十二五城市援助的調(diào)整路徑

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論文關鍵詞：資源型城市，問題區(qū)域，援助政策，接替產(chǎn)業(yè)

論文摘要：本文探討了國家對資源型城市實行援助的科學基礎、標準和重點領域，提出根據(jù)資源枯竭、相對衰退、接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展難度、社會負擔、生態(tài)環(huán)境壓力、地方財力等標準，綜合確定今后國家支持或重點支持的資源型城市，國家援助政策的重點應集中在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境治理等領域。最后，作者提出了“十二五”時期國家對資源型城市援助政策的調(diào)整方向。

目前，中國共有各類資源型城市118座，約占全國城市總數(shù)的18%，涉及總?cè)丝?.5億人。在當前新的形勢下，深入探討國家對資源型城市實行援助的科學基礎和標準，確定國家援助的對象和重點領域，提出未來國家援助政策的調(diào)整方向，對于推動形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局具有十分重要的戰(zhàn)略意義。

一、國家對資源型城市實行援助的科學基礎

從發(fā)展轉(zhuǎn)型面臨的問題看，資源型城市大體可分為三種類型：一是處于成長期的資源型城市，其資源儲量仍較豐富，面臨的問題較少，完全有能力依靠自身力量解決發(fā)展限制；二是處于成熟或衰退期的資源型城市，雖然其資源性產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了衰退跡象，但是其接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎較好，發(fā)展?jié)摿Υ螅蛘咭呀?jīng)順利實現(xiàn)了發(fā)展轉(zhuǎn)型，這些城市也不需要國家投入大量的財力物力進行援助；三是那些資源型產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)衰退，或者資源面臨枯竭，其發(fā)展遭受到瓶頸制約，而依靠自身力量又無法走出困境的問題型資源型城市，這些城市應該成為國家援助的重點對象。

目前，有關部門和一些學者僅僅從資源枯竭角度來探討國家對資源型城市的援助問題，將國家對資源型城市的援助視為對資源枯竭型城市的援助，而資源枯竭只是衡量是否給予援助的主要標準之一，不能作為是否給予援助的全部內(nèi)容。從理論上講，并非所有的資源型城市國家都需要給予支持，也并非只要資源枯竭就必須對其進行援助，國家援助的只能是那些處于相對衰退或者面臨資源枯竭和諸多困難、自身無力持續(xù)發(fā)展下去、確實需要國家?guī)椭膯栴}型資源型城市。

二、國家對資源型城市實行援助的標準

既然并非所有的資源型城市都需要國家援助，國家援助的重點主要是那些問題型資源型城市，這樣就需要制定科學的標準來確定問題型資源型城市，并以此作為國家援助對象的依據(jù)。根據(jù)問題型資源型城市面臨的現(xiàn)實困難，我們認為，對于已界定出的資源型城市，應根據(jù)資源枯竭、相對衰退、接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展難度、社會負擔、生態(tài)環(huán)境壓力、地方財力等標準，建立相應的評價指標體系，采用定性與定量相結合的方法，在進行綜合評價的基礎上，進一步確定今后一定時期內(nèi)國家支持或重點支持的資源型城市，以此作為國家實行政策支持的依據(jù)。

1.資源枯竭標準。資源型城市是以本地區(qū)礦產(chǎn)、森林等自然資源開采、加工為主導產(chǎn)業(yè)的城市類型，城市在經(jīng)濟上嚴重依賴當?shù)刭Y源開采、加工，資源性產(chǎn)業(yè)一業(yè)獨大，產(chǎn)業(yè)鏈條短，城市可持續(xù)發(fā)展能力極弱。資源枯竭將直接引致地方主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯緩甚至停滯，使整個城市陷入經(jīng)濟衰退局面。因此，資源枯竭程度是確定是否實行國家援助的主要標準之一。例如，關鍵礦產(chǎn)資源開采年限的長短、因資源枯竭導致礦井關閉的數(shù)量多少等，應該成為國家給予政策支持的重要標準。

2.相對衰退標準。經(jīng)濟衰退直接制約地區(qū)可持續(xù)發(fā)展，是考慮是否給予國家援助的關鍵因素之一。針對資源型城市，要重點考察其資源性主導產(chǎn)業(yè)和總體經(jīng)濟是否處于相對衰退狀態(tài)。主要指標有：資源性主導產(chǎn)業(yè)多年平均增長速度；近年來地區(qū)生產(chǎn)總值（GRP）或工業(yè)增加值平均增長率；人均GRP或工業(yè)增加值相對水平的變化。如果增長速度持續(xù)較低，且低于全國各地區(qū)同期平均增長速度，說明資源型城市增長處于相對衰退之中，其經(jīng)濟總量在全國的地位和人均GRP或人均工業(yè)增加值相對水平將趨于下降。

3.接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展難度標準。資源型城市多以資源性產(chǎn)業(yè)作為主導產(chǎn)業(yè)，不少資源型城市的資源開采殆盡，資源枯竭現(xiàn)象嚴重，但是如果接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好，也沒有必要對資源枯竭的城市進行援助。關鍵是那些資源枯竭，但是接替產(chǎn)業(yè)依靠自身力量難以發(fā)展起來的城市，尤其是因礦業(yè)開發(fā)而興建或發(fā)展起來的城市，由于礦業(yè)在城市產(chǎn)業(yè)結構中占據(jù)主導地位，相應的采掘業(yè)與配套產(chǎn)業(yè)作為主導產(chǎn)業(yè)形成了緊密的產(chǎn)業(yè)鏈，產(chǎn)業(yè)關聯(lián)度大，配套產(chǎn)業(yè)的依附性強，整個城市經(jīng)濟發(fā)展對資源具有高度的依賴性，城市產(chǎn)業(yè)結構難以對資源性產(chǎn)業(yè)的衰退產(chǎn)生緩沖作用，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的基礎薄弱，短期內(nèi)難以找到能有效利用原有產(chǎn)業(yè)基礎發(fā)展地方經(jīng)濟的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，由此出現(xiàn)資源性產(chǎn)業(yè)的衰退與接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展困難并存的局面。如果不及時建立起接替產(chǎn)業(yè)，則整個城市的經(jīng)濟運行將陷于困境，城市的可持續(xù)發(fā)展面臨威脅。

根據(jù)以上6個標準，在資料可得的情況下，可以建立相應的評價指標體系，對資源型城市進行綜合評估。表1列舉了國家援助資源型城市的主要判別標準。根據(jù)綜合評價的結果，最終確定需要國家援助的問題型資源型城市。

當然，由于各個資源型城市情況差別較大，一些城市可能在某些方面問題比較嚴重，而在其他方面可能問題不太突出。因此，在評估過程中，應采取定性與定量相結合的辦法。一些關鍵性指標應設計出臨界值（閾值），作為入選的門檻。

三、國家對資源型城市實行援助的重點領域

國家對問題型資源型城市給予援助是十分必要的。但是，隨著改革開放的深入推進以及社會主義市場經(jīng)濟體制基本框架的建立，政府調(diào)動資源的能力和作用已日益下降。在這種情況下，必須區(qū)分政府與市場的邊界，明確政府間的職責分工，充分發(fā)揮政府與市場的雙重調(diào)控作用，調(diào)動中央和地方兩個積極性。因此，國家對資源型城市實行援助必須建立在充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用之上，集中力量，突出重點，向產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境治理等領域傾斜。

1.支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新體系建設。隨著資源開采殆盡，資源型城市傳統(tǒng)資源性產(chǎn)業(yè)將趨向衰落，企業(yè)關閉破產(chǎn)現(xiàn)象將日益增加，因此，當前亟需加強技術創(chuàng)新和新產(chǎn)品開發(fā)，積極發(fā)展接替產(chǎn)業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，以增強地區(qū)經(jīng)濟活力和可持續(xù)發(fā)展能力。（1）支持接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展。結合各地產(chǎn)業(yè)基礎，以提高經(jīng)濟效益、增強經(jīng)濟實力和增加就業(yè)崗位為中心，實行產(chǎn)業(yè)鏈延伸戰(zhàn)略，國家在資源綜合開發(fā)和深加工等方面的重大項目向資源型城市傾斜，鼓勵國內(nèi)外民間資本發(fā)展接替產(chǎn)業(yè)，以項目帶動企業(yè)集聚和產(chǎn)業(yè)鏈延伸，促進接替產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。（2）支持區(qū)域創(chuàng)新體系建設。

2.支持國企改革和擴大開放。資源型城市國有經(jīng)濟比重大，下崗、離退休人員比重高，歷史遺留包袱重，開放型經(jīng)濟發(fā)展滯后，體制性障礙和深層次矛盾突出，今后改革開放的任務仍十分繁重。為此，要加大對資源型城市國企改革和擴大開放的支持力度，以培育和增強其自我發(fā)展能力，形成自我發(fā)展機制。（1）支持深化國企改革。（2）支持進一步擴大開放。

3.支持居住環(huán)境改善和社會保障體系建設。（1）支持完善社會保障體系。（2）支持棚戶區(qū)改造，改善居住環(huán)境。重點支持連片分布的棚戶區(qū)的改造工作。一是擴大棚戶區(qū)改造項目的覆蓋范圍，將東北三省的棚戶區(qū)改造經(jīng)驗擴展到中西部資源型城市；二是建立穩(wěn)定的改造資金來源渠道，制定合理的改造規(guī)劃，利用多種途徑，如商業(yè)開發(fā)、小區(qū)建設、聯(lián)合開發(fā)等，分階段、分類型對棚戶區(qū)進行改造。

四、未來資源型城市國家援助政策的調(diào)整方向

1.制定合理的資源型城市援助規(guī)劃。目前國家的援助對象主要局限于列為試點的44個城市（地區(qū)），而從長遠來看，需要援助的資源型城市范圍還較寬廣，因此，在現(xiàn)行的對試點城市進行援助之外，很有必要對需要國家援助的資源型城市進行全面規(guī)劃。

（1）合理確定援助對象。目前國家確定的44個資源枯竭城市主要是依據(jù)資源枯竭單一標準來界定的。顯然，僅僅依據(jù)資源枯竭標準來確定國家援助的對象是遠遠不夠的。比如，有些資源型城市雖然目前資源未面臨枯竭，但生態(tài)環(huán)境和社會問題卻較為突出；有些資源型城市雖然資源枯竭了，但由于順利實現(xiàn)了發(fā)展轉(zhuǎn)型，面臨的各種問題并不突出。因此，應根據(jù)資源枯竭、相對衰退、接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展難度、社會負擔、生態(tài)環(huán)境壓力、地方財力等標準，在進行綜合評價的基礎上，合理確定需要國家援助的資源型城市。

（2）清晰定位援助目標。充分提供就業(yè)崗位，保障民生，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展是對資源型城市進行援助的主要目標。對于不同類型的資源型城市，國家確定的援助目標也應有所側(cè)重。比如，針對煤炭資源枯竭型城市，生態(tài)環(huán)境破壞嚴重，地面塌陷現(xiàn)象普遍，居民住宅安全隱患較多，援助政策的目標可適當考慮向住房和塌陷地治理方面傾斜；森工類城市則是砍伐現(xiàn)象嚴重，在制定政策目標時就要考慮向林業(yè)可持續(xù)發(fā)展方面倚重。

（3）適時調(diào)整援助政策。資源型城市的發(fā)展具有階段性，面臨的問題也并非一成不變。對處于不同發(fā)展階段的資源型城市，國家的援助政策也應有所不同，即在橫截面上，應考慮對不同類型的資源型城市實施不同的援助政策，而在某類或某一資源型城市發(fā)展的縱斷面上，應考慮不同階段實施不同的援助政策，只有這樣，才能夠激發(fā)資源型城市自身的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

2.加快建立資源開發(fā)利用補償機制。（1）將資源型城市納入資源稅改革范圍。根據(jù)目前情況，可以考慮將資源稅的征收比例提高到銷售價格的5%～10%左右，或者根據(jù)不同資源產(chǎn)品具體確定稅率，這樣既有利于提高地方政府的可支配財力，又有利于資源永續(xù)利用。（2）加大資源型城市稅收返還力度。

3.加大對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的援助力度。（1）增強對衰退產(chǎn)業(yè)退出的援助力度。（2）加大對接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的扶持力度。從澳大利亞、日本、歐盟等一些國家和地區(qū)的資源型城市發(fā)展經(jīng)驗來看，實現(xiàn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的重要途徑就是大力發(fā)展資源型城市的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。當前，可以考慮通過財政專項撥款、財政參股、財政貼息、項目投資等方式扶持接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

4.加快國企改革步伐，推進企業(yè)多元化進程。（1）加快國有企業(yè)改革與重組步伐。（2）積極鼓勵企業(yè)多元化發(fā)展。（3）創(chuàng)造良好的金融支持氛圍。在資源枯竭城市，一方面，原有部分資源型企業(yè)對金融機構的債務積壓嚴重，金融機構不愿再貸款給這些老企業(yè)。

5.完善社會保障體系，促進居民安居樂業(yè)。（1）積極推進就業(yè)，完善社會保障體系。（2）進一步加大棚戶區(qū)改造力度，改善居民居住條件。