地方財政突出問題論文

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實施分稅制財稅體制以來，各級財政收支得到了較快的增長，為改革和發(fā)展提供了財力保障。但是,地方財政面臨的困難和問題仍然不少，主要表現(xiàn)在收入增長乏力、支出使用低效、資金分配不公、財政體制不順等方面，應(yīng)引起各級政府和財政部門的足夠重視。

問題之一：財源萎縮，財政收入增長乏力

受宏觀經(jīng)濟運行不暢、市場持續(xù)低迷的影響，目前湖南省地方經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不夠合理，原有的財源趨于萎縮，新的財源成長緩慢。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，湖南省一產(chǎn)業(yè)GDP所占比重比全國平均水平高1O個百分點，二產(chǎn)業(yè)GDP所占比重卻比全國平均水平低11個百分點。從行業(yè)來看，目前帶動全省經(jīng)濟發(fā)展的效益型主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)群尚未形成，作為省五大支柱行業(yè)的冶金、機械電子、建材、化工、食品加工行業(yè)并未起到“支柱”作用，其繳納的“兩稅”總額所占比重呈下降趨勢，財政收入的增長越來越依賴于屬于“夕陽產(chǎn)業(yè)”的卷煙工業(yè)的增長。1998年卷煙“兩稅”占上劃中央“兩稅”的51.75%。剔除卷煙稅收后，全省“兩稅”實際上是負增長。而卷煙稅中80％屬消費稅，是中央財政收入，形不成地方可用財力。同時，由于稅收執(zhí)法約束不嚴，導(dǎo)致稅收“虛增”現(xiàn)象嚴重。一些地方為了片面追求財政收入上臺階，采取所謂預(yù)繳、空轉(zhuǎn)等手段做大“蛋糕”；有的地方無視稅法的嚴肅性，按人口數(shù)量、土地面積攤派有關(guān)稅收；有的地方由于稅收征管漏洞很多且手段滯后，存在著大量的征管死角。這些現(xiàn)象造成了新的稅負不公，不但破壞了市場公平競爭機制，而且造成了財政收入的嚴重流失。上述問題的存在，導(dǎo)致財政收入增長乏力，收入總量小，人均水平低。1995－1998年，省地方財政收入年均增長13.17%，低于全國平均水平5.46個百分點。

問題之二：監(jiān)管不嚴，財政資金使用低效

近些年來財政分配職能被部門肢解的現(xiàn)象十分嚴重。一些職能部門憑借其行政權(quán)力，在國家稅收之外收取各種收費和基金，數(shù)額巨大。如1998年，湖南省行政事業(yè)性收費和基金就達147.6億元，相當于同期地方一般預(yù)算收入的94.2％。這部分資金名義上是國家財政性資金，而實際上歸部門所有，政府難以調(diào)控，財政無權(quán)分配，游離于國家預(yù)算之外,既擾亂了國民經(jīng)濟分配秩序,又侵蝕稅基，削弱了財政調(diào)控職能，同時還增加了企業(yè)和人民的負擔。另一方面，在進行財政預(yù)算資金分配時，財政不得不沿襲計劃經(jīng)濟時期的一慣做法，將相當一部分數(shù)額資金切塊給各部門，名義上是財政和業(yè)務(wù)主管部門兩家共管，實際上是主管部門自主安排使用，造成財力在預(yù)算安排之前就已被瓜分得所剩無幾。政府在決定經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展的投資方向時，往往被部門意志和利益左右，難以突出政府支出的宏觀目標，政府領(lǐng)導(dǎo)疲于充當各種“調(diào)解人”角色，致使行政效率和財政資金使用效益低下。

在財政入不敷出的同時，一些單位違規(guī)使用財政資金、鋪張浪費甚至貪污挪用的現(xiàn)象普遍存在。究其原因，一是在財政資金的分配上,沒有一個科學(xué)、合理的定額標準和操作尺度，支出預(yù)算的隨意性強，造成單位之間嚴重的苦樂不均，為揮霍浪費、損公肥私、重復(fù)購置等行為提供了可乘之機；二是在財政資金的使用上，缺乏跟蹤管理和有效監(jiān)督,錢支出去了是否專款專用很少過問,一些大額專項資金大都沒有按項目實行封閉式管理，擠占、挪用現(xiàn)象比較嚴重。歸根結(jié)底，是由于現(xiàn)行財政支出管理機制和管理手段與市場經(jīng)濟的要求不相適應(yīng),導(dǎo)致財政資金比較效益不高，損失浪費嚴重。

問題之三：包攬過多,財政供給范圍和標準不規(guī)范

目前，我國尚處于市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌時期，財政資金的分配還帶有明顯的計劃經(jīng)濟色彩,財政包攬過多，供給范圍過寬，不該管的管了不少，該管的卻沒有管住。如對絕大部分行政事業(yè)單位人員實行大包大攬式的吃“皇糧”,導(dǎo)致這幾年行政事業(yè)機構(gòu)和財政供養(yǎng)人員惡性膨脹，財政收入的增長大大滯后于財政供養(yǎng)人員的增長，地方財政只能保吃飯，很少有錢進行經(jīng)濟建設(shè)。財政支出用于吃飯的部分已接近75％，有的已占80％以上，個別財政特別困難的縣市，將全部財政收入用來發(fā)工資還不夠。而國家財政必保的支出，如加大對社會保障事業(yè)的投入等卻難以得到應(yīng)有的保障?？梢哉f，目前的國家財政正處于一種該退出的領(lǐng)域難以退出，該保證的領(lǐng)域卻保不住的艱難境地，因而政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟的能力十分脆弱，集中資金辦大事難以兌現(xiàn)。這種狀況持續(xù)下去是十分危險的。

問題之四：體制不順，基層財政自求平衡難度大

現(xiàn)行的分稅制財政體制自1994年實施以來，在一定程度上調(diào)動了地方各級政府理財?shù)姆e極性，但從地方的角度看，國家在中央與地方的財力和財權(quán)分配上有很多不合理的地方，挫傷了地方的積極性。近幾年來，中央對地方政府的事權(quán)范圍作了適當?shù)恼{(diào)整，雖然起到了一些積極作用，但也產(chǎn)生了一些負面影響。如國家將原由中央直接管理的地質(zhì)、煤炭企業(yè)和部分大專院校下放地方管理，將石油化工企業(yè)上劃中央管理等等，這種“上劃下放”的做法，使地方感到十分為難。僅以煤炭企業(yè)下放為例，去年，中央下放湖南省煤炭企業(yè)18戶，下放職工及離退休人員達141953人，雖然中央給了一些補助，但在職工再就業(yè)、離退休人員生活保障等社會保障方面給地方帶來了很多困難和問題，將長期成為地方財政的沉重包袱。又如，增值稅是我國的一個大稅種，目前約占全部稅收的40％，而現(xiàn)行體制的分享比例是中央75％，地方25％。特別是隨著增值稅征收范圍的擴大，原來本屬地方的稅種（如交通運輸行業(yè)的營業(yè)稅）也將大部分劃歸中央。分稅制財政體制在建立中央、地方稅收體系方面邁出了重要一步，但在許多方面還不適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，除營業(yè)稅是地方的主體稅種外，其他大多屬于零星的小稅種，而且各稅種之間缺乏內(nèi)在互補性，導(dǎo)致地方財政收入不夠穩(wěn)定。特別是地方稅的立法權(quán)和絕大多數(shù)地方稅的減免權(quán)都集中在中央，很難準確反映各地千差萬別的經(jīng)濟狀況和稅源情況，地方政府難以充分發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅機構(gòu)的設(shè)置也不配套，財政所按行政區(qū)劃設(shè)置、一鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一所，而稅務(wù)部門則按經(jīng)濟區(qū)劃設(shè)置，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)地稅干部偏少、稅收零星分散，加之管理體制不順，工作上很不協(xié)調(diào)，一定程度上影響了地方財政收入的正常征收入庫。

當前地方財政面臨的這些問題，是計劃經(jīng)濟體制遺留和新舊體制轉(zhuǎn)軌過程中積累而成的。解決問題只能依照社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，從加強法治、完善體制、強化機制著手，加大改革力度，提高理財水平。

一、加強法治，堅持依法理財。在培植財源上，政府財政部門要通過落實積極的財政政策和采取財政貼息等間接投入的方式，吸引社會各方面的閑置資金投向經(jīng)濟建設(shè)，形成立體、多元、高效、連環(huán)的財源體系。在收入征管上，要按照現(xiàn)行的財政、稅收法規(guī)，依法、依率按實計征，最大限度地減少行政于預(yù)，把減免稅控制在稅法允許的范圍內(nèi)，嚴禁收人情稅、關(guān)系稅，嚴格實行征、管、查三分離的征管辦法。同時，要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務(wù)機構(gòu)與財政機構(gòu)配套設(shè)置，結(jié)合機構(gòu)改革適當充實稅務(wù)人員，實行擇優(yōu)聘用，優(yōu)勝劣汰。要加快稅費改革的步伐，進一步規(guī)范收費、收稅行為，減輕社會及企業(yè)的不合理負擔。在支出監(jiān)管上，嚴格按《預(yù)算法》辦事，把支出預(yù)算的執(zhí)行置于同級人民代表大會和審計部門的監(jiān)督之下，在規(guī)范財政資金分配行為的基礎(chǔ)上，強化人員編制管理，推行人員工資統(tǒng)發(fā)制度，實行財政支出使用跟蹤問效，對使用不當甚至貪污挪用的現(xiàn)象要依法依紀嚴肅查處。同時，全面推行收費征管體制和綜合財政預(yù)算改革，強化收費、基金和各種預(yù)算外資金的管理，逐步把預(yù)算外資金納入預(yù)算實行統(tǒng)籌使用、綜合平衡。

二、完善體制，理順分配關(guān)系。體制問題是財政分配的核心問題，也是調(diào)動中央和地方各級政府理財積極性的關(guān)鍵所在。一是要進一步完善中央對地方的分稅制財政管理體制，科學(xué)合理地界定各級財政的收支范圍，適當提高共享稅的地方分成比例，中央返還比例要根據(jù)各省的實際情況確定，提高對財政困難省份的返還比例，盡可能減少中央直接管理（垂直管理）的企業(yè)和單位，體制一經(jīng)確定，應(yīng)保持一定時期的相對穩(wěn)定。二是新開增支口子要充分考慮地方財政的承受能力，對地方確實無法承擔的新增支出，中央要給予全額或部分補助，或者推遲出臺新增支出政策。三是要高度重視縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政體制的完善，切實加強鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政管理，盡快確立能充分調(diào)動縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩個積極性的財政管理體制。特別是要堅持財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一、責(zé)權(quán)利相結(jié)合的原則，真正做到鄉(xiāng)財鄉(xiāng)理、鄉(xiāng)事鄉(xiāng)辦，鞏固和加強基層政權(quán)，確保長治久安。四是建立償債準備金和風(fēng)險基金，強化消赤減債責(zé)任制，努力防范和化解財政風(fēng)險，堅決防止新赤字新債務(wù)的再度發(fā)生。

三、強化機制，提高理財水平。良好的管理機制是政府財政穩(wěn)健高效運行的重要保證。一是要建立財稅干部能上能下的用人競爭機制。在干部的選拔任用上，實行選賢任能、競爭上崗、優(yōu)勝劣汰、定期交流。二是健全財政收支預(yù)算的約束機制。要細化預(yù)算編制，規(guī)范預(yù)算管理。財政收支預(yù)算一經(jīng)人民代表大會審議通過，征收機關(guān)必須依法征收，及時入庫；用款單位必須控制使用，不得超支。三是完善財政收支管理的監(jiān)督機制。各級人大、審計、財政等部門對財政收入的征管和財政支出的安排使用有權(quán)實行全過程的監(jiān)督。對收入混庫、截留、漏征等違紀現(xiàn)象，要視情況和違紀情節(jié)，依法分別追究納稅人、征收機關(guān)。經(jīng)辦銀行等責(zé)任單位領(lǐng)導(dǎo)人和責(zé)任人的行政與法律責(zé)任。預(yù)算撥款單位購買大宗設(shè)備器材和勞務(wù)，必須按照政府采購辦法實行公開招標采購；對挪用、貪污、浪費財政資金的行為，必須嚴肅查處。四是要強化財稅管理工作的責(zé)任制。財稅干部是人民的公仆，要對自己所擔負的工作承擔全部責(zé)任，對于工作嚴重失職、決策嚴重失誤等瀆職行為，要追究當事人的法律責(zé)任，堅決克服干好干壞一個樣、做多做少一個樣的不良現(xiàn)象。以靈活的機制、健全的制度、改革的辦法和嚴格的管理，促進政府理財水平的不斷提高。