公共資源審計理論分析論文

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論文關鍵詞：和諧社會公共資源公共資源審計

論文摘要：為實現“自然——社會——人”這一全生態系統和諧社會，促進政府改進管理公共資源的能力，需要加強公共資源審計監督。本文從公共資源及公共資源審計的定義出發，論述了公共資源審計與構建和諧社會的關系；分析了當前我國公共資源審計存在的問題，指出應改進我國公共資源審計理論體系和實現公共資源審計制度創新。

一、公共資源審計：構建和諧社會的必然選擇

(一)和諧社會的內涵努力構建社會主義和諧社會是廣大人民群眾的共同理想和追求。黨的十六屆四中全會《關于加強黨的執政能力建設的決定》，提出努力構建社會主義和諧社會是我們黨的提高執政能力的重要內容和鞏固執政黨的社會基礎。2005年，總理在《關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃建議的說明》再次強調加強和諧社會建設，構建社會主義和諧社會，是推進經濟社會發展的重要目標，也是經濟社會發展的重要保障。總書記對社會主義和諧社會基本特征概括為：我們所要建設的社會主義和諧社會，應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。可見，和諧社會的內涵是使社會主義物質文明、政治文明、精神文明、生態文明建設與和諧社會建設全面發展，最終實現“自然—社會一人”這個全生態系統和諧統一的社會。

(二)和諧社會觀下的公共資源公共資源是具有公共物品屬性的自然資源。是指對一定范圍的公眾開放、許多人共同使用將潛在的使用者排除在外是十分困難的或成本高昂的稀缺資源，如公共牧地、林地、漁場、地下水、湖泊、海洋、礦產、空氣等都屬于自然資源，都屬于公共資源的范疇。公共資源作為自然資源具有稀缺性，資源的稀缺性是經濟學基本假設，也是經濟學賴以存在的前提。也是人類永恒的主題。公共資源具有公共物品屬性。“公共物品是指那種不論個人是否購買，都能使整個社會每個成員獲益的物品。”自從薩繆爾森對純公共物品進行定義后，許多經濟學家對這一問題進行深入的研究，并按照消費的非競爭性和非排他性，分為兩大類：公共物品和私人物品。非競爭性是指對于任一給定公共物品的產出水平，增加一個消費者來消費該物品，不會引起產品成本的任何增加，即消費者人數的增加所引起的產品邊際成本為零。非排他性是指某個人消費某種公共物品，不能同時排除其他人也消費這種物品。如果一種物品同時具有消費的排他性和競爭性就是私人物品，或是具有消費的非排他性和非競爭性就是純公共物品。如果不能同時滿足消費的非排他性和非競爭性兩個特性的物品統稱為準公共物品。一般來講，根據物品是否具有排他性、是否具有競爭性，將物品劃分為以下四類：同時具有非排他性和非競爭性的純公共物品；同時具有排他性和競爭性的純私人物品；同時具有非排他性和競爭性的擁擠型的準公共物品；同時具有排他性和非競爭性的俱樂部型的準公共物品。

公共資源屬于擁擠型的公共物品，具有消費的非排他性、競爭性、稀缺性的特征。正因為公共資源消費的非排他性、消費的競爭性、稀薄的或根本不存在交易市場使得其使用者存在規避責任、“搭便車”等機會主義行為，從而使得公共資源過度利用、衰竭，甚至面臨走向毀滅的“公地悲劇”境況。目前我國公共資源過度使用開發，導致水資源污染、沙塵暴、荒漠化、水土流失、漁業資源枯竭等現象非常嚴重。據報道我國荒漠化土地面積262.2萬平方公里，且每年以2460平方公里的速度在增長，且主要原因是過度放牧、開墾引起的。最多的人共用的東西得到的照料最少，每個人只顧自己的利益，幾乎不考慮公共利益。個體理性導致集體非理性，自由市場失靈，為此，要求政府代表公共利益進行對公共資源進行管制。威廉奧富爾斯認為：因為公用地的災難和環境問題，不可能借助合作途徑解決，具有主要強制力的政府的原則是不可阻擋的。斯蒂格利茨指出，政府在糾正市場失靈上具有征稅權、禁止權、處罰權、低交易成本四大優勢。但市場失靈只是政府干預的必要條件而不是充分條件，要使政府干預有效避免政府失靈，政府掌握充分信息是最佳選擇，審計就是為政府提供決策所需信息的一種手段。

(三)公共資源審計：和諧社會構建的必然趨勢公共資源審計是為了促進人類與自然和諧共存，持續發展，公共資源的合理利用和開發，由審計機關對政府和企事業公共資源管理、利用和開發所進行的效益、效率、效果等進行的監督、評價和鑒證工作。公共資源審計應包括國家用于各種公共資源保護，提高資源的再生性、利用率等專項資金和政府等有關部門管理、使用公共資源的政策合理性、效果性進行審計監督。一方面通過專項資源保護資金審計和政策的執行情況審計，可以及時發現存在的問題，同時予以審計處理權進行糾正；另一方面政府政策，尤其是公共資源的經濟政策制定和執行部門需要其他部門提供的真實、公允的分析資料，公共資源審計可以滿足這種需要。如前所述，公共資源的稀缺性、消費的非排他性以及消費的競爭性使得存在“公地悲劇”。資源枯竭、水污染、沙漠化、荒漠化、海洋漁業過度捕撈等，公共資源過度開發，環境惡化，嚴重影響人類的生存環境，進而影響人與自然的和諧共存。所有這些需要政府作為公共利益的代表，進行管理公共資源，制定公共資源的政策。但由于以下原因存在政府失靈。按照利益集體理論，政府在管理公共資源時，政府的政策特別是公共資源的政策是各利益集團相互作用的結果；而且強勢集團會通過各種手段包括游說行賄等尋租活動使政府的公共資源管理、使用的政策損害公眾利益而有利于小集團的利益。利益集團規模越小，其成員就越有積極性采取某種手段去影響政府的管制。弱勢集團由于各方面的限制特別是弱勢群體普遍搭便車的心理，難以對政府的公共資源的政策產生影響。另一方面，按照制度經濟學，政府官員也是“經濟理性人”，在某些約束條件下(如再次當選)最大化其利益(權利、地位、選票等)的自利的競爭者，其行為不一定符合廣大公眾的利益，甚至會進行政治創租活動。所謂政治創造，是指官員以對某些利益集團有利的經濟政策為誘餌，引誘這些集團為經濟管制政策的通過，向官員們進行利益行賄。從理論講，作為受托經營管理公共資源的政府，必須有獨立、客觀、公正的機構對其行為進行審計監督，才有可能防止受托人損害委托人利益的行為，保護公共利益。《最高審計機關國際組織審計標準》明確規定：無論作出何種安排，最高審計機關的基本職責是維護和促進公共責任。而且立法機構也需要審計檢查機關提供公允的信息，如果立法機關失去公共資源審計對公共資源立法信息的保證，那么立法機關也就會失去對社會公共資源主導權，公共資源的管理、開發政策就很難保證符合廣大民眾的利益。鑒于此，必須對政府管理公共資源的活動和各項政策進行審計監督與評估，以使公共資源利用和開發等符合公共利益，保護生態平衡，促進公共資源合理利用和開發，構建社會主義和諧社會。

二、公共資源審計：我國的現狀與問題

目前，人們對公共資源審計沒有引起足夠的重視。如同許多人認為我國土地廣闊、資源豐富，但我國資源人均占有量少，利用率低且結構不均衡。再加之我國公共資源審計起步比較晚。審計署自1998年設立農業與資源保護審計司，才開始以環境保護為主要內容的審計，如林業生態建設資金審計調查，46個重點城市排污費審計，天然林資源保護工程資金審計，退耕還林試點工程資金審計等，而對公共資源審計沒有明確的規定和法律條文，只是在環境保護專項資金的審計中涉

及到一些公共資源污染方面。在審計中暴露出很多問題：一是公共資源審計的法律法規缺乏依據。我國先后出臺了海洋環境保護法、森林法、草原法、礦產資源法、水法等公共資源保護方面的法律，這些法律也只是規定國家為保護資源避免受污染方面的法律規范。《中華人民共和國審計法》對其也只是規定對環境保護專項資金使用的真實性、合法性、效益性等方面進行審計，而對公共資源管理，使用效率、效益、效果審計，特別是公共資源管理、使用政策的合理性、效果方面的審計的法律條文缺乏，從而使得審計人員在審計過程中無法可依，難以發表意見。二是審計體制方面。目前我國政府審計采用行政型的審計體制，在中央一級是由審計總署，地方一級是由地方審計機關進行的。審計署在國務院領導下，主管全國的審計工作，對國務院負責并報告工作；地方各級審計機關實行雙重領導體制，在本級行政首長和上一級審計機關的領導下，負責本行政區域內的審計工作，對本級人民政府和上一級審計機關負責并報告工作。從審計關系來講，審計人與被審計單位必須獨立，不存在任何利益關系，審計人才有可能對被審計單位履行受托責任的情況作出客觀、公眾的鑒證和評價。而我國審計機關受本級政府領導，并對本級政府及本級政府領導的下屬部門的財政、財務方面等進行審計，審計機關的獨立性較差，其在審計計劃的制定、審計證據的收集以及審計意見的表達難免會受到當局政府的制約和影響。三是審計對象方面。