理型，即鄉鎮財政預算的編制、執行由縣鄉鎮共同管理，取消鄉鎮金庫和鄉鎮財政總預算會計崗位，鄉鎮預算內外收入上劃，支出下撥，縣財政國庫管理機構設鄉鎮財政總預算會計崗位，鄉鎮財政總預算會計業務；鄉鎮各預算單位的財務管理仍由鄉鎮會計核算中心進行集中核算。安徽、黑龍江、陜西推行“鄉財縣管”主要以這種管理模式為主。第二種是“統收統支”型，即取消鄉鎮財政、鄉鎮金庫和所有銀行賬戶，取消鄉鎮所有的會計崗位，鄉鎮成為縣財政的一個預算單位，其財政、財務由縣財政直接管理和核算，鄉鎮設一名財會聯絡員或報賬員，實行報賬制管理。第三種是財務管理型，即鄉鎮財政仍由鄉鎮財政所管理和核算，鄉鎮各預算單位的財務管理由縣級會計核算中心實行報賬制管理。

近些年來，我國城市的發展速度不斷提升，而大部分農村的發展相對緩慢，發展水平低下，特別是日益凸現的農村財政問題已嚴重阻礙了農村經濟社會的發展。為此，我國政府需要對財政體制進行調整，以此來解決束縛農村發展的制度性障礙。

從1994年開始，我國建立了以“分稅制”預算管理體制為基礎的分級財政管理體制，初步理順了中央與地方之間（主要是中央與省級之間）的財力分配關系，使得我國鄉鎮具有了完整且獨立的財權。鄉財政的建立，對于促進鄉鎮經濟和社會事業發展、鞏固農村基層政權建設發揮了重要作用。然而，隨著時間的推進，這種帶有過渡色彩的分權體制暴露出很多問題，基層政權所承擔的事權與財權不相匹配在很大程度上加劇了基層政府的財政困難。

自2000年開始試點的“農村稅費改革”著眼于調整中央、地方、農民三者的利益結構。農村稅費改革經過三年多的努力，在規范收入征管、減輕農民負擔方面取得了很大成效，作為一項成熟的財政政策已于2003年在全國鋪開。與此同時，鄉鎮財政管理方面的問題愈加突出，不能科學、民主地規范鄉鎮財政收支活動，處于弱勢地位的農民群體仍將會遭受財政困難的基層政府的變相收費與攤派，從而導致農民負擔再度反彈，這將成為事關鞏固農村稅費改革成果的一個重要問題。

二、“鄉財縣管”改革的動因

“城鄉分治、一國兩策”的城鄉二元結構。以上分析的都是導致基層財政困難的重要方面，但更為根本的原因在于我國的城鄉二元管理體制加劇了城鄉之間的割裂狀態，中斷了社會資源在城鄉之間的循環，造成基層財政困難。

目前，我國城市的公共產品主要由各級政府提供。但在農村，尤其在經濟落后地區，（許多正外部性極強）的本應由中央政府提供的公共產品都供給不足，對農村公共物品投入的職責留給了基層政府，而“權小能弱”的基層政府只能將投入的成本分攤給農民。可喜的是，城鄉二元結構所帶來的負面影響正日益受到關注，科學發展觀正在形成，國家已意識到社會公平不僅是社會發展的目的，也是實現發展的途徑。

三、“鄉財縣管”在實踐中的利弊分析

（一）與改革試點前相比，“鄉財縣管”具有明顯的優點

1、有利于鄉鎮財政管理體制的逐步調整和完善。隨著農村金融體制改革、稅務管理體制改革和農村稅費改革力度不斷加大，鄉鎮財政收入總量減幅增大，對上級財政轉移支付補助依賴度提高，按照規范化管理和讓利于鄉鎮的原則，實行“鄉財縣管”后有利于上級財政完善轉移支付辦法，進一步調整和完善新一輪分稅制財政體制。

2、有利于鄉鎮政府轉變職能。農村稅費改革后，鄉鎮政府“催糧收款”的歷史結束了，農民的負擔減輕了，鄉鎮干部得以靜下心來，騰出手來，思發展、謀發展，整合人、財、物資源，創新機制，抓好產業結構調整和農村公益事業建設，把鄉鎮政府的職能真正轉變到統籌規劃、掌握政策、信息引導、組織協調、提供服務和檢查監督上來。

3、有利于公共財政制度的建設和完善。在省市縣推行公共財政支出改革的基礎上，通過實行“鄉財縣管”，使公共財政支出改革延伸到鄉鎮，在鄉鎮初步建立起符合公共財政體制要求的財政管理框架，通過制定統一的支出范圍、統一的定額標準、統一的財務核算制度，有利于推進績效考評工作，提高了財政資金使用的有效性。

4、有利于遏制鄉鎮政府債務，緩解財政困難。鄉鎮財政困難的一個重要原因，就是歷史遺留的債務太重，包括以前年度拖欠的工資。實行“鄉財縣管”后，在清理核實債務基數的基礎上，通過采取控制增量、消化存量等措施，合理制定償債規劃，加強消化債務的有效途徑，努力緩解鄉鎮財政困難。

5、有利于鄉鎮堵塞漏洞，提高財政管理水平。近年來，鄉鎮財政財務管理中“亂收費、亂花錢、亂進人、亂舉債”和“票據不合規、賬戶不規范、財務不透明”的“四亂三不”現象普遍存在，財政管理水平低。通過對“鄉財縣管”改革試點縣的調查發現，在堅持鄉鎮“六權”不變的前提下，“四亂三不”現象從根本上得到了遏制，優先保證了國家規定的人員工資和補貼、津貼的發放，堵住了收入截留、流失和支出挪用、浪費的漏洞，扎住了鄉鎮進人和舉債的口子，極大地提高了縣鄉財政管理水平。

（二）“鄉財縣管”的主要問題

從我區試行“鄉財縣管”情況看，尚存在一些問題。

1、與現行的《預算法》有相矛盾的地方?！额A算法》第一章第二條規定：“國家實行一級政府一級預算，設立中央和省、市、縣、鄉五級預算?！睂嵭小班l財縣管”后，鄉鎮預算由縣鄉共同編制，縣財政直接監督管理鄉財政財務收支，實行鄉鎮財政機構的垂直管理，實際上在很大程度上剝奪了《預算法》規定的鄉鎮政府的預算管理權，使“一級政府一級預算”無法全面落實。

2、影響鄉鎮挖潛增收的積極性，容易形成等靠要的思想。農村稅費改革取消了農業稅，大部分地方還改革了工商地稅征管體制，由縣地稅局直接負責征管，鄉鎮的財政收入總量小，“保工資、保改革、保發展”目標的實現主要依賴上級財政的轉移支付。實行“鄉財縣管”后，財政支出與財政收入之間、財政收入與經濟發展之間的聯系淡化，等靠要的思想出現，將在一定程度上影響鄉鎮發展經濟和當家理財的積極性和主動性。

3、鄉鎮巨額的債務包袱將轉嫁到縣級財政。在實行“鄉財縣管”后，鄉鎮償還債務的積極性不高，同時對清理債務不積極、不主動。長此以往，縣級財政將不堪重負。

4、增加行政成本，降低辦事效率。實行“鄉財縣管”后，由于縣與鄉鎮財務管理工作量大，往來頻繁，鄉鎮每調撥一筆資金，就要派人往返于縣鄉之間，票據安全、差旅費用等問題開始凸現。特別在貧困地區，暫時無法實現縣與鄉鎮通過電子郵件交換票據和電子匯兌，存在票據傳遞和資金到位不及時的現象，勢必造成行政成本增加，辦事效率降低。

四、對“鄉財縣管”改革實踐的建議

（一）制定和完善相關配套法律和政策?！班l財縣管”改革全國沒有統一的管理模式和操作規程，建議各試點地區在實踐中摸索和總結經驗，特別是財稅部門要盡快完善業務操作規程，以確保改革的順利推進。建議適時修訂“預算法”，將“鄉財縣管”等一些好的經驗和做法做出相應的法律規定，確保鄉鎮財政管理方式改革有法可依。

（二）為縣鄉財政減負

1、精簡鄉鎮機構和人員，壓縮開支。當前，要抓住政府機構改革的機遇，真正把人員減下來，把職能交叉的機構壓縮掉。對那些不該由財政負擔的事業單位盡快“斷奶”，引導、鼓勵其走以服務搞創收的路子，對那些超編人員、臨時人員和借調人員要進行全面的清理清退，切實減輕財政負擔。同時，加強公共經費管理，尤其對鄉鎮的車輛維修費、辦公費、招待費等有關費用制定統一標準，節約財政資金。

2、加大力度化解鄉鎮債務。一是建立償債基金，用于專項還債。鄉鎮政府爭取在年度預算中按照當年財政收入的一定比例提取償債準備金，同時對鄉鎮預算外收入扣除上解支出和本級支出后的結余部分全部作為償債基金用于專項還債，以解決鄉村債務特別嚴重、償債能力特別差的問題。二是對債務予以減息停息。一方面對欠金融部門的債務，在政策許可的條件下，給予減息和停息；另一方面對高息集資，可依據金融部門存貸款利息有關規定，堅決予以停息掛賬；對欠融資和正常集資的，分清類別，簽訂還款計劃；對違反規定的融資債務只還本不付息，以達到遏制新增債務，還清舊債的目標。

（三）規范、完善和創新“鄉財縣管”的執行程序

1、以票控收，堵塞漏洞。一是源頭控制。對鄉鎮征收的社會撫養費資金等要從源頭控制，對專用票據實行領用、繳驗制度，根據票據的使用情況來核定各鄉鎮的收入。對于鄉鎮預算外收入部分，各鄉鎮必須用縣級財政部門統一印制的票據進行收取，如土地的租賃、拍賣、企業的承包金等收入。二是加大宣傳力度，使群眾認識到票據的重要性。三是及時清理鄉鎮往來。對鄉鎮與縣直事業單位發生的資金收繳及往來，會計核算中心要借助對鄉鎮財務和行政事業單位財務統管的優勢，定期把鄉鎮與縣直單位之間的往來有機結合起來，發現問題，及時糾正、堵塞漏洞。

2、對鄉鎮債權債務實行定期對賬制度。縣會計核算中心應定期對各鄉鎮的憑證、賬務進行核對，并對鄉鎮的債權債務進行定期清理；同時，縣級相關部門應定期對清理情況進行督辦檢查。

3、加強財政財務監督。縣會計核算中心負責各鄉鎮原始憑證的日常審核，凡未執行預算或不符合財經制度的支出不予報銷?？h財政、審計等部門定期組織對鄉鎮經費進行集中會審，重點審查鄉鎮經費支出范圍及開支標準是否合理，財政收入資金有無截留、挪用等。對違反規定的行為由有關部門按照法規進行處理。

4、核定備用金，簡化工作流程。為了不影響鄉鎮用錢，可根據鄉鎮規模和距離縣城遠近，提供一定數額的備用金。同時，簡化工作流程，減少原始憑證傳遞和財政結算員往返縣城的次數。如遇急事，可特事特辦，由鄉鎮財政所先電話請示批準，從結算戶中劃撥資金到支出戶，然后在規定的時間補辦手續。

（四）鄉鎮干部轉變觀念，做好本職工作。鄉鎮財政所人員首先應適應新形勢，把工作重點轉移到抓收入征管、培植稅源、管好支出上來，集中精力做好“鄉財縣管”改革的收支結算和對賬、報賬工作，做好糧食直補、良種補貼等直補資金的管理工作，加大服務“三農”的工作力度。其次，鄉鎮要增強服務意識，提高服務水平，積極推廣運用“鄉財縣管”會計核算和管理軟件，逐步實現縣鄉聯網，做到鄉鎮支出“網上申報、網上審批、網上查詢”，提高工作效率，降低鄉財縣管運行成本。第三，加強業務培訓，對財政業務人員在會計操作業務、撥款、憑證、報表及有關內部控制制度等方面進行培訓，不斷提升業務能力，提高鄉鎮財政聚財、理財和管財的水平。