新公共管理探究

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摘要：新公共服務是指關于公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的一套理論，此理論為我們提供了一個充分重視民主、公民權和為公共利益服務的理論框架，這個框架讓我們可以展望公共服務的前景。

關鍵詞：新公共管理理論；新公共服務理論

一、新公共服務理論的基本內涵

登哈特提出以公共服務來取代新公共管理。所謂“新公共服務”，指的是關于公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的一套理念。登哈特的新公共服務理論主要包括以下方面的基本觀點：

第一，針對企業家政府理論提出的掌舵而非劃槳，登哈特提出政府的職能是服務，而不是掌舵。公務員日益重要的角色就是要幫助公民表達并滿足他們共同的利益需求，而不是試圖通過控制或掌舵使社會朝著新的方向發展。

第二，行政官員必須致力于建立集體的、共享的公共利益觀念，這個目標不是要在個人選擇的驅使下找到快速解決問題的方案，而是創造共享利益和共同責任。

第三，在思想上要具有戰略性，在行動上要具有民主性。滿足公共需要的政策和方案可以通過集體努力和協作過程得以最有效并且最負責任地實現。登哈特認為，為了實現集體意識，下一步就是要規定角色和責任并且要為實現預期目標而確定具體的行動步驟。而且，這一計劃不僅僅是要確立對一些將會朝著預期方向發展的政策方案的執行過程。

第四，為公民服務，而不是為顧客服務。公共利益不是由個人的自我利益聚集而成的，而是產生于一種關于共同價值觀的對話。因此，公務員不僅僅是要對“顧客”的要求做出回應，而是要集中精力與公民以及在公民之間建立信任與合作關系。在政府中，公正與公平是其提供服務是必須考慮的一個重要因素，政府不應該首先或僅僅只關注“顧客”自私的短期利益，相反，扮演著公民角色的人們必須關心更大的社區，必須對一些超越短期利益的事務承擔義務，必須愿意為他們的鄰里和社區所發生的事情承擔個人的責任。換言之，政府必須關注公民的需要和利益。總之，新公共服務理論試圖鼓勵越來越多的人履行自己的公民義務并希望政府能夠特別關注公民的聲音。

第五，責任并不簡單。公務員所應該關注的不只是市場，他們還應該關注憲法法律、社區價值、政治規范、職業標準以及公民利益。在登哈特看來，無論是傳統行政學理論還是新公共管理理論，都傾向于將責任問題過于簡單化。之前的理論模型并未反映當今公共服務的需求和現實，責任問題其實極為復雜，行政官員已經受到并且應該受到包括公共利益，憲法法令、其他層次的政府、媒體、職業標準、社區價值觀念和價值標準、環境因素、民主規范、公民需要在內的各種制度和標準等復雜因素的綜合影響，而且他們應該對這些制度和標準等復雜因素負責。

第六，重視人，而不只是重視生產率。登哈特在探討管理和組織時十分強調“通過人來進行管理”的重要性。并且，從長遠觀點看，這種試圖控制人類行為的理性做法在組織成員的價值和利益并未同時得到充分關注的情況下很可能要失敗。登哈特的新公共服務理論已經充分認識到行政官員的工作不僅極為復雜而且面臨著巨大的挑戰，在他看來，行政官員既不像傳統行政學理論所認為的那樣只是需要保障和組織一種官僚職業的雇員，也不像新公共管理理論所主張的那樣只是市場的參與者，他們的動機和報酬遠不止是一個薪水或保障的問題，他們希望與別人的生活有所區別。因此，分享領導權的概念對于為公共雇員和公民提供機會以便他們的言行符合其公共服務的動機和價值至關重要。他認為，分享領導權必定會具有相互尊重、彼此適應和相互支持的特點。他尤其強調，通過人民或人民一起來行使領導權可以改變參與者并且可以把他們的關注焦點轉移到更高層次的價值觀念上。在這個過程中，公民和公共雇員的公共服務動機同樣得到承認、支持和回報。

第七，公民權和公共服務比企業家精神更重要。登哈特認為，行政官員不是他們機構和項目的企業所有者，政府的所有者是公民。行政官員有責任通過擔當公共資源的管理員、公共組織的監督者、公民權利和民主對話的促進者、社區參與的催化劑以及基層領導等角色來為公民服務。這便是一種與看重利潤和效率的企業所有者大不相同的觀點。因此，登哈特認為，行政官員不僅要分享權力，通過人民來工作，通過中介職務來解決公共問題，而且還必須將其在治理過程中的角色重新定位為負責任的參與者，而非企業家。

二、對新公共服務理論的評價

從理論視角看，新公共服務理論本質上是對傳統行政學和新公共管理理論的一種揚棄，它試圖吸收傳統行政學理論的合理內核，尤其是在承認新公共管理理論對于改進當代公共管理實踐所具有的重要價值并摒棄新公共管理理論特別是企業家政府理論固有缺陷的基礎上，提出和建立一種更加關注民主價值和公共利益，更加適合于現代公民社會發展和公共管理實踐需要的新理論選擇。他的新公共服務理論在當今的公共行政理論界具有十分顯著的地位，它不僅幫助我們重新認識到公共服務的公共性，更使我們重新認識到公共服務主體的多元化。

然而，新公共服務理論在強調保證高質高效的公共服務和產品的同時，已凸顯了其單向的服務型的方式已經不為時代所容。新公共服務最大的貢獻應該是扮演了一個道德的訓誡者，當公共機構和公共官員在追逐效率和改革中偏離自己的本份太遠時，新公共服務把他們重新拉回了主干道。然而，新公共服務所倡導的（當然也包括之前相關的學者的理論），諸如公民參與、公民權、民主、正義等議題的價值和意義卻遠不止于道德訓誡。隨著民主進程的發展，公民社會的建立是必然的趨勢，原有的體制已在諸多方面捉襟見肘。為了保證高質高效的公共服務和產品，必然要求服務的提供者和接收者相互溝通和協調，單向的控制型的方式已經不為時代所容。公共行政應追求更加開放和民主的模式，真正讓利益相關方參與到決策和執行階段，而不是閉門造車，然后強買強賣。

不難發現，社會的發展和進步得益于人類思想的解放，或說新思想的出現，因為新思想的出現將預示新的階層和群體的出現，這些新的精英群體將引領人類不斷的破舊迎新，創造新的時代。所以，從這方面來看，登哈特的號召也是有理的，“每個人都應該從自身做起”。如果每個人，至少是有那么一部分人，能夠不斷致力于培養自己的獨立人格和素養，塑造和宣傳社會責任和民主意識，并不斷開拓和創造人類智慧的新領域，那么不論是登哈特所說的民主公民社會，還是說人類發展的新紀元，都不會太遙遠！

三、新公共服務理論對我國的啟示

在公共行政研究的長河中，人們往往只從單一視角看待公共行政。筆者所理解的登哈特的新公共服務理論是將強調公共組織的民主、公民權和公共利益服務置于整個公共行政的體系之中，關注民主、價值的同時并不是將管理、效率拋棄，二者是協調發展，配合著進行服務公眾的。倘若一味追求服務而不把關定向，那國家社會將無規則可循。如果依據這樣思想進行公共行政，在治理中國時，堅持適度原則，準確拿捏管理與服務的分量，相信對于中國治理會有重大益處。在21世紀的今天，對于公共行政這一領域的研究意識逐步深入。新公共服務理論的強調公平，注重公共利益，服務于公民的思想，對于人口眾多的中國具有很好的指導作用。

我們正面臨著全球化和信息化的嚴峻挑戰。現代通訊和信息技術革命以及全球化對政府自身的組織結構、運行方式、工作行為都產生了深刻的影響。政府唯有創新自己的組織結構、運行方式、工作行為，進而實現社會轉型才能有效回應這種挑戰。中國政府轉型的目標是實現由管制型政府向服務型政府轉變；由單一的經濟建設型政府向公共治理型政府轉變。而要實現這種歷史性跨越，只能通過改革；而政府的改革要真正順應市場經濟發展的潮流，就必須有戰略性突破。政府改革要高度重視制度設計和整體設計，一方面，要通過制度設計，對未來中國政府管理的模式、運行機制等帶有根本性的問題，形成目標共識；另一方面，要對政府改革、事業單位改革以及政府對民間組織的管理等，進行整體的設計，這是改變政府改革孤軍深入最好的解決辦法。同時還要改進政府公共政策的制定系統，使之真正代表公正、公平與正義。政府改革中的一個重要任務，就是重新思考構建我國的公共政策制定系統，使我國的公共政策制定的過程、公共政策的結果，都能最大限度地代表公平、公正和正義。

新公共服務理論除了對中國政府的轉型有深遠的影響，對中國的公務員制度也具有一定的影響。中國政府官僚制本身有其與生俱來的缺陷，使其無法快速、及時有效地回應全球化和信息化時代的挑戰。因此，有必要吸收和借鑒一些新公共服務的理論和方法以克服其缺陷，增強官僚制的適應性和靈活性，從而建構起既立足于現實，又能適應社會發展趨勢的新型公務員制度。要實現理念的創新，從控制導向到服務導向，充分回應民眾的要求是政府存在的目的。政府及其工作人員應該拋棄原有的權力本位、官本位的觀念，樹立“服務導向”的新理念，建立一個公共服務型政府。要實現制度的創新，從集權人治到民主法治。強化公務員服務意識，落實為人民服務的實際行動。