小議城市化趨勢與經(jīng)營戰(zhàn)略

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從實(shí)證談起：經(jīng)營城市需要戰(zhàn)略謀劃

目前，中國經(jīng)營城市較為成功的，既有大城市，也有中、小城市；既有東部較發(fā)達(dá)地區(qū)的城市，也有西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的城市。如杭州“對城市的土地、基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境等基礎(chǔ)性資源進(jìn)行集聚、重組和營運(yùn)，取得了較好的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益，創(chuàng)造了城市發(fā)展的良好條件”（朱鐵臻：《經(jīng)營城市：提高城市競爭力的新理念》，《江海學(xué)刊》，2002.2）。貴州都勻市政府從1998年開始，采取“資本置換”運(yùn)作方式進(jìn)行舊城改造和市政建設(shè)，城市面貌發(fā)生了巨變，城市功能得到較大改善。該市通過土地資源、閑置廠房等出讓，實(shí)現(xiàn)了以資產(chǎn)到資本的轉(zhuǎn)化，為城市建設(shè)籌集到雄厚資金。我國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家于光遠(yuǎn)教授贊許為經(jīng)營城市的創(chuàng)新之舉。

筆者認(rèn)為，經(jīng)營城市并不是把城市的所有資源和資產(chǎn)都拿來經(jīng)營，它主要是指政府把傳統(tǒng)的由政府直接投資并組織生產(chǎn)的公共產(chǎn)品推向市場，實(shí)現(xiàn)從資產(chǎn)向資本的轉(zhuǎn)化，為城市發(fā)展和建設(shè)積累資金，謀求滾動(dòng)發(fā)展；同時(shí)，政府要推進(jìn)社會(huì)公平，改善生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。經(jīng)營城市的精髓在于轉(zhuǎn)變政府職能，提高工作效率，降低“政府成本”。

經(jīng)驗(yàn)表明，經(jīng)營城市即使只在公共產(chǎn)品范圍，仍然需要把握重點(diǎn)，找準(zhǔn)難點(diǎn)，才有成功的亮點(diǎn)，而不能眉毛胡子一把抓。現(xiàn)在不少地方經(jīng)營城市的內(nèi)容過于瑣碎，比如，把橋梁冠名權(quán)、廣告權(quán)等等都開列進(jìn)去。這有可能導(dǎo)致“抓了芝麻，丟了西瓜”。因此，經(jīng)營城市需要戰(zhàn)略謀劃。

21世紀(jì)中國的城市化趨勢與經(jīng)營城市戰(zhàn)略

經(jīng)營城市的機(jī)制和戰(zhàn)略，與現(xiàn)在和未來幾十年的中國城市化趨勢息息相關(guān)。

21世紀(jì)中國的城市化趨勢可以概括為：

★大城市、特大城市持續(xù)發(fā)展；

★由多中心城市帶動(dòng)的區(qū)域城市群（帶）發(fā)展迅速；

★中等城市呈崛起發(fā)展態(tài)勢；

★小城鎮(zhèn)與城鄉(xiāng)一體化同步發(fā)展；

★大城市第三產(chǎn)業(yè)將上升為支撐國民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)；中小城市，特別是小城鎮(zhèn)還將繼續(xù)進(jìn)行工業(yè)化，而且以勞動(dòng)密集型傳統(tǒng)制造業(yè)為主；

★可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略要求的城鎮(zhèn)環(huán)境生態(tài)建設(shè)將更加嚴(yán)格，難度加大。

從現(xiàn)在到2020年，中國城市化進(jìn)程的形勢非常嚴(yán)峻。發(fā)達(dá)國家人均GDP達(dá)到4000美元，市場才出現(xiàn)飽和過剩現(xiàn)象，我國人均GDP只有800美元上下，就已經(jīng)出現(xiàn)市場過剩現(xiàn)象，而且突出地表現(xiàn)為農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下降。短缺經(jīng)濟(jì)時(shí)期，農(nóng)產(chǎn)品增量，農(nóng)民就增收。現(xiàn)在，農(nóng)產(chǎn)品增量，農(nóng)民增收撲朔迷離，甚至因?yàn)槌杀旧仙€會(huì)減收。其根源就在于農(nóng)村人口過于龐大。所以，我們必須大力推進(jìn)城市化進(jìn)程。大城市和大城市為中心帶動(dòng)的城市群（帶）要發(fā)展；中小城市要崛起，小城鎮(zhèn)要發(fā)展，而且要由原來的數(shù)量增長轉(zhuǎn)變?yōu)檫m度擴(kuò)大規(guī)律，突出特色，提高質(zhì)量，綜合發(fā)展。唯其如此，到2020年，我國城市化水平才有望達(dá)到60%左右，城鄉(xiāng)人口數(shù)字才可能發(fā)生置換。這必然導(dǎo)致我國城市大規(guī)模建設(shè)，資金需求將大規(guī)模上升。因此，經(jīng)營城市公共產(chǎn)品，最佳選擇在于實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)他、市場化。現(xiàn)在，城市基礎(chǔ)設(shè)施缺口很大，中小城市和小城鎮(zhèn)尤顯嚴(yán)重，兼之這期間將有4億左右人口轉(zhuǎn)移到城市，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和生活設(shè)施建設(shè)任務(wù)更加繁重。

中國的城市化趨勢，注定了城市經(jīng)營呼喚戰(zhàn)略指導(dǎo)。

經(jīng)營城市的重點(diǎn)、難點(diǎn)和亮點(diǎn)

經(jīng)營城市的普遍內(nèi)容

經(jīng)營城市的普遍內(nèi)容，包括經(jīng)營城市的基本力量和被經(jīng)營對象的內(nèi)容。

經(jīng)營城市的力量有政府力量和民間力量。

政府力量是指從事經(jīng)營城市過程中的政府行為。它主要體現(xiàn)在政府以城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、自然地理?xiàng)l件為據(jù)，把持公共物品生產(chǎn)大局，適時(shí)決策，制定實(shí)施政策和措施，把建設(shè)項(xiàng)目等交給民間力量去實(shí)施，政府監(jiān)督其遵守城市規(guī)劃和計(jì)劃。在此過程中，政府及其主管系統(tǒng)視自己為法人，視城市資源、城市基礎(chǔ)設(shè)施和城市環(huán)境為產(chǎn)品，進(jìn)行市場化運(yùn)作，政府從中獲取一定資金，用以擴(kuò)大再生產(chǎn)，專注于城市建設(shè)，提高城市綜合發(fā)展的能力和競爭力，提高環(huán)境質(zhì)量，改善居民生活。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，上述政府力量進(jìn)行決策和管理的行為，就是經(jīng)營城市概念的內(nèi)涵。

從事“城市經(jīng)營”的是民間力量，如同企業(yè)生產(chǎn)一樣，它們依據(jù)政府決策、政策和規(guī)劃、計(jì)劃，把城市資源如土地等、城市環(huán)境要素、城市水、路、電訊、公共建筑和服務(wù)設(shè)施等都作為商品進(jìn)行生產(chǎn)和經(jīng)營，經(jīng)過市場運(yùn)作，使之與資金貨幣和一般商品相結(jié)合，進(jìn)行資本置換。這種使城市資源、城市基礎(chǔ)設(shè)施、城市環(huán)境通過民間力量進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)過程，就叫“城市經(jīng)營”。

把政府力量經(jīng)營城市的行為內(nèi)容和民間力量“城市經(jīng)營”的行為內(nèi)容結(jié)合起來，就是經(jīng)營城市的普遍內(nèi)容。

經(jīng)營城市的重點(diǎn)、難點(diǎn)和亮點(diǎn)

本文討論的經(jīng)營城市的重點(diǎn)、難點(diǎn)和亮點(diǎn)，是相對于經(jīng)營城市的普遍內(nèi)容而言的。

經(jīng)營城市的重點(diǎn)是土地、水、路和環(huán)境。這是涉及城市發(fā)展全局的經(jīng)營內(nèi)容，對經(jīng)營城市具有戰(zhàn)略意義。

經(jīng)營城市的難點(diǎn)體現(xiàn)在需要處理的一些關(guān)系：

第一，降低政府成本與規(guī)范市場運(yùn)作的關(guān)系

在經(jīng)營城市中，政府要從直接經(jīng)營中退出。但由此可能滋生直接從事城市經(jīng)營的民間力量無法左右政府的管理效率問題。外商一般反映中國“政府成本太高”，辦事效率太差。另一方面，中國的市場化發(fā)育還不成熟，比如房地產(chǎn)市場，不僅政府的宏觀調(diào)控欠缺，而且中介、金融、城市居民的認(rèn)知都存在問題。因此，必須認(rèn)識(shí)處理好降低政府成本和規(guī)范市場運(yùn)作的關(guān)系，還得認(rèn)清經(jīng)營城市非一日之功，要承認(rèn)發(fā)展的階段性。同時(shí)，必須認(rèn)識(shí)經(jīng)營城市的范圍、規(guī)律和效果，不能盲目行動(dòng)。比如，根據(jù)我國城市土地資本經(jīng)營中仍存在轉(zhuǎn)讓與劃撥“雙軌制”、土地供求問題突出，必須建立完善土地儲(chǔ)備制，由政府壟斷土地一級(jí)市場。降低政府成本與規(guī)范市場運(yùn)作的關(guān)系很復(fù)雜，不可草率處置。

第二，在經(jīng)營城市中要細(xì)分可經(jīng)營性資源和不可經(jīng)營性資源，并處理好這種關(guān)系。現(xiàn)在有人主張“對一個(gè)城市所擁有的各種資源進(jìn)行經(jīng)營”。其實(shí)，并不是所有資源都適宜民間資本介入經(jīng)營，如世界歷史文化與自然遺產(chǎn)、一些特殊的旅游景區(qū)。城市的博物館、圖書館、青少年宮和一些公共活動(dòng)場所，還是該由政府撥款，因?yàn)榉?wù)公眾政府責(zé)無旁貸。

第三，經(jīng)營城市與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系

城市資源和設(shè)施的市場運(yùn)作，會(huì)產(chǎn)生效益最大化的傾向，由此，必須認(rèn)識(shí)到，經(jīng)營城市中，不論外商投資，還是國內(nèi)民間投資，對城市資源的開發(fā)和利用，都必須進(jìn)行環(huán)境評估，嚴(yán)格保護(hù)資源，實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)利用。

第四，城市經(jīng)營要嚴(yán)格執(zhí)行城市總體規(guī)劃，城市經(jīng)營的建設(shè)項(xiàng)目，不允許超越具有法律效應(yīng)的城市總體規(guī)劃控制的范圍。在加強(qiáng)政府管理的同時(shí)，還應(yīng)發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用。

第五，經(jīng)營城市要提高政府和主管部門干部素質(zhì)和理論水平。這樣，就可以杜絕“包裝”、“亮麗工程”等所謂“政績工程”勞民損財(cái)。

經(jīng)營城市的亮點(diǎn)——提高城市競爭力

城市環(huán)境包括硬環(huán)境與軟環(huán)境。通過“經(jīng)營城市”，可以有力提升城市硬環(huán)境的現(xiàn)代化水平，這已經(jīng)被杭州和都勻市的經(jīng)驗(yàn)所證實(shí)。軟環(huán)境既包括城市的教育、文化水平、政府服務(wù)和行業(yè)服務(wù)質(zhì)量，以及法律、規(guī)章制度和政策等，也包括市場化體制和效率。經(jīng)營城市過程中，硬件建設(shè)上去了，就可以直接提高城市功能、城市品位，改善城市環(huán)境，提高市民生活質(zhì)量；同時(shí)可以推動(dòng)包括直接從事公共物品生產(chǎn)和經(jīng)營企業(yè)的城市第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。總之，提高了城市競爭力——經(jīng)營城市由此星光閃亮。