出臺糧食補貼政策社會作用研究論文

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摘要：糧食直接補貼政策是近年來我國最為重要的支農政策之一，本文對糧食直補政策的主要問題和對策建議進行文獻歸納，以期對當前糧食直補政策的優化調整有所啟示和借鑒。

關鍵詞：糧食直補糧食安全農民增收

糧食直接補貼政策是近年來我國最為重要的政府支農政策之一，盡管糧食直補政策是一種世界性的通行做法，也得到農民的普遍擁護，但仍然存在諸多問題，亟待在實踐中加以優化完善。為此，本文就糧食直補政策相關研究中提到的主要問題及對策建議進行歸納總結，以期對當前糧食直補政策的優化調整提供必要的啟示和借鑒。

一、糧食直補政策存在的主要問題

糧食直補主要有按農業計稅面積、計稅常產、糧食實際種植面積、出售商品糧的數量等不同的補貼機制，但為了節省對種糧農戶進行甄別的高額成本，實踐中以按計稅面積或計稅常產發放補貼居多(張照斷、陳金強，2007)。糧食直補政策實施以來，遇到了諸多問題，歸納起來主要有以下八個方面。其中，前四個方面表現在政策的預期效果層面，后四個方面表現在政策執行層面。

(1)直補政策難以刺激種糧面積持續增加和糧食持續增產。在政策出臺初期，直補政策的信號效應較為明顯。但由于普惠制補貼方式缺乏邊際激勵效應，直補政策無法持續促使農民穩定糧食種植面積。從近期的調查來看，農民種糧總土地面積不斷減少，農民棄荒現象嚴重，糧食直補資金在促進農民種糧積極性方面的作用微不足道(李喜同，2009)。甚至部分農民群眾把補貼款簡單理解為黨和政府的關心款，與糧食種植沒多少關系(陳正華，2009)。

(2)直補政策無法顯著促進農民增收。其根本原因在于中國有26,800萬農戶，種糧面積細碎化，而美國只有200萬農戶，撒胡椒面式的直接補貼只占農民種糧收入的很小比例，對確保農民種糧收入的穩定作用不明顯(朱志剛，2008)。因此，盡管糧食直補增加了農民收入，但市場經濟條件下，農民種糧收入主要來源于市場，因而難以完全解決市場穩定和農民收入穩定的問題(趙曉峰，2008)。

(3)直補政策資金難以彌補種糧成本的持續上升。從發展趨勢看，在石油、煤炭、土地、水資源、勞動力等價格不斷上升的背景下，農業生產成本上升將不是一種短期現象，而是近一個階段農業發展的常態，但直補資金趕不上農資價格上漲的幅度，不足以有效應對農業生產成本的快速上升(國家發展改革委宏觀經濟研究院課題組，2008)。

(4)直補政策引發土地糾紛和制約土地流轉。直補帶來利益關系調整，以往強迫農民土地流轉和征地補償不到位的，農民要求糾正或提高補償標準；許多在外務工經商的農民紛紛棄城返鄉，他們有的索要原有承包地，有的將原轉包給種糧大戶的耕地轉交自己的親屬耕種，擔心自己失去土地，從而引發新一輪土地承包糾紛(張明梅，2004)。同時，也使種糧大戶的規模變小，影響適度規模經營的發展，也進一步強化了小農生產方式。

(5)直補對象難以準確核實。以實際種植面積作為補貼依據，補貼面積難于核實。農戶分散經營，農民種植的自由性很大，每年、每季的糧食種植品種、面積都會有很大變動，很難準確掌握各農戶的實際種糧面積(付勇等，2009)。并容易引發虛報畝數等現象，甚至許多已經租賃、征用、非法轉手的非農土地也在堂而皇之地領取直補資金，形成資金流失和腐敗(于代松，2004)

(6)直補范圍難以做到客觀公正。盡管以計稅面積和計稅常產為補貼依據簡化了補貼程序，但卻是變“糧補”為“地補”，由此引發的問題包括：糧田撂荒、雙季改單季等都能照樣領取糧食補貼，違背直補初衷(陳正華，2009；劉俊，2009)；存在土地承包關系的情況下，直補資金往往由原土地承包人獲得，流轉后實際種糧人沒有享受到政府的相關糧食補貼；以計稅面積或常產為補貼標準忽視了“黑地”問題，農民長期耕種的“黑地”不能領到補貼款，盡管2005年財政部出臺政策將“黑地”納入糧食直補范圍，但至今仍有一部分“黑地”問題沒有得到解決(于娜，2008)。

(7)直補政策落實成本高。由于我國農民眾多且分散，農民土地、人口、糧食產量、價格等統計資料不健全，對農民的補貼難以測算和監測，糧食直補行政操作成本較高(朱志剛，2008)。一方面，相較于戶均很低的直補資金，進行丈量土地、核實補貼的操作成本很高。另一方面，政策執行過程中，因利益分配、權力集中而產生的尋租、腐敗的成本，各種補貼的跑冒滴漏現象相當嚴重(盧鋒，2008)。

(8)直補資金在主銷區和主產區不匹配。糧食直補是為了激勵農民種糧，尤其是主產區的農民做種糧。但由于主銷區政府財力充足，給予農民的糧食直接補貼標準往往要比主產區高出數倍，而糧食主產區的糧食直接補貼資金規模仍然很小。這既違背了產業發展比較優勢原則，也增大了國家糧食安全成本，損害了主產區農民的利益(王海全、龔曉，2006；王健、陸文聰，2007)。

二、優化糧食直補政策的對策建議

針對以上提到的各種問題，諸多學者提出了糧食直補政策的優化建議，具體包括八個方面。其中前五條涉及糧食直補政策實施機制的完善，后三條則主張改進政府支農方式。

(1)糧食直補依據商品糧數量進行。補貼依據改為以農民交售的商品糧數量進行，可以激勵種糧農民多產糧，避免中間環節從中弄虛作假來冒領國家的補貼，也可以使糧食直補資金補貼給那些在真正種糧的農民，而不是那些雖承包了責任田的農民，但實際不種田已外出打工或從事非農產業的農民(蔣和平、辛嶺。2009；袁隆平，2009)。但這存在的潛在問題是農民的口糧沒有得到補貼(劉俊，2009)。

(2)糧食直補向糧食主產區傾斜。具體方式包括：改革并不斷完善糧食風險基金配套政策，在主產區糧食風險基金來源制度設計上應該給予主產區更多的傾斜扶持政策。國家增加主產區糧食風險基金規模，并逐步提高主產區糧食風險基金中國家匹配的比重(王海全、龔曉，2006)：建立產銷區之間的糧食直補資金轉移機制，銷區直補資金向產區轉移的主要途徑是建立合理的財政轉移支付制度，包括中央與地方之間的縱向轉移支付制度及產區與銷區之間的橫向轉移支付制度。可嘗試把我國的糧食直補資金從現行的糧食風險基金中分離出來，建立單獨的糧食直補基金或糧食安全基金，吸納銷區向中央財政繳納的直補資金，然后由中央財政轉移到產區財政，最終直補到產區農民手中(朱金鶴、傅展，2006)。

(3)糧食直補向種糧大戶傾斜。種糧大戶對糧價上漲、農業補貼反應敏感，可以采取類似累進稅制的補貼方式，制定相應的累進補貼標準(馬彥麗、楊云，2005；楊建利，邢嬌陽，2009)；直補政策對種糧大戶的需求給與合理的考慮，對現代農業生產方式的推廣應用給與適當的補貼，如對達到一定規模的種糧大戶按實際面積給與一定的補貼，對農民使用先進的生產耕種方式給與補貼(國家發展改革委宏觀經濟研究院課題組，2008)；將現行糧食政策由“普惠制”轉變為面向糧食種植大戶的“專惠制”，即以糧食種植大戶與國有糧食收儲企業簽約的糧食銷售量為依據，核定糧食補貼標準，并同時對種糧農戶實行糧食最低收購價政策保護(張建杰，2008)。

(4)糧食直補以土地經營契約作為補貼依據。全國政協委員吳正德提出，分離土地承包權與經營權，將經營契約作為獲得補貼的唯一憑據。這樣可以有效避免“糧補”變“地補”，使種糧者能真正得到補貼公務員之家(王瑜，2009)。

(5)構建糧食直補資金科學化、制度化的動態變動機制。建立直補總額同國家財政收入總額互動增長的長效機制，補貼要有一個合理比例，而不應根據糧食豐欠或糧價的高低頻繁變動(王玉紅，2006)；建立直補水平同農資價格協調聯動機制，把成本上升作為一個常規變量納入補貼政策的目標之中，使補貼數量增長與成本變化聯動起來，在國內糧食價格保持穩定的情況下，國家對農業的補貼應基本上能夠彌補生產成本的上漲，以確保種糧始終保持穩定的收益水平(國家發展改革委宏觀經濟研究院，2008)。

(6)以集中用于農業基礎設施建設取代糧食直補。直補和支持農業基礎設施建設是不同的政策支農形式，改變政策支農形式，將支農資金更多地投向農業基礎設施建設，有利于集中資金辦大事。針對目前土地拋荒和土地流轉規模開始萎縮這兩個現象，將增量糧食直接補貼資金用于促進細碎農地整理和中低產糧田改造，加強農田水利建設，鼓勵農地流轉和種糧農民的專業合作，推動糧食生產的規模化經營，在提高農民收入的同時提高糧食綜合生產能力(蔣和平、吳楨培，2009)。

(7)以土地流轉糧食補貼政策取代糧食直補。針對直補政策引起土地糾紛和制約土地流轉的問題，為促進糧食直補與土地流轉和規模經營的政策協同，一種方式是上述的直補政策向種糧大戶傾斜。另一種方式則是用土地流轉糧食補貼政策，逐步淡化直至取代現行的糧食補貼政策。使農民的土地流轉糧食補貼與土地轉包費之和應不低于農民自己的種糧收益水平，形成農民自己種糧還不如給別人種糧的格局，從而最終實現規模化經營(彭文勝，2008)。

(8)以補種子取代糧食直補。引入政府采購機制，改“補錢”為“補種”。在農民到政府采購部門指定的鄉鎮種子供應站購種時，直接對農民進行糧食補貼，真正做到“誰種糧，補給誰”。其具體操作程序為：選定品種一發券到戶一種子統供一持券購種一技術服務一兌付補貼，這有利于幫助農民買到質優價廉的種子，便于操作，可以解決隨意抵扣、補貼到位較晚等問題，促進糧食產業化發展(郝志忠，2006)。