新農(nóng)保發(fā)展前景探究論文

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2010年政府工作報(bào)告中一個(gè)主線就是要“著力改善民生和促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定”，而要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，一個(gè)重要舉措就是進(jìn)一步“扎實(shí)推進(jìn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到23%的縣”。這是2008年以來政府工作報(bào)告第3次提及新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡稱新農(nóng)保）發(fā)展問題。2008年，在部分地方已經(jīng)開始試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，政府工作報(bào)告的定位是“鼓勵(lì)各地開展農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)”，需要注意的是，這時(shí)候還沒有明確農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展方向就是新農(nóng)保。2009年，在試點(diǎn)工作取得一定發(fā)展的基礎(chǔ)上，政府工作報(bào)告對新農(nóng)保也有了更為明確的定位，即“新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)要覆蓋全國10%左右的縣（市）”，這表明政府對新農(nóng)保制度的肯定，也提出了進(jìn)一步的發(fā)展目標(biāo)。2010年，“在320個(gè)縣開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)”基礎(chǔ)上，在已經(jīng)初步構(gòu)建了農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)作模式的背景下，政府工作報(bào)告明確進(jìn)一步推進(jìn)新農(nóng)保的發(fā)展也就水到渠成了。

當(dāng)前，我國新農(nóng)保問題的復(fù)雜性和艱巨性還表現(xiàn)在“一對矛盾”、“一個(gè)背景”、“一段歷史”和“一個(gè)參照”上。

一對矛盾。這里的矛盾表現(xiàn)為農(nóng)民對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的迫切需求與其參與能力較低的矛盾。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會，2008年65歲以上人口比重達(dá)到9.54%。計(jì)劃生育政策、社會發(fā)展以及人口流動(dòng)等因素導(dǎo)致的結(jié)果是，我國農(nóng)村的老齡化問題非常嚴(yán)重，在未來二三十年有可能會進(jìn)一步加劇。與城鎮(zhèn)居民不同，農(nóng)民沒有退休制度，也就沒有退休金，他們的養(yǎng)老問題日益突出，對養(yǎng)老保險(xiǎn)的需求也日益強(qiáng)烈。另一方面，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，改革開放30年，我國的農(nóng)民收入有了大幅度上升，農(nóng)村居民家庭人均年純收入從1979年的160元上升到2009年的5153元，上升幅度高達(dá)31.17倍，但同一時(shí)期，城鎮(zhèn)家庭平均每人可支配收入從405元上升到17175元，上漲41.41倍，城鄉(xiāng)居民的收入比從1979年的2.53上升到2009年的3.33。與城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)民的生活水平還是很低。特別是一些偏遠(yuǎn)地區(qū)，絕對貧困的現(xiàn)狀使得他們很難通過參與養(yǎng)老保險(xiǎn)來解決養(yǎng)老保障的后顧之憂。需求的迫切性與收入的低水平這對矛盾成為新農(nóng)保的現(xiàn)實(shí)考驗(yàn)。

一個(gè)背景。這個(gè)背景是指在工業(yè)化、城市化進(jìn)程的前提下出現(xiàn)的人口流動(dòng)大背景。改革開放以來幾次人口普查的數(shù)據(jù)顯示，1982年我國流動(dòng)人口的數(shù)量僅為657萬人，占全國總?cè)丝诘?.660/0。1990年全國流動(dòng)人口數(shù)量達(dá)到2135萬人，占全國總?cè)丝诘?.89%，1995年全國流動(dòng)人口的數(shù)量幾乎翻了兩番，達(dá)到7073萬人，占全國總?cè)丝诒壤M(jìn)一步提高到5.86%。進(jìn)入21世紀(jì)以來，全國農(nóng)村勞動(dòng)力外出數(shù)量每年以600—800萬人的速度遞增（國務(wù)院研究室課題組，2006）。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)民工統(tǒng)計(jì)監(jiān)測調(diào)查．2009年全國外出農(nóng)民工總量14533萬人，其中95.8%是年齡在16歲至50歲之間的青壯年勞動(dòng)力，約為13923萬人。諸多研究證明，勞動(dòng)力外出就業(yè)已經(jīng)成為農(nóng)民家庭收入增加的主要途徑。但人口流動(dòng)伴隨而來的是留守老年人的養(yǎng)老問題，同時(shí)也對傳統(tǒng)的帶有屬地性質(zhì)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度形成了沖擊。此外，越來越多的新生代農(nóng)民工對土地的感情越來越低，部分新生代農(nóng)民工甚至從未在土地上耕作，不愿意也不太可能返回鄉(xiāng)村并依托傳統(tǒng)農(nóng)村土地養(yǎng)老模式。新農(nóng)保制度正是在這種基于工業(yè)化城市化轉(zhuǎn)型過程中的人口流動(dòng)時(shí)代大背景下產(chǎn)生起來的，制度的發(fā)展與完善不能脫離這一背景。

一段歷史。這個(gè)歷史是指農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展歷史。新農(nóng)保制度并非是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在農(nóng)村的第一次試點(diǎn)，而是在既有的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（也被稱為舊農(nóng)保）基礎(chǔ)上開始的。我國政府從1986年開始探索建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并于1992年頒布了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》。盡管試點(diǎn)工作在一些地方取得了不少成績，也積累了不少經(jīng)驗(yàn)，但總體來看，覆蓋廣大農(nóng)村的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并未真正建立起來。舊農(nóng)保制度主要強(qiáng)調(diào)以個(gè)人繳費(fèi)為主，集體補(bǔ)助為輔，國家給予政策扶持的方針政策，實(shí)質(zhì)上成為一種強(qiáng)制個(gè)人儲蓄行為，失去了養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會統(tǒng)籌作用。按照民政部《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)交費(fèi)領(lǐng)取計(jì)算表》計(jì)算，農(nóng)民每月交費(fèi)2元、4元，交費(fèi)10年后每月可以領(lǐng)取養(yǎng)老金4.7元、9.4元，15年后，每月可以領(lǐng)取9.9元、20元，其保障水平可見一斑。如果再考慮銀行利率下調(diào)、物價(jià)上漲、行政管理費(fèi)支出等因素，農(nóng)民所能領(lǐng)取的養(yǎng)老保障金就會更少，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)將毫無意義。實(shí)際上，由于制度自身的不完善，加上管理混亂、體制不順、基金運(yùn)營和監(jiān)管制度不完善等方面的問題，導(dǎo)致舊農(nóng)保制度并沒有受到農(nóng)民的歡迎，舊農(nóng)保的發(fā)展面臨危機(jī)。2003年之后，新農(nóng)保制度在各地開始試點(diǎn)，“以政府倡導(dǎo)和扶持為特征的準(zhǔn)商業(yè)保險(xiǎn)”的煙臺模式、“以家庭保障為基礎(chǔ)，社區(qū)保障為核心，商業(yè)性保險(xiǎn)為補(bǔ)充”的蘇南模式、“以政府扶持和有限補(bǔ)助為特征的行政支持”的青島模式、“以政府高補(bǔ)貼為特征的福利社保”的蘇州模式等多種新農(nóng)保模式呈現(xiàn)出百花齊放的局面，但這一格局也暴露出新農(nóng)保制度的碎片化問題。2009年9月，《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2009132號，以下簡稱《意見》）出臺，新農(nóng)保制度開始全面推進(jìn)。由此可見，新農(nóng)保的發(fā)展中一個(gè)不可磨滅的歷史是舊農(nóng)保，未來新農(nóng)保的進(jìn)一步推廣，必須考慮到如何與舊農(nóng)保的銜接，讓中央關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策有連貫性，讓參保人放心。另一方面，要讓新農(nóng)保得到廣大農(nóng)民群體的歡迎，也必須考慮舊農(nóng)保被社會各界所廣泛質(zhì)疑的原因。只有這樣，農(nóng)民才不會對新農(nóng)保的未來發(fā)展懷有戒心，新制度的推廣也才能真正被認(rèn)可。

一個(gè)參照。這個(gè)參照就是是指城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。中國的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系改革始于20世紀(jì)80年代，改革的動(dòng)因源于經(jīng)濟(jì)體制的改革與人口形勢的變遷（趙耀輝，徐建國．2000）。經(jīng)過三十年的改革，特別是二十世紀(jì)九十年代以來，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)從傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制度模式轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣y(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合模式。雖然社會各界對這種制度模式存在較大的爭議，但這種統(tǒng)賬結(jié)合的模式在客觀上已經(jīng)成為我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系未來發(fā)展選擇的制度取向。新構(gòu)建的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也必然是統(tǒng)賬結(jié)合的模式。新農(nóng)保正是在這個(gè)參考模式下選取了統(tǒng)賬結(jié)合的資金箸集模式，這種選擇同時(shí)也是考慮未來制度銜接的需要。但是城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的發(fā)展給剛剛誕生的新農(nóng)保帶來的不僅僅是制度模式的參考，制度發(fā)展中的問題也給新農(nóng)保敲響了警鐘。在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的改革與完善中，轉(zhuǎn)軌成本的存在，使得當(dāng)前的制度仍然是空賬運(yùn)行，做實(shí)個(gè)人賬戶仍然是當(dāng)前政策的核心問題（孫祁祥，2001）。2000年開始，做實(shí)個(gè)人賬戶的試點(diǎn)工作首先在遼寧展開，之后在遼寧經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，黑龍江、吉林的試點(diǎn)工作也逐步推行。此后，做實(shí)個(gè)人賬戶的工作一直是完善社會保障制度的重要內(nèi)容。在2005—2009年連續(xù)五年的政府工作報(bào)告中，都提及要“擴(kuò)大做實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶試點(diǎn)”。所以，從整個(gè)國家來看，既有的統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系已經(jīng)出現(xiàn)了空賬問題，如果正在試點(diǎn)并逐步推廣的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度產(chǎn)生新的資金缺口問題，這將是制度設(shè)計(jì)者不愿意看到的，也是制度設(shè)計(jì)中必須盡力避免的。新農(nóng)保制度的模式選擇要以城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)為參考。

考慮到新農(nóng)保制度的社會屬性，其未來的發(fā)展必須堅(jiān)持三個(gè)基本原則：

第一，制度運(yùn)行目標(biāo)的惠農(nóng)性原則。新農(nóng)保制度建立的初衷是提高農(nóng)村居民的養(yǎng)老保障水平。傳統(tǒng)的土地養(yǎng)老以及子女養(yǎng)老的模式在老齡化的背景下出現(xiàn)危機(jī)，人口流動(dòng)的大背景進(jìn)一步加劇了這種危機(jī)。新農(nóng)保的推進(jìn)就是要應(yīng)對這些危機(jī)，解決農(nóng)民養(yǎng)老問題。舊農(nóng)保的定位也是提高農(nóng)民養(yǎng)老保障，但這一制度并未得到農(nóng)民的廣泛認(rèn)可，關(guān)鍵原因在于這一制度推行中農(nóng)民是繳費(fèi)主體，制度運(yùn)行并不能給農(nóng)民帶來實(shí)惠，農(nóng)民的養(yǎng)老保障并未得以實(shí)現(xiàn)。所以，新制度的推廣必須建立在提高農(nóng)民養(yǎng)老保障水平的目標(biāo)上，堅(jiān)持惠農(nóng)性原則。不同地區(qū)可以因地制宜地選取不同制度模式，但不論是哪種模式，在制度設(shè)計(jì)、制度運(yùn)行等環(huán)節(jié)上都必須建立在惠農(nóng)這一基本原則上展開。

第二，制度運(yùn)行的可持續(xù)性原則。新農(nóng)保制度的可持續(xù)，關(guān)系到政府的信用問題，也關(guān)系到農(nóng)民切身利益的保護(hù)問題。如前所述，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀決定了當(dāng)前的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還存在不小的差距，新農(nóng)保的推廣不能脫離這樣的現(xiàn)狀。為了確保新農(nóng)保制度的可持續(xù)性，目前的做法是政府、集體和個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)，政府的支持與參與是制度運(yùn)行可持續(xù)的重要保障。在這一保障下，制度設(shè)計(jì)要避免城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行中可能出現(xiàn)的空賬問題，對制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)產(chǎn)生沖擊。

第三，制度選擇的差異性原則。新農(nóng)保作為一項(xiàng)社會制度，制度的發(fā)展要考慮到制度賴以生存的經(jīng)濟(jì)環(huán)境與社會環(huán)境。我國各地經(jīng)濟(jì)實(shí)力和社會發(fā)展水平存在較大差異。根據(jù)統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)，2008年農(nóng)村居民家庭人均年純收入最高的上海市和最低的甘肅省分別為11440.26元和2723.79元，收入之比高達(dá)4.20，收入差距近9000元。即使是在同一地區(qū)，不同農(nóng)民個(gè)體之間也出現(xiàn)分化，個(gè)體之間的收入差距也在進(jìn)一步拉大。在這種背景下，實(shí)行全國統(tǒng)一的新農(nóng)保制度模式是不現(xiàn)實(shí)的，需要各地區(qū)因地制宜，選取適合自己經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制度模式。需要指出的是，強(qiáng)調(diào)制度的差異性并不意味著放松制度的統(tǒng)一性。相反，中央政府對新農(nóng)保的定位應(yīng)全局考慮，協(xié)調(diào)不同地區(qū)發(fā)展不平衡的現(xiàn)象，給予不同政策支持力度。這也正是《意見》出臺的原因之一。

在這樣的四個(gè)前提以及三個(gè)原則的基礎(chǔ)上，再來看我們當(dāng)前的新農(nóng)保制度。制度的建立目標(biāo)是提高農(nóng)民的養(yǎng)老保障水平，“與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套，保障農(nóng)村居民老年基本生活”。但制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以及制度的推廣與完善仍受到各方面的沖擊：

第一，財(cái)政壓力。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為一種公共產(chǎn)品或者準(zhǔn)公共產(chǎn)品，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場無法充分有效提供．必須通過政府對國民收入的分配與再分配，以“稅收——轉(zhuǎn)移支付”等方式提供（徐通，2008;林義，2003）。加之農(nóng)民低收入水平現(xiàn)狀，為確保新農(nóng)保制度的順利實(shí)施，政府的參與順理成章，政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)中應(yīng)該承擔(dān)立法責(zé)任、財(cái)政責(zé)任以及監(jiān)督責(zé)任，這是社會各界的廣泛共識。《意見》明確了新農(nóng)保在籌資上將實(shí)行“個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼”的方式。其中，“中央財(cái)政對中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予全額補(bǔ)助，對東部地區(qū)給予50010的補(bǔ)助。地方政府應(yīng)當(dāng)對參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元。”這每年30元的地方補(bǔ)貼，即使完全由省級統(tǒng)籌，對一些地方財(cái)政的壓力還是很大的。以農(nóng)村居民家庭人均年純收入最低的甘肅省為例，2008年鄉(xiāng)村總?cè)丝跀?shù)為1783萬人，根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以測算出15—64歲人口數(shù)為1269.48萬人。《意見》中提出的參保資格是“年滿16周歲（不含在校學(xué)生）、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村居民，可以在戶籍地自愿參加新農(nóng)保”。這里考慮到繳費(fèi)年齡限制以及外出參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工因素，我們可以保守地認(rèn)為至少有70%以上的人口將參加新農(nóng)保。據(jù)此，甘肅省政府的補(bǔ)貼額將達(dá)到26659.15萬元，占財(cái)政收入的1%左右。這個(gè)比例似乎并不大。但如果考慮到農(nóng)村社會保障制度推進(jìn)中，地方政府還需要為新農(nóng)合補(bǔ)貼60元，那么僅此兩項(xiàng)，就給地方政府帶來了不小的壓力。而如果不由省統(tǒng)籌的話，按慣性會分解到縣級。對于西部數(shù)百個(gè)吃財(cái)政飯的貧困縣來講，這樣的財(cái)政負(fù)擔(dān)將近乎是一個(gè)“天文數(shù)字”。地方財(cái)政的壓力可見一斑。

第二，個(gè)人的支付壓力。考慮到不同地區(qū)收入水平的差異，《意見》對個(gè)人的繳費(fèi)規(guī)定是“繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)目前設(shè)為每年100元、200元、300元、400元、500元5個(gè)檔次，地方可以根據(jù)實(shí)際情況增設(shè)繳費(fèi)檔次。參保人自主選擇檔次繳費(fèi)，多繳多得。”這樣的考慮可謂“用心良苦”。但是，這樣的繳費(fèi)水平對一些地區(qū)的居民而言仍然是望而生畏。還是以甘肅為例，2008年的農(nóng)村居民年人均純收入為2723.79元，200元的繳費(fèi)水平就相當(dāng)于7.34%的繳費(fèi)率，看來也只能選擇100元。而這100元的花費(fèi)對這些省份的許多偏遠(yuǎn)地區(qū)居民而言更是“不堪重負(fù)”。特別是那些生活窘困的老年人而言，《意見》要求“新農(nóng)保制度實(shí)施時(shí)，已年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的，不用繳費(fèi)，可以按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應(yīng)當(dāng)參保繳費(fèi)”，他們最需要幫助，但新農(nóng)保制度并不能滿足他們需求。所以，配套制度的完善刻不容緩。

第三，基金保值增值壓力。《意見》明確：“試點(diǎn)階段，新農(nóng)保基金暫實(shí)行縣級管理，隨著試點(diǎn)擴(kuò)大和推開．逐步提高管理層次；有條件的地方也可直接實(shí)行省級管理。”可見，當(dāng)前，對于大多數(shù)地區(qū)而言，縣級管理仍然是現(xiàn)實(shí)的選擇。雖然《意見》沒有給出具體的投資規(guī)定，但可以想見的是主要的投資品種就是銀行存款和國債。為控制通貨膨脹，近年來國家多次調(diào)整利率，目前的利率水平和通貨膨脹水平相比并不高，銀行存款的收益率近乎為零。與此同時(shí)，農(nóng)保基金被挪用的案例卻時(shí)有發(fā)生。新農(nóng)保的基金如何能保值增值，仍將是新制度能否順利實(shí)施的關(guān)鍵點(diǎn)之一。

我國新農(nóng)保的推廣不可能一蹴而就。面對四個(gè)前提、三個(gè)原則和三大挑戰(zhàn)，在國家各項(xiàng)政策的推動(dòng)下，新農(nóng)保制度會得到進(jìn)一步完善。正如2010年政府工作報(bào)告所言：“我們所做的一切都是要讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴(yán)，讓社會更加公正、更加和諧。”相信新農(nóng)保制度的進(jìn)一步推廣和完善，會讓農(nóng)民生活得更加幸福，更有尊嚴(yán)。

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