漢代財(cái)政監(jiān)督思考

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[內(nèi)容提要]對財(cái)政收支的監(jiān)督直接關(guān)系到國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的穩(wěn)定。監(jiān)督的目的在于了解各級財(cái)稅部門完成收支的情況，保障國家財(cái)政收支基本資料的準(zhǔn)確性。漢代財(cái)政收入的監(jiān)督主要體現(xiàn)在與稅收密切相關(guān)的墾田數(shù)量和戶口情況審核上。秦漢時(shí)期國家雖然每年有一定的財(cái)政收入，但政府要承擔(dān)的財(cái)政支出也多，并且在支出過程中又容易滋生支出不合理、官吏貪污腐化等問題，從而導(dǎo)致國家財(cái)政稅收的嚴(yán)重流失。另外，財(cái)政監(jiān)督立法是國家財(cái)政運(yùn)作過程的核心環(huán)節(jié)，法律制度是保證國家財(cái)政機(jī)制正常運(yùn)行的前提。

[關(guān)鍵詞]漢代；財(cái)政；監(jiān)督

財(cái)政監(jiān)督制度有著悠久的歷史。迄至春秋戰(zhàn)國時(shí)期已有定制，主要體現(xiàn)在地方官吏在每年歲末，必須把其所轄區(qū)域的人口、墾田、賦稅收入等上報(bào)中央②。《左傳?昭公二十五年》：“執(zhí)而戮之，逸，奔郈。郈魴假使為賈正焉。計(jì)于季氏，……執(zhí)諸季氏中門之外。”《史記》卷七九《范睢蔡澤列傳》：“昭王召王稽，拜為河?xùn)|守，三歲不上計(jì)。”(第2415頁)雖說上計(jì)制度在當(dāng)時(shí)是作為官吏考核制度而存在，但由于它包含有對財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)容，因而它實(shí)際上又是與當(dāng)時(shí)的財(cái)政監(jiān)督制度相關(guān)聯(lián)的。從云夢秦簡《倉律》、《金布律》、《效律》等律文中看，我們可以知道秦律在財(cái)物檢查時(shí)間、官吏責(zé)任、獎(jiǎng)勵(lì)懲罰等方面都有明確規(guī)定，這是秦財(cái)政監(jiān)督制度的重要體現(xiàn)。漢代的財(cái)政監(jiān)督制度正是在這樣的基礎(chǔ)上得到發(fā)展的。漢代財(cái)政監(jiān)督體制是隨著國家官僚制度的確立而完善的，它所司職責(zé)當(dāng)然包括國家政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等各個(gè)方面。從文獻(xiàn)來看，秦漢負(fù)責(zé)執(zhí)行財(cái)政監(jiān)督職能的系統(tǒng)也逐漸形成。學(xué)界已有專文分析漢代財(cái)政收支項(xiàng)目問題，如馬大英先生的《漢代財(cái)政史》、陳明光先生的《漢唐財(cái)政史論》、黃今言先生的《秦漢賦役制度研究》、加藤繁先生的《漢代的國家財(cái)政與帝室財(cái)政的區(qū)別及帝室財(cái)政一斑》等③。而專門探討兩漢財(cái)政監(jiān)督制度的文章很少，目前只有陳世材先生的《兩漢監(jiān)察制度研究》略有涉及。根據(jù)陳世材先生的研究，漢代監(jiān)察機(jī)構(gòu)主要有：丞相、御史大夫、御史中丞、侍御史、部刺史等④。他僅僅從行政監(jiān)察的角度考察監(jiān)督機(jī)構(gòu)問題，而對漢代財(cái)政收支監(jiān)督以及財(cái)政監(jiān)督立法問題缺乏系統(tǒng)、全面的研究。筆者擬利用最近刊布的出土材料并結(jié)合傳世文獻(xiàn)作一初步考察，不妥之處，望方家指正。

一、財(cái)政收入的監(jiān)督

對財(cái)政收支的監(jiān)督直接關(guān)系到國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的穩(wěn)定，因而成為財(cái)政監(jiān)督的重要內(nèi)容。兩漢財(cái)政稅收管理已取得了很大的發(fā)展，對財(cái)政收入的監(jiān)督，往往成為考核地方官吏政績的主要內(nèi)容⑤。秦漢財(cái)政收入的監(jiān)督主要體現(xiàn)在與稅收密切相關(guān)的墾田數(shù)量和戶口情況審核上。

(一)監(jiān)察人員在審查財(cái)政收入時(shí)注意對墾田數(shù)量的審核。漢代田租的征收是根據(jù)規(guī)定的稅率進(jìn)行的。黃今言先生在《秦漢賦役制度研究》中認(rèn)為，秦漢實(shí)行依照田畝與產(chǎn)量相結(jié)合的方式計(jì)征田租的⑥。因此核實(shí)田畝數(shù)量的多少對于政府來說顯得尤為重要了，為了防止地方官隱瞞墾田數(shù)量這類事情的發(fā)生，國家要求在上計(jì)時(shí)地方政府要如實(shí)呈報(bào)墾田數(shù)量。

從秦簡中我們還可以看到，對于隱匿田稅、虛報(bào)田租數(shù)額、漏交田稅以及所交租稅不合規(guī)定者要給予處罰，《龍崗秦簡》記載：

□□□不到所租□直(值)，虛租而失之如。(簡143)

坐其所匿稅臧(賦)，與灋(法)沒入其匿田之稼。⑦(簡147)

第一條材料規(guī)定了對隱瞞田租者按其所隱瞞田租獲贓數(shù)額定罪，并依法沒收其隱瞞田地上的莊稼；第二條材料說明了交納田租如果不到所租田地應(yīng)該繳納之值，虛報(bào)田租數(shù)額而設(shè)法逃漏者，要受到法律處罰。

西漢田畝稽查制度更加嚴(yán)格，如尹灣簡記載：“提封五十一萬二千九十二頃八十五畝二□……人。如前。”⑧有學(xué)者認(rèn)為這就是“東海郡墾田頃畝數(shù)的總計(jì)”⑨，在史籍中也有許多關(guān)于墾田頃畝確切數(shù)量的記錄，也說明了當(dāng)時(shí)國家為了掌握田畝數(shù)目，以增加國家稅收的目的。東漢順帝劉保、沖帝劉炳、質(zhì)帝劉纘時(shí)期對田畝數(shù)量記載相當(dāng)精確，如《續(xù)漢書·郡國志》注引應(yīng)劭曰：

……順帝建康元年，戶九百九十四萬六千九百一十九，口四千九百七十三萬五百五十，墾田六百八十九萬六千二百七十一頃五十六畝一百九十四步。沖帝永嘉元年，戶九百九十三萬七千六百八十，口四千九百五十二萬四千一百八十三，墾田六百九十五萬七千六百七十六頃二十畝百八步。質(zhì)帝本初元年，戶九百三十四萬八千二百二十七，口四千七百五十六萬六千七百七十二，墾田六百九十三萬一百二十三頃三十八畝。

東漢政府還為此實(shí)行了嚴(yán)格的“度田”制度，如建武十五年，“詔下州郡檢核墾田頃畝”⑩，明帝時(shí)“禁民二業(yè)，又以郡國牛疫，通使區(qū)種增耕，而吏下檢結(jié)，多失其實(shí)，百姓患之”⑾。正由于財(cái)政檢查的得力，因此有很多官吏、豪強(qiáng)獲罪，如“河南尹張伋及諸郡守十余人，坐度田不實(shí)，皆下獄死”⑿。又，元字惠孟“初拜上蔡令，遷東平相，坐墾田不實(shí)，下獄死”⒀，加強(qiáng)田畝數(shù)量的審核，在一定程度上打擊了地方上報(bào)不實(shí)的情況，增加了國家的財(cái)政收入。

(二)強(qiáng)化戶口的審查，確保賦錢收入⒁。因?yàn)槎】谥x在國家財(cái)政收入中所占比重甚大，并且這種稅收分別是以人口、戶口的數(shù)量為依據(jù)征收的。

先看看秦的戶口核查情況。秦始皇十六年九月“初令男子書年”⒂，又，睡虎地秦簡記載：“匿敖童，及占(癃)不審，典、老贖耐。●百姓不當(dāng)老，至老時(shí)不用請，敢為酢(詐)偽者，貲二甲；典、老弗告，貲各一甲；伍人，戶一盾……。”⒃其中“匿敖童”就是對戶口登記情況的法律規(guī)定，再如秦簡《效律》規(guī)定：

計(jì)脫實(shí)及出實(shí)多于律程，及不當(dāng)出而出之，直(值)其賈(價(jià))，不盈廿二錢，除；廿二錢以到六百六十錢，貲官嗇夫一盾；過六百六十錢以上，貲官嗇夫一甲，而復(fù)責(zé)其出毆(也)。人戶、牛馬一以上為大吳。罪一等。⒄

這里雖然講的是關(guān)于會(huì)計(jì)記錄問題，意思是說，如果會(huì)計(jì)記錄不足或多于實(shí)際數(shù)目超過法律規(guī)定范圍、數(shù)目較小者，可以免罪，但錯(cuò)算人口一戶或馬一頭以上為“大吳”，因此人口核查要求精確，不得有誤。

西漢也實(shí)行嚴(yán)格的人口普查制度。如居延漢簡⒅明確記載戶籍的簡文有：

永始五年三月戊辰朔己巳，博與長俱送都尉謹(jǐn)案戶籍。119.49

建平三年二月壬子朔丙辰，都鄉(xiāng)嗇夫長敢言之：同均戶籍臧鄉(xiāng)名籍，如牒，毋官獄征事當(dāng)?shù)谩?1.10

□充光謹(jǐn)案戶籍在官者弟，年五十九，毋官獄征事愿以令取傳乘所占用馬，八月癸酉，居延丞奉光移過所河津金關(guān)，毋苛留止，如律令／掾承。218.2

以上簡文皆反映西漢成帝劉驁永始五年、漢哀帝劉欣建平三年等的戶口文書管理之事。西漢后期地方戶籍文書還有非常詳細(xì)的記載，如尹灣漢簡記載：“口百卅九萬七千三百世三其四萬二千七百五十二獲流。戶廿六萬六千二百九十，多前二千六百廿九，其戶萬一千六百六十二獲流。男子七十萬六千六十四人，女子六十八萬八千一百卅二人，女子多前七千九百廿六。年八十以上三萬三千八百七十一，六歲以下廿六萬二千五百八十八，凡廿九萬六千四百五十九。年九十以上萬一千六百七十人，年七十以上受杖二千八百廿三人，凡萬四千四百九十三，多前七百一十八。”⒆此處記載了西漢東海郡內(nèi)所有人口、戶口數(shù)目，這是有關(guān)郡內(nèi)人口、戶口數(shù)，年度增長數(shù)和獲流戶數(shù)的全部記錄。由于漢代的丁口之賦征收依據(jù)是戶口、年齡、人口數(shù)等，因此集簿對這些人戶記錄十分清楚。

那么東漢戶籍的監(jiān)督管理又如何呢?《長沙東牌樓東漢簡牘》中關(guān)于“戶口簿籍文書”⒇記載詳細(xì)：

(一)建寧四年益成里戶人公乘某戶籍：1建寧四年益成里戶人公乘某卅九篤子公乘石……。2□□卅七算。七九

(二)區(qū)益子朱戶籍：區(qū)益子公乘朱年廿口算卒九十復(fù)。八○

(三)殘戶籍一：年卅卒。八一

(四)殘戶籍二：1凡□五事。2中三事訾五十。3甲卒一人。八二

東牌樓出土戶口簿籍不多，只有幾件，但它們對于研究漢代戶籍制度的價(jià)值和意義卻不容低估。這里所說的“戶口簿籍文書”，是一個(gè)未經(jīng)細(xì)分的籠統(tǒng)稱謂[21]。

另外，政府制定了嚴(yán)格的“首匿之法”，如《漢書》卷四四《淮南厲王劉長傳》：“亡之諸侯，游宦事人，及舍匿者，論皆有法。”注引師古曰：“舍匿，謂容止而藏隱也。”(第2139頁和第2140頁)說明藏匿人口違法的。再如《奏讞書》云：

八年十月己未安陸丞忠刻(劾)獄史平舍匿無名數(shù)大男子種一月，平曰：誠智(知)種(名)數(shù)，舍匿之，罪，它如刻(劾)。種言如平。問：平爵五大夫，居安陸和眾里，屬安陸相，它如辭。鞫：平智(知)種無名數(shù)，舍匿之，審。當(dāng)：平當(dāng)耐為隸臣，錮，毋得以爵、當(dāng)賞免。?令曰：諸無名數(shù)者，皆令自占書名數(shù)，令到縣道官，盈卅(三十)日，不自占書名數(shù)，皆耐為隸臣妄，錮，勿令以爵、賞免，舍匿者與同罪。以此當(dāng)平。南郡守強(qiáng)、守丞吉、卒史建舍治，八年四月甲辰朔乙巳，南郡守強(qiáng)敢言之，上奏七牒謁以聞，種縣論，敢言之。[22]

可見漢代對藏匿戶口、人口處罰很嚴(yán)格，漢代法律表明，漢代戶口統(tǒng)計(jì)中存在很多監(jiān)督不嚴(yán)和制度上的漏洞[23]。

田畝和戶口數(shù)目的核查在財(cái)政收入監(jiān)督上占有重要地位，但是在實(shí)際的財(cái)稅征管過程中，有些地方官吏自己訂立稅目，橫征暴斂，如《漢書》卷七二《貢禹傳》載，宣帝時(shí)農(nóng)民“……又出稟稅，鄉(xiāng)部私求，不可勝供”；和帝時(shí)“大將軍竇憲西屯武威，棱多奉軍費(fèi)，侵賦百姓，憲誅，坐抵罪”[24]；靈帝時(shí)“讓、忠等說帝令斂天下田畝稅十錢，以修宮室”，“刺史、太守復(fù)增私調(diào)，百姓呼嗟”[25]。這嚴(yán)重破壞了國家賦稅政策，影響著國家財(cái)政收入和國家經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，其中也不乏被查處之官吏，如：

《漢書》卷一五《王子侯表》：五鳳元年四月乙未封，十三年，初元五年，坐擅興繇賦，削爵一級，為關(guān)內(nèi)侯，九百一十戶。(第496頁)

《東觀漢記》卷二○《列傳》：強(qiáng)賦一億五千萬，檻車征下獄。

因此，兩漢政府對財(cái)政收入的監(jiān)督是相當(dāng)重視的，要求上計(jì)時(shí)匯報(bào)當(dāng)年郡內(nèi)財(cái)政收入的準(zhǔn)確數(shù)字，在《尹灣漢墓簡牘》中有當(dāng)年東海郡錢谷收人總量的明確記載：“一歲諸錢入三萬六千六百六十四萬二千五百六錢。”又，“一歲諸谷人五十五萬六千六百卅七石二斗二升少口升，出丗一萬二千五百八十一石四斗□□升。”26前引《續(xù)漢書·百官志五》：“……秋冬集課，上計(jì)于所屬郡國。”同書注引胡廣曰：“秋冬歲盡，各計(jì)縣戶口墾田，錢谷入出，盜賊多少，上其集簿。”這些材料說明，中央對財(cái)政收入的監(jiān)督有嚴(yán)格要求：上報(bào)時(shí)數(shù)據(jù)必須準(zhǔn)確，其中包括財(cái)政收入監(jiān)督的重要組成部分即歲人、墾田和戶口等準(zhǔn)確數(shù)據(jù)。

二、財(cái)政支出的監(jiān)督

漢代財(cái)政支出的監(jiān)督也很嚴(yán)格。兩漢財(cái)政支出結(jié)構(gòu)也比較合理，其中包括軍事支出、官吏俸祿支出、基礎(chǔ)建設(shè)支出、祭祀支出、皇室開支以及教育費(fèi)用支出等[27]。政府加強(qiáng)財(cái)政支出的監(jiān)督可以防止某些支出的不合理性、特別是在一定程度上可以防止官吏貪污腐化等，從而保證國家財(cái)政支出的順利進(jìn)行。根據(jù)加藤繁氏《漢代的國家財(cái)政與帝室財(cái)政的區(qū)別及帝室財(cái)政一斑》的研究，漢代軍費(fèi)支出在財(cái)政支出費(fèi)用中所占比例很大，如：“自羌叛十余年間，兵連師老，不暫寧息。軍旅之費(fèi)，轉(zhuǎn)運(yùn)委輸，用二百四十余億，府帑空竭。延及內(nèi)郡，邊民死者不可勝數(shù)，并涼二州遂至虛耗。”[28]可見財(cái)政開支達(dá)“二百四十余億”。一旦制度出現(xiàn)漏洞，那些膽大妄為之人就會(huì)侵吞國家資財(cái)。因此，政府在軍費(fèi)支出、俸祿支出和賑災(zāi)物資的發(fā)放等發(fā)面加強(qiáng)了監(jiān)督、審查工作。

在軍費(fèi)支出過程中，有些官吏虛報(bào)戰(zhàn)功，趁機(jī)獲利，西漢宣帝劉詢時(shí)期，侯順?biāo)谩白鵀榛⒀缹④姄粜倥p增虜獲，自殺”[29]。又，在東漢順帝時(shí)期文獻(xiàn)記載：“自永和羌叛，至乎是歲，十余年間，費(fèi)用八十余億。諸將多斷盜牢稟，私自潤人，皆以珍寶貨賂左右，上下放縱，不恤軍事，士卒不得其死者，白骨相望于野。”[30]在“羌叛”之際，政府開支“八十余億”，“諸將多斷盜牢稟，私自潤人”。可見加強(qiáng)對財(cái)政支出環(huán)節(jié)的監(jiān)督，對鞏固國防和保障財(cái)政平衡都具有重要意義。軍隊(duì)財(cái)政審核人員對兩漢對邊防軍的軍備物資的監(jiān)督也非常嚴(yán)格。如“校候三月盡六月折傷兵簿，出六石弩弓廿四付庫，庫受嗇夫久廿三，而空出一弓，解何?”(179．6，第286頁)此簡出自A33地灣，肩水候官所在，簡中的候指肩水候，發(fā)文者當(dāng)是肩水都尉府。都尉府在檢校肩水候呈交的二月至六月折傷兵簿時(shí)，發(fā)現(xiàn)簿冊上登記的付庫六石弩數(shù)與庫所受實(shí)際弩數(shù)不相符合，便下了這道文書責(zé)問。再如：

神爵二年三月丙午朔甲戌，敦煌太守快、長史布施、丞德，謂縣、郡庫：太守行縣道，傳車被具多敝，坐為論，易□□□□到，遣吏迎受輸敝被具，郡庫相與校計(jì)，如律令。(A)掾望來、守屬敞、給事令史廣意、佐實(shí)昌。(B)I0309③：236

效谷移建昭二年十月傳馬薄(簿)，出縣(懸)采馬五匹，病死，賣骨肉，直錢二千七百卌，校錢薄(簿)不入，解……0116②：69

第一支簡是西漢宣帝時(shí)期敦煌太守下發(fā)給“縣、郡庫”的監(jiān)督車輛等情況的文書，對各種車輛要“與校計(jì)，如律令。”第二簡是西漢元帝時(shí)期地方檢查人員校對傳馬情況的文書，并對賣出死馬“骨肉”所獲得的錢財(cái)也有具體記載[31]。

官僚俸祿支出的監(jiān)督在漢代也有法可依，其監(jiān)督力度也很大。

秦漢官僚隊(duì)伍人數(shù)眾多，“成帝陽朔二年除八百石、五百石秩。綏和元年，長、相皆黑綬。哀帝建平二年，復(fù)黃綬。吏員自佐史至丞相，十二萬二百八十五人。”[32]哀帝建平二年有官吏“十二萬二百八十五人”。雖然在兩漢四百余年中，官吏人數(shù)在各個(gè)時(shí)期也不盡相同，但是人數(shù)之多，官俸開支之大可想而知，史稱：“漢宣以來，百姓賦斂一歲為四十余萬萬，吏俸用其半。”[33]那么，漢代財(cái)政部門是如何對官俸發(fā)放進(jìn)行監(jiān)督的呢?由于官吏俸祿發(fā)放依據(jù)吏員數(shù)和祿秩高低來衡量，因此對之國家也作出了具體規(guī)定，《尹灣漢墓簡牘》中就有東海郡官吏數(shù)量的統(tǒng)計(jì)數(shù)字以及祿秩高低的記載，說明當(dāng)時(shí)檢查人員在俸祿支出時(shí)已經(jīng)注意到對相關(guān)記錄的監(jiān)督和考核[34]。

關(guān)于俸祿管理監(jiān)督制度，早在秦代就有嚴(yán)格的法律規(guī)定了，如秦簡記載：“不當(dāng)稟軍中而稟者，皆貲二甲，法(廢)；非吏殹(也)，戍二歲；徒食、敦(屯)長、仆射弗告，貲戍一歲。”[35]這是關(guān)于軍隊(duì)祿米發(fā)放的規(guī)定，如果不應(yīng)從軍中領(lǐng)取糧米卻又領(lǐng)取了的，不僅盜領(lǐng)者本人要被罰款(貲)、撤職永不敘用(廢)、流戍邊地(戍)；甚至一起吃軍糧的人(徒食)、軍中長官(屯長、仆射)和負(fù)責(zé)發(fā)放軍糧的縣令、縣尉、士吏都得受到相應(yīng)懲罰。

在居延漢簡中也可看出漢代對俸祿發(fā)放的嚴(yán)格審查。在領(lǐng)取俸祿之前，各候官都得先編制領(lǐng)取者名籍，甚至還要編制出吏員俸祿的報(bào)表。如簡云：“甘露二年四月庚申朔辛巳，甲渠鄣候漢強(qiáng)敢言之：謹(jǐn)移四月行塞臨賦吏三月奉秩別用錢簿一編敢言之。書即日餔時(shí)起候官。”(E．P．T56：6A)這支簡記載了西漢宣帝俸祿文書編制情況。在監(jiān)督過程中，也常發(fā)現(xiàn)官俸支出中存在的問題，如果確是重發(fā)或多發(fā)俸祿，則應(yīng)追回。如漢簡：“……從庫令史鄭忠取二月奉。不重得正月奉，今庫掾嚴(yán)復(fù)留鳳九月奉錢，不當(dāng)留庫，證所言。”(178.30)又，“不侵候長柏詡所還重取奉錢千六百”。(507.11)可見，漢代俸祿支出的核查還是有章可循的[36]。

另外，加強(qiáng)對賑災(zāi)錢物的財(cái)政稽核工作。兩漢用于直接賑災(zāi)的開支數(shù)目是非常驚人的[37]，但是地方官吏不擇手段侵吞國家賑災(zāi)錢財(cái)時(shí)有發(fā)生，如：

《漢書》卷九九《王莽傳》：(王莽時(shí))流民入關(guān)者數(shù)十萬人，乃置養(yǎng)贍官稟食之。使者監(jiān)領(lǐng)，與小吏共盜其稟，饑死者十七八。先是，莽使中黃門王業(yè)領(lǐng)長安市買，賤取于民，民甚患之。業(yè)以省費(fèi)為功，賜爵附城。(第4177頁)

《后漢書》卷九《孝獻(xiàn)帝紀(jì)》：(獻(xiàn)帝時(shí))三輔大旱，自四月至于是月。帝避正殿請雨，遣使者洗囚徒，原輕系。是時(shí)谷一斛五十萬，豆麥一斛二十萬，人相食啖，白骨委積。帝使侍御史侯汶出太倉米豆，為饑人作糜粥，經(jīng)日而死者無降。帝疑賦恤有虛，乃親于御坐前量試作糜，乃知非實(shí)，使侍中劉艾出讓有司。(第376頁)

對政府發(fā)放給流民的賑災(zāi)糧食，“使者監(jiān)領(lǐng)，與小吏共盜其稟”，致使災(zāi)民“死者十七八”。而獻(xiàn)帝時(shí)三輔大旱，出現(xiàn)人相食啖，白骨委積的慘景，雖然政府出太倉糧食救濟(jì)，但是仍然有可惡的該死的貪官貪污，皇帝乃“于御坐前量試作糜，乃知非實(shí)”。這樣的貪盜行為不僅會(huì)造成國庫虧空，而且還將導(dǎo)致階級矛盾加深，危及國家政權(quán)的根基，因此統(tǒng)治者甚至皇帝也親自對之進(jìn)行監(jiān)察、核實(shí)。一般而言，兩漢財(cái)政監(jiān)督的辦法是派遣使者、特別是司隸校尉、刺史和太守及其屬吏等進(jìn)行監(jiān)督并給予違法者嚴(yán)厲打擊，這在《后漢書》卷八一《陸續(xù)傳》：《后漢書》卷六《順帝紀(jì)》和《后漢書》卷二五《魯恭傳附弟丕傳》都有詳細(xì)的記載。可見，兩漢政府對賑災(zāi)及其管理是有嚴(yán)格的制度規(guī)定的，其救濟(jì)力度不可謂不強(qiáng)。

三、財(cái)政監(jiān)督立法

財(cái)政監(jiān)督立法是國家財(cái)政運(yùn)作過程的中間環(huán)節(jié)，國內(nèi)外尚無學(xué)者對之進(jìn)行專門探討，本文試補(bǔ)論于下：

首先，讓我們看看秦代對國家財(cái)物管理的立法情況，秦簡《倉律》規(guī)定：

入禾倉，萬石一積而比黎之為戶。縣嗇夫若丞及倉、鄉(xiāng)相雜以印之，而遺倉嗇夫及離邑倉佐主稟者各一戶以氣(餼)，自封印，皆輒出，余之索而更為發(fā)戶……。(《睡虎地秦墓竹簡》。第35—36頁)

這里規(guī)定，谷物入倉必須由縣嗇夫或丞和倉、鄉(xiāng)主管人員共同封緘，對國家財(cái)物管理的法律規(guī)定非常嚴(yán)格。又如《金布律》：“官府受錢者，千錢一畚，以丞、令印印。不盈千者，亦封印之。錢善不善，雜實(shí)之。出錢，獻(xiàn)封丞、令。乃發(fā)用之。百姓市用錢，美惡雜之，勿敢異。”[38]法律還規(guī)定：“官府受錢者，千錢一畚”，令丞必須用其封印封緘核實(shí)，如果需要開支時(shí)，需要先把印封呈獻(xiàn)令丞核驗(yàn)，方可支取。秦律中規(guī)定官有財(cái)物管理人員須“至計(jì)而上膺籍內(nèi)史”[39]，即在每年上計(jì)時(shí)應(yīng)將庫藏物資的籍帳冊上交受審。“嗇夫免，效者發(fā)，見雜封者，以隉(題)效之，而復(fù)雜封之，勿度縣，唯倉所自封印是度縣。”[40]即規(guī)定財(cái)物管理官吏在離任時(shí)須接受專門核查，以保證國家財(cái)物不至于流失。秦簡《效律》規(guī)定：“……及不當(dāng)出而出之，直(值)其賈(價(jià))，不盈廿二錢，除；廿二錢以到六百六十錢，貲官嗇夫一盾；過六百六十錢以上，貲官嗇夫一甲，而復(fù)責(zé)其出毆(也)。人戶、馬牛一以上為大誤。誤自重毆(也)，減罪一等。”[41]在財(cái)物管理中，如果出現(xiàn)財(cái)物發(fā)放超過標(biāo)準(zhǔn)或不當(dāng)?shù)那闆r，則要受到嚴(yán)厲打擊和處罰。

到了漢代，律令對財(cái)政經(jīng)濟(jì)管理有嚴(yán)格規(guī)定，國家錢財(cái)被偷盜的現(xiàn)象史籍中有大量記載，如漢簡：

□所盜取粟小石三百六十六石六斗六升。E．P．T59：662

趙臨開傰臧內(nèi)戶，盜取卒閣錢二千四百，謹(jǐn)已劾傰職事無狀。E．P．T50：154

□盜取□□。E．P．T59：900

第一支簡所記明確記錄了盜取糧食“小石三百六十六石六斗六升”，第二支簡文乃偷盜“閣錢”，第三簡文由于缺字嚴(yán)重，其意義不明。再如東漢明帝時(shí)縣廷失竊，“先是河南縣亡失官錢，典負(fù)者，坐死及罪徙者甚眾，遂委責(zé)于人，以償其秏。鄉(xiāng)部吏司因此為奸，僚常疾之。”[42]正是由于這次事件，“坐死及罪徙者甚眾”，法律規(guī)定可謂嚴(yán)厲也。在財(cái)政管理環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的問題還包括官吏挪用公款或公款它用等，如：

《漢書》卷六六《公孫賀傳附子敬聲傳》：敬聲以皇后姊子，驕奢不奉法，征和中擅用北軍錢千九百萬，發(fā)覺，下獄。(第2878頁)

《漢書》卷七六《韓延壽傳》：延壽代蕭望之為左馮翊，而望之遷御史大夫。侍謁者福為望之道延壽在東郡時(shí)放散官錢千余萬。望之與丞相丙吉議，吉以為更大赦，不須考。(第3214頁)

《后傳書》卷五八《虞詡傳》：……尋永平、章和中，州郡以走卒錢給貸貧人，司空劾案，州及郡縣皆坐免黜。今宜遵前典，蠲除權(quán)制。(第1872頁)

從以上引文可見，“擅用北軍錢千九百萬”，結(jié)果獲罪下獄，但“州郡以走卒錢給貸貧”也是不容許的。再從張家山漢墓竹簡的記載中也可以得知，當(dāng)時(shí)建立了一套嚴(yán)格的官有財(cái)物管理和審核的制度。張家山漢簡《奏讞書》：

七年八月己未江陵丞言：醴陽令恢盜縣官米二百六十三石八斗。恢秩六百石，爵左庶長□□□□從史石盜醴陽己鄉(xiāng)縣官米二百六十三石八斗，令舍人士五(伍)興、義與石賣，得金六斤三兩、錢萬五千五十，罪，它如書。興、義言皆如恢。問：恢盜臧(贓)過六百六十錢，石亡不訊，它如(辭)。鞫：恢，吏，盜過六百六十錢，審。當(dāng)：恢當(dāng)黥為城旦，毋得以爵減、免、贖。律：盜臧(贓)直(值)過六百六十錢，黥為城旦；令：吏盜，當(dāng)刑者刑，毋得以爵減、免、贖，以此當(dāng)恢。恢居酈邑建成里，屬南郡守。南郡守強(qiáng)、守丞吉、卒史建舍治。(《張家山漢墓竹簡》，第219頁)

從這個(gè)材料來看，恢系左庶長，指使從史石盜取本縣己鄉(xiāng)的公米，由他的舍人士伍興、義和石一起出賣。王子今先生對此有詳細(xì)的解釋[43]，他認(rèn)為，恢與石的罪行都是盜“官米二百六十三石八斗”，似不存在“盜與分”事，一種可能是石在逃，盜贓即不分割，一種可能是確為恢所指使，也就是謀遣石盜，若教石可(何)盜所。《奏讞書》此例引用《律》：“盜臧(贓)直(值)過六百六十錢，黥為城旦”，與《二年律令》“盜臧(贓)直(值)過六百六十錢，黥為城旦舂”相同，只是省略了“舂”字。又引錄《令》：“吏盜，當(dāng)刑者刑，毋得以爵減、免、贖”，則是我們在《二年律令》中沒有看到的。這條《令》，應(yīng)是對律文實(shí)施方式的補(bǔ)充。從簡文看，“石亡不訊”，而恢的處治，完全尊從《律》與《令》：“當(dāng)：恢當(dāng)黥為城旦，毋得以爵減、免、贖。”我們認(rèn)為，王先生的這種分析是合理的。由此可以看出漢律對官有財(cái)物的立法和管理是相當(dāng)嚴(yán)格的，再如漢簡：

□□寅士吏兼行候事敢言之：爰書戍卒潁川郡長社臨利里樂德、同縣安平里家橫告曰：所為官牧橐他，戍夜僵草中，以□行。謹(jǐn)案：德橫□到橐他，尉辟推謹(jǐn)毋刀刃木索，德、橫皆證所言，它如爰書敢。E．P．T57：85(第343頁)

神爵二年十一月癸卯朔乙丑，縣泉嗇夫□□敢言之：爰書御千乘里畸利課告曰，所葆養(yǎng)傳馬一匹，騅牡□□□□□□□二□為六尺一寸□□□□送□匹五乘至安病死，即與御張乃始治定藥期馬死□定毋病□□索□病死、審澄之，它如爰書，敢言之。敦1301

這是一份為官府放牧橐他或傳馬在橐他、傳馬病死后向官府報(bào)告形成的爰書。這里要提的是，兩條簡文記載的都是官府將死牲畜作了檢驗(yàn)之后，將結(jié)果上報(bào)的內(nèi)容，官府作出這種檢驗(yàn)的目的是想通過檢驗(yàn)確認(rèn)該牲畜是病死，還是其它原因所致，并由此來決定如何對之進(jìn)行法律制裁。

從以上列舉的大量史實(shí)說明，秦漢財(cái)政監(jiān)督立法包括的內(nèi)容十分廣泛，囊括了財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的各個(gè)環(huán)節(jié)，從而有效地防止了財(cái)物流失，保障了財(cái)政運(yùn)行的順利暢通。

四、對漢代財(cái)政監(jiān)督的評價(jià)

那么，我們?nèi)绾卧u價(jià)漢代財(cái)政監(jiān)督的實(shí)施及其效果呢?

第一，財(cái)政監(jiān)督立法嚴(yán)格。《二年律令》在財(cái)政監(jiān)督和懲治財(cái)經(jīng)犯罪方面有詳細(xì)的規(guī)定，律文規(guī)定：“擅賦斂者，罰金四兩，責(zé)所賦斂償主。”[44]官員擅自賦斂百姓，將被判處罰金四兩的處罰，并讓他把所賦斂之物退還原主。說明漢律對管理人員的要求是嚴(yán)于普通人的。前引《張家山漢墓竹簡·奏讞書》載：“鞫：恢，吏，盜過六百六十錢，審。當(dāng)：恢當(dāng)黥為城旦，毋得以爵減、免、贖。律：盜臧(贓)值過六百六十錢，黥為城旦。令：吏盜當(dāng)刑者刑，毋得以爵減、免、贖，以此當(dāng)恢。”(第219頁)看來，主管官吏犯盜竊罪與普通人犯盜竊罪所受到的處罰是一樣的，而且不能因其爵位而獲得減免或以錢贖罪。文中還引了當(dāng)時(shí)《令》中的一條規(guī)定：“吏盜，當(dāng)刑者刑，毋得以爵減、免、贖。”“令”也是當(dāng)時(shí)的一種重要的法律形式，具有極高的法律效力。

第二，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的執(zhí)行，主要體現(xiàn)在稽查財(cái)務(wù)腐敗方面。官員“受賕”是吏治腐敗的表現(xiàn)。《二年律令·盜律》的規(guī)定：“受賕以枉法，及行賕者，皆坐其臧(贓)為盜。罪重于盜者，以重者論之。”整理者解釋，“受賕”就是受賄，“行賕”就是行賄[45]。無論是受賄還是行賄，均按其贓值與盜竊罪同樣論處。如果其中某些罪行的量刑比盜竊罪還重，則以重者論處。行賄者也與受賄者一樣同罪論處。值得注意的是，《二年律令》中的《盜律》把貪污與盜竊同罪論處，說明了漢代統(tǒng)治者對官員貪污的懲治力度，《奏讞書》中的一個(gè)案例記載，兩個(gè)行賄、受賄的官員受到了法律制裁，稱其“受、行賕枉法也”。再如《具律》規(guī)定：

鞠(鞫)獄故縱、不直，及診、報(bào)、辟故弗窮審者，死罪，斬左止(趾)為城旦，它各以其罪論之。(第147頁)

這是對監(jiān)察執(zhí)法官吏腐敗的一種懲治規(guī)定，監(jiān)察官吏如果徇私枉法、對案情不審查到底者將受到法律的嚴(yán)懲。《具律》規(guī)定：

譯訊人為(詐)偽，以出入罪人，死罪，黥為城旦舂；它各以其所出入罪反罪之。”“劾人不審，為失；其輕罪也而故以重罪劾之，為不直。(第149頁)

說明當(dāng)時(shí)統(tǒng)治者對監(jiān)察執(zhí)法腐敗問題是比較重視的。我們可以從《雜律》中看到：

吏六百石以上及宦皇帝，而敢字貸錢財(cái)者，免之。(第157頁)

意思是，凡是食俸六百石以上的官員和在朝廷中做官的官員，有敢放高利貸獲利者一律被免除官職。這可以說是整頓財(cái)經(jīng)系統(tǒng)官吏腐敗的一項(xiàng)措施。該律另有規(guī)定：“擅賦斂者，罰金四兩，責(zé)所賦斂償主。”(第158頁)是說官員擅自賦斂百姓，將被判處罰金四兩的刑罰，并讓他把所賦斂之物退還原主。

第三，秦漢時(shí)期政府對違反財(cái)經(jīng)法紀(jì)行為的懲罰是很嚴(yán)厲的。《漢書》卷一五《王子侯表》：“侯德天嗣，鴻嘉二年，坐恐猲國人，受財(cái)臧五百以上，免．(第498頁)《漢書》卷五○《鄭當(dāng)時(shí)傳》：任人賓客僦，人多逋負(fù)。司馬安為淮陽太守，發(fā)其事，當(dāng)時(shí)以此陷罪，贖為庶人。”(第2325頁)《后漢書》卷三九《劉般傳附子愷傳》：“清河相叔孫光坐臧抵罪，遂增錮二世，釁及其子。”(第1308頁)在考古資料和傳世典籍中記載了大量被稽查出來的不法之吏，這些都是兩漢財(cái)政監(jiān)督體制比較完善的體現(xiàn)。

但是我們認(rèn)識(shí)到，秦漢財(cái)政監(jiān)督體制還存在許多不完善之處，對于財(cái)政監(jiān)督中出現(xiàn)的種種弊端還有哪些表現(xiàn)，有待于新出簡牘材料進(jìn)一步加以證實(shí)。

總之，兩漢財(cái)政監(jiān)督在一定程度上打擊了部分官吏違法亂紀(jì)，抑制了某些官吏貪污盜竊活動(dòng)，從而促進(jìn)了國家財(cái)政管理機(jī)制的順利運(yùn)行，從財(cái)政上鞏固了專制主義中央集權(quán)。

注釋與參考文獻(xiàn)：

①黑龍江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)：0580119。

本文系2006年7月于南昌召開的中國經(jīng)濟(jì)史學(xué)會(huì)及國際學(xué)術(shù)研討會(huì)上的發(fā)言討論稿，承蒙陳明光先生、楊際平先生和黃今言先生等的悉心指正，在此表示衷心的謝忱。

②楊寬：《戰(zhàn)國史》，上海人民出版社1998年3月第3版，第217—218頁。

③參見馬大英：《漢代財(cái)政史》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1983年版；陳明光：《漢唐財(cái)政史論》，岳麓書社2003年版；黃今言：《秦漢賦役制度研究》，江西教育出版社1988年版；加藤繁：《漢代的國家財(cái)政與帝室財(cái)政的區(qū)別及帝室財(cái)政一斑》，載自劉俊文主編：《日本學(xué)者研究中國史論著選譯》卷三上古秦漢，中華書局1993年版。

④陳世材：《兩漢監(jiān)察制度研究》，商務(wù)印書館1944年版，第11—23頁。對“司隸校尉”、“刺史”和“督郵”的財(cái)政監(jiān)督職能等問題的討論，請參見拙著《漢簡與財(cái)政管理新證》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2006年版。

⑤《史記》卷一二二《酷吏列傳》，第3145頁。

⑥黃今言：《秦漢賦役制度研究》，江西教育出版社1988年版，第81頁。

⑦中國文物研究所、湖北省文物考古研究所編：《龍崗秦簡》，中華書局2001年版，第120—121頁。

⑧連云港市博物館等編：《尹灣漢墓簡牘》，中華書局1997年版，第77頁。

⑨所謂“提封”，一說意即通“共”，謂舉其總數(shù)言之。或說“提封”，指管轄的封疆。見謝桂華：《尹灣漢墓新出<集簿>考述》，《中國史研究》1997年第2期。

⑩《后漢書》卷一《光武帝紀(jì)》，第66頁。

⑾《后漢書》卷三九《劉般傳》，第1305頁。

⑿《后漢書》卷一《光武帝紀(jì)》，第66頁。

⒀《后漢書》卷一三《隗囂傳》，第531頁。

⒁由于秦漢戶籍制度已經(jīng)有了相當(dāng)深入、細(xì)致的研究，本文不擬贅述，這里僅僅根據(jù)前人很少使用或最近出土的戶籍文書材料加以申論。相關(guān)研究請參見傅舉有：《從奴婢不入戶籍談到漢代的人口數(shù)》，《中國史研究》1983年第4期。張金光：《秦戶籍制度考》，《漢學(xué)研究》12—1，漢學(xué)研究中心出版1984年版，第75—99頁；楊作龍：《漢代奴婢戶籍問題商榷》，《中國史研究》1985年第2期。韓連琪：《漢代的戶籍和上計(jì)制度》，《先秦兩漢史論叢》，齊魯書社l986年版，第378—396頁；盧建一、王猶升：《從居延漢簡看漢代戶籍制度—居延漢簡學(xué)習(xí)札記》，《西北史地》1991年第1期；孫筱：《秦漢戶籍制度考述》，《中國史研究》1992年第4期；高敏：《秦漢的戶籍制度》，《求索》1987年第1期。

⒂《史記》卷六《始皇本紀(jì)》，第232頁。

⒃睡虎地秦墓竹簡整理小組編：《睡虎地秦墓竹簡》，文物出版社1978年版，第143頁。

⒄前揭《睡虎地秦墓竹簡》，第125—126頁

⒅參見謝桂華、李均明、朱國炤：《居延漢簡釋文合校》，文物出版社1987年版。

⒆前揭《尹灣漢墓簡牘》，第77—78頁。

⒇長沙市文物考古研究所、中國文物研究所編：《長沙東牌樓東漢簡牘》，文物出版社2006年版，第170—180頁。

[21]王素：《長沙東牌樓東漢簡牘選釋》，《文物》2005年第12期。

[22]張家山二四七號(hào)漢墓竹簡整理小組編：《張家山漢墓竹簡：二四七號(hào)墓：釋文修訂本》，文物出版社2006年版，第218—219頁。

[23]《漢書》卷一五《王子侯表》記載，元鼎五年，“侯圣嗣，坐知人脫亡名數(shù)，以為保，殺人，免”。注引師古說：“脫亡名數(shù)，謂不占戶籍也。以此人為庸保，而又別殺人也。”第437—438頁。

[24]《后漢書》卷二四《馬援列傳》，第862頁。

[25]《后漢書》卷七八《張讓傳》，第2535頁。

[26]前揭《尹灣漢墓簡牘》，第78頁。謝桂華先生認(rèn)為：“這是有關(guān)東海郡該年度包括支付吏員俸錢在內(nèi)的各類錢支出的總計(jì)，共為145834391錢和上一行各類錢收入總計(jì)266642506錢相抵，本年度結(jié)余錢120808115錢。”見謝桂華：《尹灣漢墓新出(集簿)考述》，《中國史研究》1997年第2期。

[27]具體參見加藤繁：《漢代的國家財(cái)政與帝室財(cái)政的區(qū)別及帝室財(cái)政一斑》，載自劉俊文主編：《日本學(xué)者研究中國史論著選譯》卷三上古秦漢，中華書局1993年版。

[28]《后漢書》卷八七《東號(hào)子麻奴傳》，第2891頁。

[29]《漢書》卷一八《外戚恩澤侯表》，第690頁。

[30]《后漢書》卷八七《西羌傳》，第2897頁

[31]如果違反了某一規(guī)定，也能被檢查人員查出，如“十一月五日丁丑，城北卒訾譚受卅井塞尉檄：言適尊載甲渠候鄣轉(zhuǎn)二兩。”(254．13A)這里“尊”因?yàn)檫`反規(guī)定轉(zhuǎn)運(yùn)了兩車貨物，上級下達(dá)檄書加以責(zé)問。

[32]《漢書》卷一九《百官公卿表》，第743頁。

[33]桓譚《新論》。

[34]見高敏：《試論尹灣漢墓出土<東海郡屬縣鄉(xiāng)吏員定簿>的史料價(jià)值——讀尹灣漢簡札記之一》，《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)》1997年第2期；卜憲群：《西漢東海郡吏員設(shè)置考述》，《中國史研究》1998年第1期。

[35]《睡虎地秦墓竹簡·秦律雜抄》，第133—134頁。

[36]有關(guān)財(cái)政支出的情況，請參見拙文《漢代財(cái)政支出管理及其特點(diǎn)釋證》，《哈爾濱商業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第1期。

[37]黃今言等：《漢代自然災(zāi)害與政府的賑災(zāi)形跡年表》，《農(nóng)業(yè)考古》2000年第3期。

[38]《睡虎地秦墓竹簡》，第55頁。

[39]《睡虎地秦墓竹簡·秦律十八種》，第100頁。

[40]《睡虎地秦墓竹簡·倉律》，第36頁。

[41]《睡虎地秦墓竹簡》，第125—126頁。

[42]《后漢書》卷三二《樊宏傳附子鯈傳》，第1124頁。

[43]參見王子今：《漢初查處官員非法收入的制度——張家山漢簡<二年律令>研讀札記》，《政法論壇》2002年第5期。

[44]《張家山漢墓竹簡》，第158頁。

[45]《張家山漢墓竹簡》，第142頁。