明代調控和區域經濟發展研究

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不同地區，由于自然地理條件、資源稟賦等區位因素的空間差異，或者是戰爭、自然災害等突發事故，在經濟發展水平上會產生長期或短時間內程度不等的差距。區域經濟發展不平衡是人類經濟發展過程中的一個普遍現象，世界上不同國家在不同歷史時期都不同程度地面臨著這一問題。從經濟發展規律來看，區域經濟發展存在差距屬正常現象，只是這種差距需要控制在一定范圍內。區域經濟差距適度，可以產生激勵機制，促使各地區發揮自身優勢，不僅有利于發揮效率，而且能促進整個國民經濟的發展。差距過大，則會產生很多負面影響，既不利于國民經濟持續穩定協調的發展，也不利于國家的政治和社會穩定。為此，就需要政府通過區域經濟政策刺激欠發達地區的經濟發展，或采取其他經濟手段來縮小區域間發展差距，從而實現區域經濟的協調發展。遠在數百年前的明代，封建政府已經意識并在一定程度上承擔起了上述職責。當時山東地區的狀況有力說明了這一點。

明代，山東布政司共轄六府，從地理位置和經濟發展來看，明顯分化為東、西兩大區，即地處東部沿海的青州、萊州、登州三府和地處西部運河沿線的東昌、濟南、兗州三府，也就是當時習慣所稱的“東三府”和“西三府”。兩者大致以魯中南山地丘陵區為分界線，在自然條件等方面存在很大差異：東三府瀕臨大海，境內多是丘陵和山地，土地以貧瘠鹽堿地居多，農業生產條件較差，“道里僻阻，商旅不通”[1]；西三府大部分地區位于魯西、北平原上，土地相對肥沃，農業生產條件較為優越。另外貫穿南北交通的大運河蜿蜒穿過這一區域，大大促進了境內的商貿流通。因此雖然兩者都以傳統農業為主要的生產部門，但在明代的絕大部分時間里東三府在經濟發展方面都遠遠落后于西三府，所以嘉靖《山東通志》稱：“國家承平百余年，休養生息，濟南、東、兗頗稱殷庶，而登、萊二郡，沂、濟以南，土曠人稀，一望尚多荒落。”[1]其實，山東地區東西部經濟發展不平衡的開發格局由來已久，至遲在西漢后期就已形成。當時人口分布情況明顯反映了這一點。據西漢平帝元始二年（公元2年）人口統計數據顯示，當時山東人口分布最為密集的地區主要集中在魯西南、魯西北平原及膠萊平原西部，魯中南山地、膠東丘陵地區人口則相對稀少[2](p232)。其后直至清代中期，除戰爭、自然災害等特殊時期外，東部落后、西部相對發達的區域發展格局始終不曾發生根本性改變，在明代永樂（1403-1424年）以后以及清代初期，其差距甚至日漸加大。而洪熙（1425年）以前的五十余年間，由于元末明初自然災害及戰爭的影響，則出現了西部反而落后于東部的局面。為保證國家的賦稅收入，維護社會穩定，平衡東西部的發展，明政府以及山東地方政府在不同時期分別采取了不同的有針對性的措施。

一、明初對西三府實施的移民墾荒政策明初的山東，經濟遭受過兩次嚴重的破壞：一次是元朝末年長達十數年的戰亂災荒；一次是建文（1399-1402）時期的“靖難之役”。這兩次戰亂災荒，直接造成了山東地區人口大量流失、土地多半荒蕪的嚴重后果。因此，明初山東出現了“多是無人之地”[3]的蕭條景象。據統計，由于人口流失嚴重等原因，明初山東先后總計有16個州縣級行政建制被撤銷[4]。另外，對38個州縣的官吏進行了裁員[5]（卷90）。人口是保證經濟發展的基本條件。明初的山東，人口不足顯然已成為當時阻礙經濟發展的首要因素，故洪武（1368-1398）時有大臣稱：“（河南、山東等地）自兵燹以來，盡化為榛莽之墟。土著之民，流離軍伍，不存十一。地廣民稀，開辟無方。”[6]（p224）不過，山東各地的情況并不完全一致。在元末明初的戰亂災荒中，東三府地區由于僻處東部沿海一隅，兵火殃及相對較少，而西三府特別是東昌府地區因地處南北交通要道，是主要戰場所在地，因此遭受的破壞較東三府地區要慘重得多。所以明初山東西三府地區的經濟發展明顯落后于東三府地區。為了盡快促進山東西部地區經濟的恢復和發展，“充實倉廩”[6](p126)，明政府對該地區實施了移民墾荒的援助性政策。具體辦法是：由政府出面，通過行政手段從山東以外地區組織大量人口遷入該區域，進行屯墾。據官方記載來看，真正大規模的移民是從洪武二十一年（1388）開始的，移民主要來自山西洪洞、澤州、潞州等地區。在洪武二十一年和二十四年兩年，先后共組織了三次大規模的移民[7]。另據山東地區部分家譜資料看，早在洪武二年（1369），明政府似乎就從山西向山東組織過一次規模不小的移民[6](p104，126-127)。之后，山東地方政府按照明政府的指導精神在山東地區內部也積極進行了人口的調配工作。主要舉措是從六府中人口密度相對較高的東三府往人口極為欠缺的西三府移民。據統計，洪武和永樂年間分別組織了兩次移民。洪武二十五年（1392）二月，監察御史張式“奏徙山東登、萊二府貧民無恒產者五千六百三十五戶就耕于東昌”[5](卷216)。洪武二十八年（1395），經中央政府同意，山東布政司又從東三府及濟南、兗州二府向東昌府移民1000余戶，近5000余人[5](卷236，239)。永樂九年（1411）和十年（1412），經撫按山東給事中王鐸和濟寧州同知潘叔正分別奏請，又先后由東三府向東昌、兗州府進行了兩次移民[8]。明政府的移民墾荒政策對明初西三府地區經濟的恢復和發展起到了很大的推進作用。據筆者估計，明初遷入西三府地區的移民總數達到了數十萬，東昌府地區的移民數甚至超過了土著居民。移民主要來自山西，其次即為東三府地區。移民的大量遷入，使西三府地區的人口得到迅速補充，土地墾殖速度也隨之大大加快。到永樂末年，多數地區均出現了欣欣向榮的發展勢頭，各地地廣民稀的局面已得到根本改善。至此，洪武初因人口稀少等原因被裁撤的州縣相繼恢復建制，因人少事簡地方官吏被裁員的地區，被裁官吏也相繼復設，部分地區甚至出現了增設的情況[9]。二、永樂以后對東三府地區的經濟扶持政策由于明初的移民墾荒等一系列有助于農業發展的措施，以及永樂年間大運河浚通所帶來的商機等原因，西三府地區的經濟很快恢復和發展起來，并再次將東三府地區遠遠拋在后面。明政府及山東地方政府意識到這一改變，及時對政策進行了調整。早在永樂末年，明成祖即因兗州府汶上縣“民繁土辟”的大好經濟發展局面，曾產生過“遷汶（指汶上縣）民數百于膠州”[10]的想法。不過，東三府地區最需要的并不是勞動力的補充。因為東三府地區經濟發展的滯后，并非如明初的西三府那樣是受勞動力缺乏之阻礙，而主要是由于自然地理條件相對較差、交通等基礎設施落后，以及區位優勢利用受限等因素所致。針對上述情況，在新形勢下，明政府以及山東地方政府為了扶持和促進東部地區的發展，縮小東西部之間的發展差距，著重從減輕該地區人民負擔、改善基礎設施方面入手，在賦役政策和投資政策上對其進行了一定程度的傾斜。

1、對東三府地區的賦役減免政策明政府對東三府地區實施的最主要的賦役傾斜政策，是免除了該地區民養官馬的差役。明代，京營部隊騎操所用馬匹大多派于北直隸、山東等地民間牧養。山東地區承擔養馬差役始于宣德四年（1429），范圍只局限在西三府。之所以只令西三府地區負擔養馬差役，正如時人所指出：主要是由于“東西六郡地畝肥瘠不同，糧數、軍數多寡迥異”之故，具體而言“西府地熟多荒少，東府地熟少荒多；西府濱漕運，商賈貿易，民繁利廣。東郡地僻民貧，肩擔背負，力無錐刀；東民焦頁卒頁西民豐裕”，所以“養馬之政及西而免東”[11]。為了安撫西三府人民，使上述政策得以順利實施，明政府還特意在田賦負擔上對兩地作了一些調整。規定：在西三府各地“折畝以定賦役”，即征稅時通常按大畝（由小畝折合而成）征收，而東三府則“履畝以征”[12]。其目的是使前者之田賦較后者稍輕一些。萬歷《萊州府志.馬政考》對明中央的上述平衡性政策給予了較為詳細的記載，“國初養馬，以濟、兗、東三府近畿輔，土肥草茂，故令孳養馬匹，其別項錢糧從輕；青、登、萊三府去京遠，馬難卒集，又瀕海斥鹵，不堪牧養，而沿海營衛屯戍防守，軍民甚苦，故特免養馬，增別項錢糧抵之”。不過，這一規定形同虛設，并沒有得到切實執行。根據地方志等資料記載看，東三府地區的田賦征收同樣廣泛實行了折畝制度。明政府對東三府實施的免于飼養官馬的徭役傾斜措施在當時必定取得了預想中的成效。這從養馬差役日益成為西三府各地負累之后果不難看出。最初規定：西三府民戶計丁養馬，每3丁領養兒馬一匹，5丁領養騍馬一匹。養馬民戶，還負有孳生馬匹的責任，每騍馬一匹，每二年要向總管部門太仆寺交納馬駒一匹[13]①。這注定將成為西三府地區人民的重大負擔。因為，養馬不僅占用很多生產時間，而且種馬死亡或者不能如數孳生馬駒，或者馬駒驗收不合格等損失，都要由養馬戶自己來承擔。再加上官吏的額外勒索等原因，多有為此傾家蕩產者[14]。在此情形下，西三府大多數地區均陷入了同樣的困境，“原無官地草場，供飼為難，且養馬之外，他役如故，誠有所不堪者。至每歲應亻表則該年駒頭共市以充之，賠費無極。一遇郡司查點之□，供輸勒索，民愈告病矣”[15]。后來有關西三府地區民養官馬的規定有漸趨寬緩之勢。嘉靖以后，隨著起亻表馬及種馬的逐步折銀，西三府地區人民的負擔有所減輕，不過并未得到徹底根除。為此，在這一政策的實施過程中，西三府人民要求東三府均攤養馬負擔的呼聲始終不曾間斷過。而明政府則一直堅持初衷不變。顯然，對西三府人民而言，養馬都成為不堪承受之重擔，那么，如果東三府也承擔的話，對該地區而言無疑是雪上加霜，其原本脆弱的經濟發展必然受挫，甚至有崩潰的危險。另外，為了扶持東三府地區的發展，明政府于正常賦稅之外額外派給山東地區的加派等，也通常首選西三府地區。明末，因遼東用兵急需大批軍糧，明政府遂以召買名義，強行攤派于各地。派于山東者，則集中在西三府瀕臨運河之州縣。這一舉措的意圖，正如時人所言：“蓋以近河則形利勢優，于萬不得已之中寓寬恤民力之意。”[16]

2、明中后期山東地方政府對東三府地區交通貿易條件的改善明代，商業落后、物資流通受限是造成山東東三府地區經濟發展滯后的重要因素之一。而商貿不興則與該地區落后的交通狀況以及明中央政府的海禁政策有直接關系。東三府地區地處東部沿海，“僻在東隅，阻山環海”，陸上交通極為不便，這在很大程度上限制了陸上貿易的開展。雖然海岸線綿長，海上運輸便利，具有海上貿易的區位優勢，但明政府基于軍事、國防等方面的考慮，除特殊時期外，一直嚴厲推行的海禁政策，則導致了山東沿海地區海上貿易發展的受阻。由此造成了東三府地區“貿易不通，商賈罕至”[17](徐應元《遼運船糧議》)的局面。這嚴重阻礙了東三府地區經濟的發展。當時，任職于山東東部地區的一些官員對此深有感受，因此有針對性地提出并實施了一些改善交通貿易狀況的建議和措施。這當中，很重要的一個措施就是開鑿膠萊運河。膠萊運河是溝通北部萊州灣和南部膠州灣之間的人工運河。此運河如若開鑿成功，不僅海運可免繞行登州段海上之險，而且還可省上千里之路途，既減少了路上風險，又大大節約了運費和時間，還可促進沿線地區的商品流通，可謂一舉多得之盛舉。因此，萬歷時即墨知縣許鋌堅信，膠萊河之開通，乃“百姓無窮之利，三齊百姓轉泰之機”[18]。基于同樣的想法，嘉靖中葉，山東副使王獻向明中央建議開鑿膠萊運河。得到批準后，立即組織施工。結果還未完工，即調他任，工程也隨之擱淺。雖然此次膠萊運河沒有全線完工，但其修成河段還是給沿線地區的經濟發展注入了生機和活力。據記載，此次施工后，沿線地區“商賈云集，貨物相易，南海膠州有椿木稅北海掖縣有船只料，膠州、平度鄰境十數郡邑之民仰給攸賴”。[19]這充分說明，開鑿膠萊運河的措施對促進東三府地區經濟的發展是有效的，同時也說明，很多人特別是山東西部運河沿線地區的一些人，擔心膠萊河修通后船只紛紛改道東行，則西部臨清等運河沿岸地區的經濟會有所衰落的憂慮是不無道理的[20]。不過，此后由于運河沿線水源不足、地勢開鑿難度大等原因，故直至明亡，膠萊運河雖屢議開通，而終未成功。另外，為促進東部地區經濟的發展，不少東部地區的官員提出了解除海禁，實行海上自由貿易的建議。明末登萊巡撫陶朗先便是海上自由貿易的積極倡導者，他認為海上貿易的實行，必將推動山東瀕海地區經濟的發展，“誠令登、遼兩地不為禁限，則商賈往來絡繹不絕。不惟登遼邊腹之間征貴征賤，人可使富。即青萊淮泗皆可與登遼轉相貿易。則登州且為一大都會何患戶口之不殷繁，方輿之不充實也”[17](陶朗先《登遼原非異域議》)。即墨知縣許鋌也認為，若解除海禁，準許海上貿易，此舉必將“為登萊赤子開一線生路”[18]。不過，明中央政府堅持解除海禁、實行海上自由貿易會帶來一系列安全隱患、威脅到國家安全的想法，始終沒有采納這一建議。清代解除海禁后，山東東部沿海地區的海上貿易迅速發展起來，加之此時西部大運河的衰落，最終導致清中葉“山東流通格局從以運河流通為主向沿海流通為主的轉變，以及經濟重心的逐漸東移，山東半島開始取代魯西平原成為全省經濟發展的龍頭”[21](p403)。由此可見海上貿易對東部沿海地區經濟發展的巨大促進作用。此后西部落后、東部發達的區域不平衡發展格局一直持續到現在。

綜上所述可見，對于區域經濟協調發展問題，早在明代已引起朝廷及相關地方政府的高度重視，并為此有針對性地制定和實施了一些政策和措施。明政府還注意根據情況變化對上述政策進行及時調整。明初和明中后期針對山東東西部經濟發展格局改變的事實所做出的政策調整就是一個最好的說明。又如崇禎十三（1640）、十四（1641）兩年，西三府地區發生大災荒，戶部遂令東三府暫時代替其召買額派軍糧[16]。這一舉措，除為保證軍糧供應之因素外，顯然也是對西三府地區災荒后的優恤措施，是在東西兩地情況暫時發生改變后的政策調整。總而言之，其目的只有一個，就是盡可能保證西兩地的平衡發展及地區開發的順利進行。需要補充的是，明政府的區域平衡發展政策的制定，雖然表面上看主要是為了扶持和促進落后地區經濟的發展，不過歸根結底還是為了保證國家稅收以及維護社會的穩定，這是由封建專制政府的性質決定的。另外，可以看出，當時制定區域協調發展政策的主導思想還是減輕經濟落后地區的農民負擔，所以在政策上主要實施的是對落后地區的賦役減免政策。移民政策在歷史上通常是在一個政權建立之初，對于那些遭受戰爭嚴重破壞地區的援助政策，屬特殊政策并非經常實施，明代也不例外。至于區域投資政策，顯然明政府的興趣也不是很大。

明代，政府在山東地區實施的區域平衡發展政策，對減小東西部地區差距，促進落后地區發展確實起到了一定的積極作用，同時，明中后期該政策的實施在客觀上也限制了西部發達地區的發展步伐。這說明，明代政府在調控區域平衡發展方面確實發揮了應有的作用，是有一定效率的。不過，很明顯，當時地方政府被授予的經濟管理權限非常小，幾乎沒有，所以在區域經濟協調發展問題上根本不具有決策權，這大大影響了地方政府作用的發揮。