歐盟區域經濟的經驗與教訓詮釋

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摘要:歐盟是當今世界上一體化程度最高的區域政治、經濟集團組織，從區域化合作開始到一體化進程，開啟和引領了世界區域經濟一體化的浪潮，也是當今全世界各種區域經濟一體化組織中最成功的典型，在全球事務中的影響正與日俱增。本文以歐盟為研究對象，分析了歐盟區域經濟合作的成功經驗和教訓。研究歐盟的區域均衡經濟政策，探討區域開發的經驗教訓，對我國在市場經濟條件下開發落后地區，均衡區域利益分配和資源流動格局，具有特別重要的意義。

關鍵詞:區域經濟合作機制歐盟經驗教訓

歐洲聯盟(簡稱歐盟，EuropeanUnion—EU)是由歐洲共同體(Europeancommunities)發展而來的，是一個集政治實體和經濟實體于一身、在世界上具有重要影響的區域一體化組織。歐盟至今已經進行了6次擴大，現擁有27個成員國，人口達4.8億，經濟總量超過10萬億歐元，成為全球一體化程度最高的國家聯合體。歐盟的區域發展經驗對于我國的區域經濟發展具有十分重要的借鑒意義。

一、歐盟區域經濟合作的成功經驗

1.完善的機構設置，為跨界治理提供制度基礎

當今世界組織間網絡合作的成功典范莫過于歐盟的區域合作。在縱向上，歐盟區域合作的組織體系形成了超國家、國家、跨境區域、地方等多個等級層次，實現了各個層次的權利平衡和利益表達機制的暢通。就橫向看，歐盟的區域協調組織名目繁多，在整個區域合作政策的制定、執行和反饋過程中擔當著重要的角色，日益彰顯出公共部門、私營機構與第三部門的“合力”作用。在這些組織群體中，區域協會、銀行、利益團體、政策聯盟、政黨、公共輿論等形成幾股重要的力量。這一系列區域合作的制度框架，形成了一套穩固的制度基礎。

歐盟是一個“特殊政體”，一種遠遠超過國際組織，但又不符合聯合國國家思想的政治體制。這一“特殊體制”顯示了歐盟在協調跨界行政主體方面的能力，其能力是由一系列行之有效的政策目標和工具以及執行政策目標和運用政策工具的組織形式所構成。歐盟共有5個主要機構，歐洲理事會、歐盟理事會、歐盟委員會、歐洲議會、歐洲法院。其他重要機構還有歐盟審計院、歐洲中央銀行、歐洲投資銀行、經濟和社會委員會、區域委員會、歐洲警察局和歐洲軍備局等。

2.堅實的法律基礎，保證了合作組織與政策工具的合法性

政策是行為主體制定的，而且還需要由行為主體來運用，行為主體制定和運用政策工具還要有相應的合法性。因此，組織機構及法律框架構成了歐盟經驗不可或缺的重要方面。《歐洲經濟共同體條約》是歐盟的法律基礎，它規定了歐盟的政策目標、政策工具以及政策行為主體的組織架構。根據這個法律，歐共體的行為主體形成了主要由歐洲委員會、部長理事會、歐洲議會及區域委員會等組成的組織架構。歐盟的區域合作取得的重要進展，與其合作的法治文化和健全的法制規則是分不開的。無論是在起初的《歐共體共同體條約》還是在后來的《歐盟條約》中，區域合作法制化的思想一以貫之。歐盟及成員國各級政府非常重視對法律法規的制定，且文本內容非常詳細，操作性很強。據歐盟官員介紹，在廣泛征求意見基礎上形成的規劃和法律法規文本，能夠充分反映企業、居民和政府的意愿，并能使企業、居民和政府有章可循，保持政策的穩定性和連續性。歐盟各項政策實施的每一方面和每一步都遵循嚴格的定義、規范和量化標準，以保證政策實施的科學性、高效性、公平性和公正性。由定義、規范和標準構成的機制指導援助決策可以避免長官意志，避免地方與決策機構間的糾紛，以及避免由此造成的決策拖延，同時也有可以鏟除腐敗的根源。

3.實施共同農業政策，促進農業與農村的發展

1962年1月，在統一市場、共同體優先和財政一致的前提下，歐盟前身——歐洲共同體的歐洲委員會建立了歐洲共同農業政策的基本框架。歐盟共同農業政策最大的特點是：對內實行價格支持，對外實行貿易保護。同時，歐盟部長理事會確定的實施共同農業政策的三項基本原則：單一市場原則；共同體優惠原則和共同財政原則。共同農業政策的運行主要是通過價格機制、市場機制、貨幣補償金機制、歐洲農業指導與保證基金(EAGGF)和共同市場組織來實現的。

歐洲共同農業政策從成立之初就成為日后歐盟建立包含商品、服務、人員、資本均能自由流動的單一市場的基礎，并因農業在經濟中的基礎地位成為協調共同體內政治、經濟情況各不相同的各經濟體的黏合劑。回顧共同農業政策的演變，歐盟農業政策目標在過去40多年間發生了重大變化，已經從促進農業生產和提高農產品自給率水平轉變為減少過剩、提高產品質量、保護生態環境、促進農村發展和維護農村社區等。綜觀共同農業政策的發展變遷可以看出，歐洲各國在各個階段針對不同經濟形勢而制定的農業政策是比較成功的。共同農業政策極大地促進了歐洲農業的發展和歐洲經濟的復興，推動了歐洲一體化事業的進程。

4.歐盟推行區域政策，縮小成員國間的差距

早在歐共體成立之初，就已經認識到地區差距會威脅到一體化的進程。1958年的《羅馬條約》前言強調，“切望通過縮小存在于各地區間的差距和降低貧困地區的落后程度，加強各國經濟的一致性和保證它們的協調發展”。下面簡單介紹一下歐盟區域政策兩個重要的舉措。

問題區域的確定。“有問題地區”包括為了形成一種能夠促進經濟長期增長的經濟和社會的基礎結構而需要提供長期援助的不發達地區；為了通過生產性投資來調整產業結構，抑制夕陽工業的發展，促進新興工業的建立而需要短期或中期援助的地區；受世界經濟形勢變化的影響或受共同體政策影響以及預計要受到影響的地區；邊境地區。在法律的框架內得到確認的“有問題區域”能夠得到區域政策的支持和直接的財政援助。

協調成員國的政策工具。政策工具涵蓋了歐洲區域發展基金(ERDF)、歐洲社會基金(ESF)、歐洲農業指導和保證基金(EAGGF)、結構和聚合基金(StructuralandCohesionFunds)以及其他的投資機構。這些資金來源于歐盟共同財政預算，主要是通過歐盟內經濟區域、成員國和歐盟委員會3個級別之間互協商，以長期區域發展項目形式或專門計劃的形式通過財政轉移支付手段來實現的，用于援助成員國貧困地區進行經濟結構調整。

5.實行共同社會政策，逐步實現歐盟社會聚合

歐洲聯盟是由世界上一些社會政策體系最為完備的福利國家組成的，但歐盟沒有把成員國中發展完善的社會再分配制度統籌起來，根據歐洲統一大市場的需要，通過成員國和歐盟的雙重努力，逐步建立獨特的社會政策體系。在一體化的發展過程中，歐盟逐步建構了一個“社會政策區域”，以解決其在社會發展與進步中所面臨的諸如失業、貧困等重要社會問題。這個“社會政策區域”是通過一系列社會保障制度的簽署而逐步形成和完善的。1994年，歐盟委員會通過了《社會政策白皮書》，1997年通過的《阿姆斯特丹條約》將社會政策的發展導入了一個更新更廣的領域。2000年，歐盟《社會政策議程》提出了社會歐洲的建設目標：實現歐洲社會模式的現代化。

歐盟的經驗就是，把經濟一體化的過程與消除社會排斥結合起來，使歐盟的成員國在經濟一體化過程中，把原有的不同國家的社會政策粘合起來，并通過歐盟的作用，縮小它們之間的差距，在一體化的范圍內進行社會整合。

6.重視科技發展戰略，實施科技一體化

自1984年歐共體實施《第一個科技發展和研究框架計劃(1984-1987)》以來，歐盟已經落實了六個科研總體規劃，它們在促進共同體范圍的科研合作，克服成員國間重復研究、浪費資金及勢單力薄等弊端，發揮歐洲整體科技優勢方面，做出了貢獻。科技框架計劃從共同體出發，指明未來4年或5年期間共同科技研究總的發展方向，通過整體規劃，確定共同體的所有研究與開發行動，包括這些行動的科學技術目標、優先領域、項目安排、經費預算等。科技框架計劃的具體執行方式主要包括3種，即由共同體研究中心進行的直接行動、由共同體資助并在成員國的研究中心進行的間接行動、可以超越共同體范圍的所謂聯合行動(如在成員國間或在成員國與有關聯系國之間展開)。顯而易見，由于共同體的大力介入，歐洲科技框架計劃不僅有利于進一步加強成員國間的科研活動協調，而且可以在很大程度上避免重復以提高研究項目的效率，并最終對提升歐洲科技水平產生積極的推動力，因此它在共同科技政策的發展中具有里程碑的意義。

二、歐盟區域經濟合作的教訓

歐洲聯盟僅僅是一個國家邦聯，但它不是一個聯邦國家。過去50年里，它的政治制度不斷演變，建立在一系列條約基礎之上。在實現經濟政治一體化的進程中，也不可避免地存在一些弊端，主要表現在以下幾個方面：

一是歐盟的決策機制問題。歐盟的決策機制是首腦會議和歐盟理事會。首腦會議實行共議制，如果在某個問題上一時無法取得共識，則推遲到下次首腦會議再議。這種決策機制雖然降低了大國操縱的機率，但在公平與效率問題上出現了無法兼顧的兩難境地。此外，對歐盟委員會(歐盟的執行機構)的大小和席位分配、對歐盟議會席位多少和分配也都存在著爭議。隨著歐盟的擴大和一體化進程的深化，歐盟在政策協調上難度增大，甚至出現僵持局面。

二是利益分配問題。成員國內部經濟差距大，擴大后機構和協調更加困難；為應對日益增長的各項開支，2004年初歐盟委員會提出了今后十年的年度預算框架，預計預算額將從目前的1，000億歐元增加到2013年的1430億歐元，即占到歐盟生產總值的1.15%。這一建議遭到凈攤款國的反對。由于各成員國經濟基礎不同，受惠國和凈受惠國之間就存在無法避免的利益分配問題。

此外，歐盟對自己未來的發展方向也存有一定困惑，這在目前的制憲問題上反映得尤為明顯。歐盟是在摸索中成長的，今后究竟是走向邦聯、聯邦還是其它形式的超國家聯合，歐盟領導人至今也沒有一個明確一致的意見。

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