小議從國際經驗看我國的養老保險基金管理模式

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【論文關鍵詞】養老保險基金；管理模式；公共管理模式；私營管理模式

【論文摘要】本文在介紹了國際上現有的兩種主要的養老保險基金管理模式的基礎上，以及統籌基金與個人帳戶基金在諸多方面的差異上，建議對社會統籌基金和個人帳戶基金分開管理，對前者實行政府集中型的管理模式，對后者實行私營競爭型的管理模式。

隨著世界范圍內人口老齡化的到來，各國的養老保險遭遇了前所未有的挑戰，尤其是社會保障基金管理模式，因此對其的變革要求呼聲越來越多。為了更好地發揮養老保險的作用以及適應世界化潮流，我國現行的統賬結合，“混帳”管理方式也要求變革。本文通過對國際上養老保險基金管理模式的分析，以期對我國養老保險基金模式做出理性選擇提供建議。

1.養老保險基金管理的主要模式及其主要代表國家

1.1公共管理模式

該模式是指由政府通過立法的形式對因年老退出勞動領域而失去收人來源的人給予經濟補償并且由政府直接參與管理的一種社會保險制度。從國際上看，公共管理模式又可細分為完全的政府集中管理模式與松散管理模式。

1.1.1完全的政府集中管理模式。該模式是指中央政府通過強制手段，將參保人的部分收人以費或稅的方式集中到一家公共管理的中央基金，政府社保部門直接負責這部分資金的投資運營，從而實現對社保基金的投資管理。該模式的一個重要特點就是國家建立一個專門的機構來代表國家管理養老保險，其他任何機構都不能參與。新加坡是采取這種模式的典型國家，它將養老保險基金的投資運作全部交給中央公積金局來管理。

一是新加坡模式。20世紀50年代上半期。新加坡人民生活艱苦，老年人生活沒有保障，為了解決這些困難，新加坡政府選擇了完全由雇員和雇主承擔，政府無需負擔的中央公積金制度，即強制性儲蓄性社會保障制度。1955年7月，中央公積金制度通過立法而正式實施。新加坡政府的養老觀念是“政府不養老，企業不養老”，養老保險基金完全由雇員和雇主負擔，每個公積金會員都有一個個人帳戶，每月繳納的保險費存人個人帳戶。養老保險基金的投資管理均由中央公積金局直接控制。新加坡模式的優點是:統一管理基金有利于保障投資的安全性;富于群眾監督，有利于有效防止基金被挪用、占用等現象。弊端則表現為由于政府對基金實行集中管理，缺乏競爭機制，導致收益率過低。

二是日本模式。日本的養老保險主要由三部分組成:企業職工加人的養老保險;自營業者、農民、漁民、零散小企業職工加人的國民養老保險和公務員、公營企業等特殊行業職工加人的互助養老保險;雇員的無業配偶加人的國民基本養老保險。其中，前兩部分由厚生省社會保險廳管理，第三部分由各互助協會自行管理。三大養老保險體系的金融往來分別由厚生省保險特別會計、國家國民養老保險特別會計及各互助會計結算。厚生養老保險與國民養老保險通過厚生省主管的國家特別會計結算，將匯集的養老保險基金存放于大藏省資金運營部，成為財政融資的重要資金來源。日本的這種基本養老基金主要由政府部門管理運營，并納人國家財政投融資體系，其主要優點體現在:由于政府統一調配管理養老保險基金，可以使基金的安全性得到保證，同時也有助于防止基金的分散流失;由于基金的運營計劃是由國會決議，可以防止基金被挪用、占用;統一管理基金使得基金投資與國家的產業政策緊密聯系起來，從而可以促進資本市場的完善乃至經濟發展。但該模式也并非完美，其最重要的缺點就是由于政府的干預過多，政府會根據不同階段的經濟發展情況來調整養老保險基金的收益率，因此在此模式下難以獲得穩定的基金收益率。

1.1.2松散管理模式。該模式是指養老保險基金由政府和社會團體管理的模式，其重要特點就是由國家的專門機構負責養老保障的一般監督，由政府、雇主和雇員三方或雇主和雇員兩方組成一個委員會對養老保險基金實施具體監督，由公共的、少數私營的、公共私營合作的各類機構實施操作和服務，管理和監督分離，基金的收與支分離。如德國、法國、西班牙等一些歐盟國家采取的就是這種模式。

1.2私營管理模式

該模式是指將所有繳費交給政府認可的私營機構投資運營。這種模式一般用于職業年金或部分公共養老保險基金的管理。現在國際上將該模式分為以下兩種:

1.2.1完全私有化模式。采取完全私有化模式的典型代表國家就是智利，強制建立養老保險個人帳戶，交由政府認可的私營機構運營管理。

智利1980年開始實行新的完全積累基金制度，推行養老個人負責制和基金運作市場化，強制建立養老保險個人帳戶。智利的《養老保險法》規定養老金的管理由私人機構實施，為此建立了專門的新組織——養老基金管理公司AFP。AFP是私營性質的股份制公司，股東可以是法人，也可以是個人，但不能是官方機構。目前，智利全國由21家這樣的公司，它們分別由企業、貿易協會、工會、銀行持股，大股東均為商業銀行。

智利有關法律規定，每個職工每月都必須交納本人完稅后月工資的10%，存人所建立的個人資本積累帳戶，但可以根據個人的喜好自由選擇一家AFP來管理和投資自己的個人資本帳戶，其成員資格不會因為調動工作、失業或者退休而終止，國家對最低投資收益和保障擔保，要求最低收益達到全部養老基金平均收益率的50%。另外，AFP自身的資產與養老基金分開經營，養老基金在法律和財務上獨立于公司;養老基金的投資收益完全歸于養老基金，不納稅，但AFP的經營活動要納稅。在1981-1995年智利的AFP的年平均投資回報率達13.5%，是國家管理制度下投資收益的5倍。

智利模式的優點有:由于有眾多的私人養老基金管理公司參與投資管理，各公司為了其自身的生存，會以提供較高收益率來吸引顧客;由于眾多私人基金管理公司的存在，有利于促進這些基金選擇良好的投資方向，各基金管理公司選擇不同的投資組合，有利于降低投資風險。缺點主要在于眾多私人基金管理公司為了拉攏客戶，相關運作成本提升，增加了個人為私人基金管理公司繳納的管理費用。

1.2.2部分私有化模式。采取該模式的代表國家之一就是哈薩克斯坦。哈薩克斯坦于1998年1月1日以法律的形式正式實施養老金的改革方案，從過去的現收現付制轉向個人積累性養老保險制度。國內成立了巧家養老基金AFP和7家養老基金資產管理公司AMC,統一由中央集中管理。養老基金負責管理其成員的個人帳戶，而資產管理公司則負責把積累的基金投資于各種證券，從而實現養老基金的保值增值。在巧家養老基金中有一家是國營養老基金，其余14家是私人養老基金。國家養老基金由哈薩克斯坦中央銀行直接托管，直接投資不需要經過資產管理公司投資運營。職工可以在巧家養老基金中選擇一家加人，如果職工為決定參與哪一家的養老基金，則被自動劃人國家養老基金。另外，職工在加人任何一家養老基金后，可以在國家養老基金和私人養老基金中自由轉換。哈薩克斯坦新養老金制度改革以來，養老金整體收益率還是比較令人滿意的。養老金改革實施的第一年其收益率高達32.93%，以后幾年的收益率也呈現逐步上升之勢。

該模式的主要優點體現在養老保險基金投資可以獲得較高的收益率，而且基金的安全性得到了很好的保證，如國家養老基金的成立;同智利模式一樣，該模式在優化基金投資方向，促進資本市場完善方面也起到了一定的作用。缺點則體現在各基金公司為吸引顧客加大宣傳營銷費用等而引起的管理成本增加。

1.3公共管理模式與私營管理模式的成本與收益比較

1.3.1成本比較。采取私營管理模式的國家由于諸多私人養老基金管理公司的存在，各公司為了吸引更多客戶，加大了宣傳和營銷費用，使營銷成本和管理費用增加，而且在這些國家，政府一般都會規定最低投資收益，并且對私人養老基金管理公司進行監管，這樣也加大了投資管理成本。而在公共管理模式下，政府通過集中籌資基金，在投資管理中形成規模經濟效應，從而降低了投資管理成本。參保者只須將養老基金交由政府管理，無須自己尋找基金管理公司，這樣也相對增加了參保者的收人。

1.3.2收益比較。一般來看，私營管理模式獲得的收益率要高于公共管理模式。實行私營管理模式的國家，成立多家私人養老基金管理公司，投保者可以根據各公司的業績來選擇投保，這樣就使各家公司為了吸引客戶而提高投資收益。正是私營管理中存在的競爭使該模式獲得了高收益。

2.各國養老保險基金管理模式的共同經驗

2.1為保證基金的安全性以及投資收益率，政府必須為自己正確定位

養老保險基金由于其保證人民最基本生活的特殊性，客觀上要求安全性居首要地位，但又由于基金屬于長期性基金，其保值增值也是各國必須面對的一個重要問題，這就要求政府在其應該發揮作用的領域來對基金進行管理。例如在智利模式中，政府雖然不直接參與基金的投資運作，卻扮演著規則制定者和監督著的作用。智利政府為了規范養老基金管理的公司的運作專門成立了養老基金管理總監署，該機構完全獨立于政府，直接監控和協調養老基金的管理經營。各養老基金管理公司必須每月向總監署和全社會公布最近36個月的盈利狀況。總監署根據各養老基金歷史記錄，制定出最低收益標準。如果在一段時間內不能達標，則取消該養老基金管理公司的經營權。這一措施不僅能有效對基金管理公司實施監控，而且有助于保護廣大投保者投保后的收益不受損害。

2.2養老保險基金必須遵循法制化管理的原則

為使養老保險基金能夠規范運營，切實保證投保人的利益不受損害且逐步提高其福利水平，對養老保險基金的法制化管理是勿庸置疑的。許多建立社會保障的國家相繼通過頒布相關法律確定了社會保障的法制地位。美國于1935年最先頒布了《社會保障法》，并設立社會保障署，由聯邦政府直接管理老年保險計劃。目前，《美國退休、遺屬、殘廢和老年健康保險》在美國社會保障制度中占有重要位置，其開支數額占美國社會保障體系總開支約80%。有了法律的約束，社會保障基金的安全性才會得到保障，基金的投資才會逐步規范，人民的收益、福利也才會依法得到保障。

2.3養老基金的投資運營富于群眾監督

沒有約束的權力是可怕的。社會保障基金也是如此，缺乏監督只會導致養老基金的分散流失以及被挪用、占用。在新加坡模式中，中央公積金局由政府、雇主、雇員和專家組成，其對養老保險基金的投資運作等過程均受到了嚴格的監督，這樣才不致于使養老保險基金無法正常發揮其作用。

2.4養老保險基金實行以市場化管理為主

政府管理旨在保證基金的安全性，但要保證基金的保值增值還是需要交給市場來做的。市場化管理的主要目標就是優化養老金配置。實行養老基金市場化運作，通過養老保險基金機構投向資本市場獲得較高回報率，不僅保證了基金的保值增值，加快了養老基金的積累，提高了人們的福利，而且有利于促進資本市場的完善。

3.我國養老保險基金管理模式的選擇

我國目前采取的養老保險基金管理模式是社會統籌基金與個人帳戶基金相結合，實行混帳管理。隨著人口老齡化的提前到來，現行的養老基金管理模式急需變革。本文認為應將兩種不同性質的基金分開管理。

3.1將統籌基金和個人帳戶基金分開管理的原因

3.1.1兩種基金功能不同，有必要將其分開管理。統籌基金的功能是收人再分配，注重的是公平;而個人帳戶基金則強調的是其保值增值，注重的是效率。作為我國養老保險制度的第一支柱的社會統籌基金是廣大職工養老的本錢，盡管對其的保值增值也是必要的，但必須以安全性為首要原則，硬性地將兩種基金混合管理，實際上就是以支定收和以收定支兩種不同的財務機制矛盾地混合在一起，如果產生了養老基金的缺口，則不能明顯地確定導致缺口地原因到底是由于統籌基金地缺口還是個人帳戶基金地缺口。

3.1.2兩種基金分開運作，有助于防止基金挪用等現象。我國實施養老保險制度以來，為廣大的老年人提供了較好的待遇，基本保證了他們的老年生活，但這卻是以不斷增長的養老基金缺口和挪用個人帳戶基金來填補統籌基金缺口來實現的。養老保險制度設立個人帳戶的初衷是為職工的未來養老進行預先積累和保值增值。但政府在實際運作過程中卻挪用個人帳戶基金，出現了所謂的“空帳問題”。將兩種基金分開管理，對個人帳戶基金實行透明化管理，則能有效地避免個人帳戶基金被挪用，充分發揮其對國民儲蓄和經濟發展的作用。

3.1.3兩種基金對投資收益的要求不同，需將其分開管理。相比社會保險統籌基金來說，個人帳戶基金更加注重投資及其收益。在實際的投資運作中，采取公共管理模式通常由政府部門運營機構對基金進行投資，而這些機構多是非贏利性的，而且又以政府財政為后盾，這樣就導致它缺乏基金良好盈利水平的內在動力和外在動力。再者，以基金安全性為首要原則，政府通常也會對社保基金的投資對象進行嚴格的限制。但這并不是說個人帳戶基金投資的安全性就不重要，在個人帳戶基金上，政府應加強對其的監管，采取不同于統籌基金的投資管理模式。

3.2兩種基金管理模式的選擇

綜上所述，本文建議對兩種基金分開管理。

3.2.1對社會統籌基金實行完全的政府集中型管理模式，將養老金的行政管理權交給勞動和社會保障部，將其經營權交給相對獨立的社保基金管理機構;可由各省基金管理中心下設專門機構進行政府集中投資管理，當然投資的種類和限額都應有所規定;也可按照目前全國社會保障基金的投資運營管理模式來運作，由中國社會保障基金理事會管理。現階段，可以考慮逐步建立多個具有法人資格的國有養老基金管理公司來共同管理全國社會保障統籌基金，確保統籌基金的保值增值。

3.2.2對個人帳戶基金實行部分私有化的基金管理模式。將個人帳戶基金的經營權交給基金管理公司，可參照哈薩克斯坦模式建立多個私人養老基金管理公司和一個或較少數量的國有養老基金管理公司對個人帳戶基金進行投資管理，投保人可在私人養老基金管理公司和國有養老基金管理公司中進行選擇，對其實行市場化運作管理，從而實現在個人帳戶養老基金的管理中使競爭機制得以充分發揮，從而也有利于實現個人帳戶基金對投資收益的要求。但在建立這些私人基金管理公司時，需要有嚴格的審批程序以及國家應制定最低收益標準，切實保護投保人的利益，而且政府也要加強對私人養老基金管理公司的監管。