金融信用信息數據庫研究

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摘要：隨著小微信貸機構接入金融信用信息基礎數據庫日益增多，部分機構因業務發展不穩定，甚至出現停業、倒閉等極端情況，履行數據報送的意愿或能力喪失。闡述建立接入機構退出機制的必要性，描述機構退出的主要情形，提出設置機構退出機制時需要考慮的問題，建議構建包括退出標準、風險監測、退出程序等內容的接入機構退出機制，并妥善解決機構退出后征信數據的處理問題。

關鍵詞：征信系統；信用信息數據；接入機構；退出機制

隨著我國社會主義市場經濟建設的深入推進，我國金融機構特別是小微金融機構退出市場不再罕見，金融機構退出機制方面的短板較為明顯。與之相關聯的金融信用信息基礎數據庫（以下簡稱“征信系統”）接入機構的準入機制相對成熟，但相關的退出機制還不完善，準入與退出的失衡不利于我國征信系統的良性發展和信息主體權益保護。2017年第五次全國金融工作會議提出，要“明確對問題金融機構接管、重組、撤銷、破產處置程序和機制，推動問題金融機構有序退出”。因此，建立適當的征信系統退出機制，對促進征信系統發展具有十分重要的現實意義，是推進我國征信系統制度建設的重要組成部分。

一、建立接入機構退出機制的必要性

中國人民銀行于2006年建成全國統一的企業和個人征信系統，實現了信用信息的大集中。隨著金融體系改革的不斷深化和征信系統建設的全面推進，征信系統的接入機構范圍不斷擴大，數量也在不斷增加。截至2018年年底，全國企業和個人征信系統共收錄企業和其他組織2582.8萬戶，收錄自然人9.8億人，企業和個人征信系統分別接入機構3438和3531家。當前，中國人民銀行的《征信機構管理辦法》對征信機構退出有較詳細的規定，但對作為“信息提供者”——接入機構的退出尚未作明確規定。同時，由于接入機構提供信用信息的公共性與其影響面，客觀上對我國征信系統的數據質量和信息主體合法權益產生影響。（一）建立退出機制是規范征信業務活動的需要征信的核心是利用獨立第三方來共享債權人掌握的債務人的債務信息［1］。征信活動涉及征信機構、信息提供者、信息使用者和信息主體。2011年世界銀行了《征信通用原則》，對征信活動參與各方職責、征信業務適用規則作了規定。該原則1要求“征信系統應當擁有準確、及時和充分的數據，系統性地從所有相關并可得的信息來源采集數據，并且保存足夠長的時間”；該原則2要求“征信系統應當擁有嚴格的安全性和可靠性標準，并且是高效的”；該原則3要求“應確保征信服務提供者和征信數據提供者的治理安排達到可靠、透明和有效地管理業務風險”。上述原則，均表明信息提供者是一個有效征信體系的重要組成環節，并且要求信息提供者能夠履行提供數據真實、準確、完整和及時的能力。（二）建立退出機制是落實監管要求的需要我國《征信業管理條例》（以下簡稱《條例》）第23條規定“征信機構應當采取合理措施，保障其提供信息的準確性”。當信貸機構出現停業、倒閉等情形，將會影響金融信用信息基礎數據庫的數據質量。美國《公平信用報告法》（FCRA）及其實施條例明確征信機構和數據提供商具有提供準確信用信息數據的法定義務，2009年美國聯邦貿易委員會（FTC）等機構的有關提供商的一些規則要求數據提供商建立和實施一系列書面政策和程序，提高數據準確性［2］。美國金融消費者保護局要求個人征信機構（CRCs）加強對數據提供商的審查力度，包括審查數據提供商維持最低數據安全標準的能力，管理層變動是否會影響其滿足會員要求的能力，積極監測不活躍的數據提供商，對于連續數月不提供更新數據的供應商，停止接收其提供的數據［3］。（三）建立退出機制是維護信息主體合法權益的需要一方面，征信信息及時性、準確性直接影響信貸機構的風險管理，涉及信息主體的切身利益。信貸機構退出市場，如果沒有后續處置機制，將不可避免地影響信息主體的征信信息，侵害到信息主體的合法權益。另一方面，《條例》賦予了信息主體異議權，《條例》以及《中國人民銀行關于落實〈個人信用信息基礎數據庫管理暫行辦法〉有關問題的通知》（銀發〔2005〕393號）等文件對數據提供者做好異議處理工作、維護信息主體合法權益提出了明確要求，接入機構退出市場，基本喪失了異議處理能力，異議處理流程缺失了重要一環，將無法維護信息主體合法權益。

二、接入機構退出的主要情形

目前，現行法律體系對金融機構市場退出的特殊規定以及在工作實踐中已陸續出現的機構實質退出情形，主要是以下兩類：（一）監管當局終止法人資格我國《商業銀行法》第72條規定，商業銀行因解散、被撤銷和被宣告破產而終止。2008年5月4日中國銀監會、中國人民銀行聯合的《關于小額貸款公司試點的指導意見》第6條規定，小額貸款公司法人資格的終止包括解散和破產兩種情況，前者包括股東大會決議解散、被吊銷營業執照或責令關閉等情形。當接入機構法人資格終止時，已不屬于法律主體的范疇，退出征信系統無法避免。例如，2007年江西省撫州市4家城市信用社因嚴重資不抵債，被依法撤銷；2014年起，江西轄內6家小額貸款公司業已批準停業。（二）因經營困難等原因退出當前，主動申請退出的主要發生于小額貸款公司等小型放貸機構，因行業經營比較低迷，許多公司處于只收不貸、勉強維持的境地，因此，出現部分公司主動申請退出征信系統。截至2018年年底，江西轄內接入征信系統的小額貸款公司93家，其中有12家因經營困難，已主動申請退出征信系統。

三、設置退出機制需要考慮的問題

基于上述分析，筆者認為建立退出機制具有一定的必要性。但同時，退出機制建設也要把握強化市場紀律、防范道德風險與維護征信系統穩定這三者之間的關系，在隔離和高效處置接入機構的同時，發揮市場優勝劣汰的作用。退出機制的構建，還應考慮接入機構退出的原因、對接入機構監管的需要以及征信數據處理的需要，并且與其他法律法規相銜接。目前，人民銀行搭建的征信系統在國際上的評分已達滿分，系統建設也比較成熟，更應該完善征信系統接入機構退出機制。為此，建議開展以下幾個方面的探索與建設。

（一）制定接入機構退出的判斷標準《條例》實施后，實現了與我國《商業銀行法》《企業破產法》《金融機構撤銷條例》等法律法規以及相關政策規定的有序銜接，但截至目前仍未明確接入機構退出的具體標準。筆者認為要通過相關制度約束，建立比較完善的退出機制，才能在實踐中處理具體問題時有充分的依據和保障。一是賦予監管部門處理接入機構的行政權力。如《商業銀行法》和《銀行業監督管理法》賦予監管當局的接管權力，在《公司法》等相關法律中沒有相應的條文呼應支撐，在一定程度上影響了處置效率，尤其是非銀行信貸接入機構的處置，與建立清晰、規范的業務終止退出機制要求還有較大差距。二是明確接入機構的退出事由。大概應包括以下幾類：（1）公司章程規定的解散事由出現；（2）股東大會決議解散；（3）公司被兼并、重組或收購；（4）因嚴重違法或犯罪依法被吊銷營業執照、責令關閉或者被撤銷；（5）人民法院依法宣布公司解散；（6）法律、法規規定的其他情形。

（二）建立接入機構的風險監測體系和預警機制征信行業之所以要建立監測和預警系統，是因為征信機構或接入機構（即信息提供者）與一般企業不同，主要從事信用信息采集、整理、加工業務，即使經營不善，還是掌握了大量的信用信息數據。大部分正常的機構演化成為問題機構是一個由量變到質變的循序漸進過程，而且在不同階段會呈現出不同特征。察覺這些表征，建立預警機制可以減少救援成本，穩定征信系統的作用。另外，由于信息的復制成本很低，可能會導致信息泄露或是倒賣，直到信息安全問題的爆發。征信機構更要不斷提高事前監測的能力，構建有效的風險監測聯動體系，建立預警機制，把風險監測打造成科學有效的風險識別器和預警器，夯實風險事前糾正的基礎。

（三）明確退出機制的關鍵環節具體而言，問題接入機構的退出可按三步走。第一，對疑似問題接入機構，征信機構應實行早期糾正措施。如若沒有達到要求標準，則可以啟動與風險等級相適應的處置手段。如道義勸告、風險提示函、限制查詢權利、整改數據質量等早期糾正措施，一般適用于風險等級不太高、問題不太嚴重的情形。第二，由監管部門對接入機構是否出現問題做出預警和判斷。因違規經營、經營管理不善或受外部重大突發事件導致征信信息數據質量較低，若不及時糾正會使呈長期持續狀態或進一步惡化的問題機構，應及時采取有效控制、化解和整治措施。包括提交自我整改計劃、升級報數系統、責令整改等，防止有問題機構進一步發展為高風險機構。第三，監管部門應協同相關部門對高風險接入機構采取相應的措施，包括撤銷其接入系統資格，進入業務終止程序，最大限度地防止危機蔓延，避免個體風險擴散化；并針對不同的退出原因，規定不同的退出程序，明確其數據轉移、清理、退出等多種程序，通過完善流程構建完整統一的退出機制。。

四、接入機構退出后的數據處理方式探討

接入機構在退出時，會存在征信相關數據的托管或移交問題。由于征信行業的特殊性，其恰當的處置方式是將機構的征信數據盡可能平穩、安全地處置。機構業務退出后，相關征信數據應當如何處理尤為重要，筆者認為應先區分機構的權利義務關系是否有他方繼承。

（一）有繼承方的數據處理方式在機構退出后，應由繼承方繼續負責相關數據的報送及維護。如前述撫州市4家城市信用社被撤銷后，其信貸資產最終被打包出售給長城資產管理公司，后者作為資產的受讓方，將相關信貸數據移轉至其名下，并進行后續的更新與維護。

（二）無繼承方的數據處理方式1.進一步明確接入機構和征信機構的權利和義務一是建立接入機構的“生前遺囑”。在制度設計中，為盡量防范數據刪除環節的法律風險隱患，可以參考金融機構風險處置的“生前遺囑”做法，根據機構退出原因的不同，設定相應的程序性要求，明確后續征信數據處理方式。2018年歐盟《一般數據保護條例》（TheGeneralDataProtectionRegulation,GDPR）第28條規定：處理者的處理應當受某類合同或其他歐盟法與成員國法的約束，這類合同或法律應當規定處理者相對于控制者的責任、主體事項、處理期限、處理性質與目的，以及個人數據的類型和控制者的責任與權利。制定“生前遺囑”可進一步明確數據控制者、處理者的義務和責任。比如接入機構自愿申請退出的，應由其出具授權書，授權征信中心處置其之前報送的數據，并承諾因數據刪除所引起的所有法律責任由其自身承擔；接入機構因被采取責令停業整頓等措施退出的，建議由做出相應措施的監管部門出具監管函，將該機構報送的數據予以處置。二是尊重信息主體“被遺忘權”。GDPR賦予數據主體“被遺忘權”。當為無關目的收集和處理個人數據，數據主體不希望對其數據進行處理或數據的控制者沒有正當理由保存數據時，數據主體可以要求刪李寅金融信用信息基礎數據庫接入機構退出機制探討【問題探討】除其個人數據。即使這些隱私信息已經轉移給第三方，消費者仍有權要求第三方銷毀其隱私。

2.數據刪除的矛盾沖突

在接入機構退出后，相關數據能不能刪除、哪些應予刪除，存在相互對立、相互矛盾的利益沖突。一是從優化征信系統管理、防范征信異議糾紛方面來看，應盡可能地刪除已報送數據，因為當報數機構不復存在時，若信息主體對存量數據提出異議申請，無法對已報送數據的真實性和準確性進行核查處理，容易引發法律糾紛。二是從全面維護信息主體合法權益，尤其是從保護信息主體“信用財富”的角度來看，未經信息主體同意，刪除其名下的信用信息（尤其是相關正面信息），可能對其信用狀況造成影響。綜觀全球的征信立法，對征信機構提供的信息，主要是針對“準確性”方面進行規制。如美國《公平信用報告法》602（b）條規定，征信機構應確保信息的“保密性、準確性和相關性”。GDPR認為，滿足簽訂或履行合同的需要、或遵守法定義務的需要、或追求數據控制者的合理利益，不損害數據主體利益的需要時處理數據是合法的。

3.數據處理的可行路徑

理論上，無繼承方的接入機構退出征信系統之前，在尚未建立“生前遺囑”時，征信數據有5類處理路徑（見圖2）。筆者建議采用批量存檔的處理方式更為穩妥。在實際操作中，刪除數據存在諸多風險。在無法聯系到接入機構，但又要確保征信系統數據質量、維護信息主體的權益時，建議在接入機構退出后，對該機構已報送的數據進行批量存檔的方式進行處理，被存檔的信用信息有限期地展示在信用報告中，規定信息何時存檔不再對外披露（以及存檔的目的），包括何時刪除信息。在信息展示期內，一是可以優化征信系統管理，防范征信系統運維機構數據刪除的法律風險，保證征信系統數據的平穩運行。二是可以維護信息主體合法權益，保留正面數據還能幫助信息主體積累信用財富，提升信用水平。三是可以完善征信異議糾紛解決方式，一旦信息主體對存檔信息提出異議，在信用報告中添加“異議標注”，為信息主體提供一個過渡修復的方法。實踐中，數據是被存檔而非被刪除，只是在規定的時間后不再對外披露。這樣做有利于維護征信系統的數據質量，減少征信異議糾紛等法律風險，在制度設計中，應當予以考慮。

參考文獻：

［1］萬存知.征信業的探索與發展［M］.北京：中國金融出版社，2018：11-13.

［2］王曉明.征信體系構建制度選擇與發展路徑［M］.北京：中國金融出版社，2015：148-150.

［3］邢天怡.美國消費者信用報告數據治理經驗及啟示［J］.大慶社會科學.2018（1）：121-122.

作者:李寅 單位:中國人民銀行南昌中心支行