歐洲金融監(jiān)管體系發(fā)展及啟示

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一、危機(jī)前歐盟金融監(jiān)管框架概述

危機(jī)之前，歐盟金融監(jiān)管框架分為四個層級：第一層級由歐洲經(jīng)濟(jì)與金融事務(wù)理事會（ECOFIN）、歐洲議會（EP）、歐盟委員會（EC）組成，主要職責(zé)是負(fù)責(zé)歐盟金融監(jiān)管的原則性立法，具體由歐盟委員會提出立法建議；第二層級由歐洲銀行業(yè)委員會（EBC）、歐洲保險與職業(yè)養(yǎng)老金委員會（EIOPC）以及歐洲證券委員會（ESC）組成，主要職責(zé)是研究和制定與第一層級指令有關(guān)的金融監(jiān)管實施細(xì)則；第三層級由歐洲銀行業(yè)監(jiān)管者委員會（CEBS）、歐洲保險與職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管者委員會（CEIOPS）、歐洲證券監(jiān)管者委員會（CESR）組成，主要負(fù)責(zé)加強(qiáng)歐盟成員國金融監(jiān)管當(dāng)局之間的合作，以確保在實施第一、第二層級立法過程中的統(tǒng)一性和一致性；第四層級即執(zhí)行層，具體由各成員國金融監(jiān)管當(dāng)局組成，具體負(fù)責(zé)實施歐盟金融監(jiān)管指令、條例，同時受歐盟委員會的監(jiān)督管理。此外，歐盟委員會（EC）、歐洲中央銀行（ECB）、各國中央銀行及部長級官員共同組成了經(jīng)濟(jì)金融委員會（EFC），以對歐洲金融市場問題進(jìn)行集體討論并與第三方國際機(jī)構(gòu)（如IMF）加強(qiáng)合作。2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)，對歐洲經(jīng)濟(jì)金融體系產(chǎn)生了重要影響。一是歐元區(qū)各國主權(quán)債務(wù)危機(jī)、銀行危機(jī)與實體經(jīng)濟(jì)間形成了負(fù)反饋環(huán)，對歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)形成重創(chuàng)：歐洲銀行業(yè)大量交叉持有各國國債，主權(quán)債務(wù)危機(jī)導(dǎo)致銀行遭受巨大損失，而政府救助銀行又加大了主權(quán)財務(wù)負(fù)擔(dān)；銀行危機(jī)直接導(dǎo)致對實體經(jīng)濟(jì)的支持力度不足，并對企業(yè)、居民和金融業(yè)信心帶來負(fù)面沖擊，實體經(jīng)濟(jì)的衰退又進(jìn)一步影響銀行資產(chǎn)質(zhì)量、加劇政府債務(wù)危機(jī)。二是危機(jī)中資金和借貸市場持續(xù)的壓力造成國別借貸條件不同，使得金融市場趨于割裂，進(jìn)一步導(dǎo)致歐元區(qū)資金配置效率低下，貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制受到影響。三是由于缺乏統(tǒng)一的金融監(jiān)管體制和處置機(jī)制，跨境風(fēng)險傳遞無法得到有效識別、防范和處置，僅由各國的金融監(jiān)管當(dāng)局負(fù)責(zé)監(jiān)管和處置已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)形勢需要。

二、危機(jī)后歐盟金融監(jiān)管改革的主要內(nèi)容

鑒于全球金融危機(jī)給歐洲經(jīng)濟(jì)金融帶來的沖擊以及危機(jī)中歐盟現(xiàn)有金融監(jiān)管體系暴露出的不足，2010年起歐盟啟動了新一輪的金融監(jiān)管體制改革，重點反映在以下幾個方面：（一）建立系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)歐盟層面的宏觀審慎監(jiān)管。危機(jī)前，歐洲地區(qū)的宏觀審慎管理是松散的，由不同國家、不同層次的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨自開展，由此引發(fā)的問題是歐洲地區(qū)金融市場風(fēng)險不斷累積。為了彌補(bǔ)這一不足，強(qiáng)化歐洲地區(qū)系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管，提升宏觀審慎管理效能，歐盟成員國于2011年成立歐洲系統(tǒng)風(fēng)險委員會（ESRB），行使整個歐盟成員國的宏觀審慎職能。ESRB負(fù)責(zé)監(jiān)測并評估歐盟宏觀經(jīng)濟(jì)與金融體系發(fā)展過程中所出現(xiàn)的威脅金融穩(wěn)定的各種風(fēng)險，識別、確定系統(tǒng)性風(fēng)險，在出現(xiàn)重大風(fēng)險時及時發(fā)出預(yù)警并提出應(yīng)對建議，以及執(zhí)行預(yù)警后的相關(guān)監(jiān)控。ESRB主席由歐央行行長兼任，秘書處設(shè)在歐央行。歐央行代表ESRB負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)等信息的收集與整理，并向ESRB提供分析、統(tǒng)計以及數(shù)據(jù)管理等方面的支持。此外，ESRB要求歐盟成員國以法律形式明確負(fù)責(zé)宏觀審慎管理的機(jī)構(gòu)，并提出中央銀行應(yīng)在宏觀審慎政策中發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時，ESRB對成員國實施宏觀審慎政策進(jìn)行指導(dǎo)和建議。（二）建立泛歐監(jiān)管機(jī)構(gòu)，提高監(jiān)管一致性。2011年初正式設(shè)立歐盟銀行監(jiān)管委員會（EBA）、歐盟證券監(jiān)管委員會（ESMA），以及歐盟保險與職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局（EIOPA）。其主要職能包括六個方面：一是確保歐盟地區(qū)金融監(jiān)管規(guī)則協(xié)調(diào)統(tǒng)一，具體包括制定在特定領(lǐng)域具有約束力的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；二是確保歐盟金融監(jiān)管規(guī)則實施的一致性；三是逐步形成統(tǒng)一的金融監(jiān)管文化和一致的金融監(jiān)管行動；四是對部分特定實體實施全面監(jiān)督權(quán)；五是確保各成員國對危機(jī)反應(yīng)的協(xié)調(diào)一致；六是收集微觀審慎監(jiān)管信息。上述三個泛歐機(jī)構(gòu)與歐盟各國金融監(jiān)管當(dāng)局共同組成危機(jī)后的歐洲金融監(jiān)管者體系（ESFS）。該體系一方面建立在平均分?jǐn)偤拖嗷?qiáng)化的職責(zé)基礎(chǔ)上，將各國監(jiān)管與整個歐洲層面的集中監(jiān)管結(jié)合起來，以促進(jìn)規(guī)則統(tǒng)一以及監(jiān)管實踐和執(zhí)法的一致性；另一方面建立在伙伴關(guān)系基礎(chǔ)上，以增進(jìn)各國監(jiān)管者的相互信任，確保東道國監(jiān)管者有合適的權(quán)力來制定有關(guān)金融穩(wěn)定和消費者保護(hù)的政策，從而使跨境風(fēng)險得到更有效的管理和防范。（三）建立銀行業(yè)聯(lián)盟，強(qiáng)化歐盟地區(qū)金融風(fēng)險識別和處置的協(xié)調(diào)性與統(tǒng)一性。具體包括三方面內(nèi)容：一是建立銀行業(yè)單一監(jiān)管機(jī)制（SSM），賦予歐央行銀行監(jiān)管職能。2014年11月4日，歐央行正式承擔(dān)銀行監(jiān)管職能，直接監(jiān)管120家重要性銀行，這些銀行的資產(chǎn)約占?xì)W元區(qū)銀行總資產(chǎn)的82%，而另外約3500家次重要性（lesssignificant）銀行則授權(quán)各國監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)管。如果需要，歐央行也有權(quán)在任何時候?qū)Υ沃匾糟y行實施直接監(jiān)管。SSM將銀行監(jiān)管從國家層面上升到了歐洲層面。此外，SSM在擴(kuò)大歐央行監(jiān)管范圍的同時，進(jìn)一步擴(kuò)大了歐央行的監(jiān)管權(quán)和調(diào)查權(quán)，賦予歐央行對銀行的直接監(jiān)管權(quán)，包括頒發(fā)和撤銷銀行牌照，收集銀行信息，監(jiān)管規(guī)定、指令或一般性指南，以及對銀行機(jī)構(gòu)的最終處罰權(quán)。同時，歐央行通過建立獨立的監(jiān)管架構(gòu)和決策流程，從體系上將貨幣政策和銀行監(jiān)管職能嚴(yán)格分離，確保監(jiān)管的獨立性。二是建立單一處置機(jī)制（SRM），統(tǒng)一歐盟各國的銀行處置規(guī)則。具體看，SRM通過“銀行恢復(fù)和處置指令”（BRRD）統(tǒng)一規(guī)定了歐盟各國的銀行處置規(guī)則。并通過設(shè)置“單一處置理事會（SRB）”和“單一處置基金（SRF）”實現(xiàn)統(tǒng)一的處置功能。其中，SRB是實施SRM參加國銀行統(tǒng)一處置的單獨機(jī)構(gòu)。SRF作為SRM參加國銀行處置資金，當(dāng)出現(xiàn)償付不足時，股東和債權(quán)人首先承擔(dān)損失（即自救），仍不足的部分才可動用SRF。SRF的資金來源于向SRM參加國銀行的預(yù)先收費，采取各國各自征收，然后逐步集中的方式，資金目標(biāo)總額為參加國銀行存款總額的1%（550億歐元），并設(shè)定了8年的收費過渡期。三是修訂存款保險計劃（DGS），保障存款人權(quán)益和銀行體系穩(wěn)定。2014年4月，歐洲議會通過“存款保險計劃指令”，新指令要求歐盟各國建立擁有存款保險基金的存款保險計劃；繼續(xù)維持儲戶受保護(hù)存款的上限為10萬歐元，并且該存款不納入銀行“自救”范圍（即該存款在任何情況下均受保護(hù)）；存款保險基金預(yù)先向銀行征收，目標(biāo)是未來10年內(nèi)達(dá)到受擔(dān)保存款總額的0.8%；支付時限從目前的20個工作日逐步降至2024年的7個工作日。新指令自2014年7月2日開始生效，并要求各成員國在2015年7月3日前，將大部分條款納入本國法律。

三、危機(jī)后歐洲金融監(jiān)管體系的特點及啟示

（一）明確宏觀審慎管理主體，強(qiáng)化中央銀行在維護(hù)金融穩(wěn)定中的職責(zé)及工具。從危機(jī)后歐洲金融監(jiān)管改革實踐看，一是通過建立ESRB來強(qiáng)化宏觀審慎管理，并明確歐央行在ESRB中的核心地位，如ESRB由歐央行行長擔(dān)任董事會主席，歐央行負(fù)責(zé)秘書處的運行。二是從歐盟金融監(jiān)管體系的運作來看，歐央行為歐洲系統(tǒng)風(fēng)險委員會提供包括信息搜集分析和行政執(zhí)行管理等多方面的支持，進(jìn)而對歐盟整個金融系統(tǒng)履行宏觀審慎管理。三是銀行業(yè)聯(lián)盟的框架下，歐央行正式承擔(dān)銀行監(jiān)管職能，直接監(jiān)管120家重要性銀行。借鑒歐洲金融監(jiān)管改革中關(guān)于明確中央銀行的宏觀審慎管理主體定位，并賦予充分履職手段的經(jīng)驗做法，明確我國中央銀行宏觀審慎管理職責(zé)，厘清獨立工作的程序。同時，賦予中央銀行對全球系統(tǒng)重要性銀行和國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行開展現(xiàn)場評估、收集信息、風(fēng)險提示和行政處罰的法定職責(zé)，以保障金融體系持續(xù)穩(wěn)健運行。（二）強(qiáng)化金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制特別是信息共享機(jī)制，打造宏觀審慎管理與微觀審慎監(jiān)管協(xié)調(diào)發(fā)展的系統(tǒng)性風(fēng)險防范和化解框架。從危機(jī)后歐洲金融監(jiān)管改革實踐看，一是建立強(qiáng)化宏觀審慎管理和微觀審慎監(jiān)管的宏觀分析信息交流與監(jiān)管合作。如賦予宏觀審慎管理機(jī)構(gòu)從監(jiān)管當(dāng)局等渠道獲取信息的法定權(quán)力，并確立了宏觀審慎管理對微觀審慎監(jiān)管的建議和反饋機(jī)制。二是歐盟層面和各成員國層面的相互配合。如，建立由三個泛歐金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和各成員國監(jiān)管當(dāng)局共同組成的ESFS，有助于形成國家間金融監(jiān)管的協(xié)同工作網(wǎng)，將歐盟層面的金融監(jiān)管整體優(yōu)勢與各成員國監(jiān)管當(dāng)局在轄內(nèi)微觀審慎監(jiān)管的專業(yè)技術(shù)結(jié)合起來，促進(jìn)歐洲監(jiān)管的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)。建議加強(qiáng)我國信息共享功能，建立涵蓋金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)、監(jiān)管數(shù)據(jù)、監(jiān)管信息、交叉性金融業(yè)務(wù)等具有權(quán)威性、準(zhǔn)確性的宏觀審慎監(jiān)管信息庫。同時，注重加強(qiáng)與監(jiān)管當(dāng)局的協(xié)調(diào)，建立風(fēng)險提示和反饋機(jī)制，促進(jìn)風(fēng)險監(jiān)測、評估結(jié)果的運用。此外，注重加強(qiáng)中央銀行與國際監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)合作，授權(quán)中央銀行在國際金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作和維護(hù)金融主權(quán)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，防范國際金融風(fēng)險溢出效應(yīng)和新一輪國際金融監(jiān)管規(guī)則變化對我國金融穩(wěn)定的沖擊和金融發(fā)展的不利影響。

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作者:楊菡 單位:中國人民銀行西安分行